蒙古国与澳大利亚矿业合作简析

祁治业

蒙古国与澳大利亚自1972年建交50年以来，两国外交关系经历了冷战时期近20年的停滞期、冷战结束后15年的升温期、2007年至今15年的稳定期。虽然1972年蒙澳两国就已建交，但实际上2007年蒙澳建立“扩大的伙伴关系”之后，两国关系才逐渐热络起来。蒙古国矿产资源丰富，采矿业是澳大利亚的优势领域，因此采矿业成为澳对蒙开展援助和经济合作的主要支柱产业。蒙古国将澳大利亚视为其重要的“第三邻国”和“资源型国家”的发展榜样。近年来，蒙澳两国有意将“扩大的伙伴关系”提升为“战略伙伴关系”。长期以来，国内学界对蒙澳关系及当前两国关系中的最重要内容——矿业领域的合作缺乏关注，为此本文围绕蒙澳矿业领域合作的现状和问题做一探索。

一、蒙澳矿业合作的历史背景

从1972年9月蒙澳建交到1991年12月冷战结束，受限于东西方阵营的对立，蒙澳关系经历了将近20年的停滞期。两国关系的真正发展是从1992年开始的，在1992-2007年的15年里蒙澳关系逐步提升。蒙澳关系的合作领域，在升温期先有教育合作后有矿业合作，两国关系进入稳定期后，逐渐演变为以矿业为主，教育为辅的特征。

(一)蒙澳教育合作

1972年9月15日，蒙古人民共和国(1)1992年2月12日新宪法正式生效后蒙古人民共和国改称“蒙古国”。与澳大利亚正式建交，但时值冷战期间，两国分属不同阵营，多年一直没有外交往来，两国关系处于停滞状态。直到1987年5月，蒙古人民共和国外交部长曼加林·杜格尔苏伦首次访问澳大利亚，蒙澳关系开始升温。当时正值苏联自蒙撤军，蒙开始谋划新的外交路线，面向西方国家，首先是1987年1月与美国建交。在此背景下，杜格尔苏伦首次出访澳大利亚和日本，表明其主动接近西方世界的愿望。

蒙澳教育合作，始于澳大利亚对蒙古国的援助。从1992年开始蒙古国在转型初期便陷入经济困境，甚至无法为公务员培训提供资金支持。为了寻求经济援助，1993年蒙古国外交部长策伦皮勒·贡布苏伦访问澳大利亚。1994年，澳大利亚总督比尔·海登和外交部长加雷斯·埃文斯回访蒙古国，初步探讨开展双边贸易和投资蒙古国矿业的机会。同年，澳大利亚昆士兰州黄金海岸市和乌兰巴托建立了友好城市关系。

从1994年起，通过澳大利亚国际开发署的援助项目，首批获得澳大利亚政府奖学金的6名蒙古国学生(2)初期，该项目主要针对政府公务员。赴澳攻读硕士或博士学位。1995—1997年间，澳大利亚每年向蒙古国提供12个奖学金名额，此后逐年增加。自2012年起，从每年28个名额扩大到38个名额，截至2021年向蒙古国提供的奖学金名额已超过530个。

1998年，曾留学澳大利亚的蒙古国学生在乌兰巴托成立了一个名为“蒙澳友好协会”(3)蒙澳友好协会，成立于1998年3月3日，发起者为首批获得澳大利亚国际开发署奖学金的蒙古国留学生，现任协会主席为蒙古国国会议员。的校友会。该组织支持澳大利亚“青年发展大使”项目的志愿者在蒙开展工作，配合“澳大利亚旅蒙商会”在蒙举办各类活动，支持澳大利亚企业在蒙开展业务。目前，该组织的一些成员已成为国会议员或政府高官，他们积极倡导并促进蒙澳关系发展的作用已通过参与制定国家政策和政府发展计划反映出来。在他们的积极推动下，蒙古国曾一度将澳大利亚视为其“资源型国家”的发展榜样。

目前，在澳大利亚自费留学的蒙古国人数正在快速增长，澳大利亚成为英语国家中受蒙古国学生青睐的第二大留学目的地，仅次于美国。

蒙古国学生赴澳留学，还推动了人员往来的领事业务需求。1997年蒙古国总统彭萨勒玛·奥其尔巴特访问澳大利亚，并在悉尼开设了蒙古国领事馆。这也是两国建交以来蒙古国家元首第一次访澳，自此开启了蒙澳关系稳定发展的新阶段。

(二)蒙澳矿业合作的基础

蒙古国为了振兴矿业，积极吸引外资，于1997年6月颁布《蒙古国矿产法》，对外国投资采矿企业提供优惠条件。(4)1997年7月1日正式生效的《蒙古国矿产法》规定：外国公民、法人同蒙古国公民一样，有权申请并获得矿产资源勘探、开采许可证。政府首次批准勘探证的期限为3年，并可延期2次，每次期限为2年。开采证的首次期限为60年，可延期1次，期限为40年。《蒙古国矿产法》出台后激发了世界矿业巨头的热情，吸引了澳大利亚、加拿大、俄罗斯、美国、德国、日本、韩国等国矿业公司涌入蒙古国探矿。此后，蒙古国政府发放了数千个探矿许可证。(5)截至2004年6月30日，蒙古国矿产资源管理局发放的矿产资源勘探许可证有3730个，开采许可证有817个，这些许可证所覆盖的总面积占蒙古国国土面积的三分之一。但是，蒙政府并不直接拥有矿产，已经探明矿产资源的开采许可证都各有其主。(6)大多数开采许可证的拥有者(包括部分外资和合资公司)是没有能力实施勘探和开采的，申请许可证的目的，就是为了转让，或者以许可证作为资本与有能力的外国企业合作。换言之，外国投资者想要在蒙古国采矿，必须从蒙古国许可证拥有者手中高价购买探矿许可证和开采许可证。因此，外国投资者要在蒙古国开发矿产资源，首先要与矿主协商许可证的转让事宜。对于矿主转让意愿及转让条件，政府有关部门无权干涉。(7)顾列铭：《蒙古矿藏走出深闺》，《中国投资》2005年第6期。进入21世纪后，蒙古国经济曾一度实现持续高速增长和采矿业的繁荣发展，引起澳大利亚对蒙古国矿产资源开采的兴趣，于是开始重视发展对蒙关系。2005年4月15日，澳大利亚众议院议长戴维·霍克访蒙。同年9月14日，蒙古国总统那木巴尔·恩赫巴亚尔在纽约出席第60届联合国大会期间与澳大利亚总理约翰·温斯顿·霍华德举行会晤。同年10月，澳大利亚工业、旅游和资源部长伊恩·麦克法兰访问蒙古国。另外，2005年蒙古国劳动与社会保障部长巴雅尔赛汗访问澳大利亚，蒙古国议会还成立了“蒙澳友好小组”。

蒙澳两国尽管在地理上相距甚远，但是都有着领土辽阔、人口稀少的特点，拥有丰富的自然资源和畜牧业基础，都依赖矿产资源和肉类产品的出口。因此，蒙古国一度将澳大利亚视为其学习样板，试图复制其发展模式，实现以矿业兴国的战略目标。

二、蒙澳矿业合作的演进

蒙澳关系取得不断发展，与两国矿业领域的合作紧密相关，每次矿业领域的合作升级，都会推动蒙澳两国关系升级。从2000年到2018年蒙澳矿业合作大致经历了三个阶段。

(一)第一阶段(2000—2008年)

澳大利亚企业在蒙古国最大规模的投资项目是位于蒙古国南戈壁省汗博格多县境内的奥尤陶勒盖铜矿(简称OT矿)。最初，澳大利亚必和必拓公司(BHP)获得了OT矿的勘探许可证，但由于蒙古国的投资环境欠佳，2000年5月必和必拓将勘探许可证以500万美元的价格转让给了加拿大艾芬豪矿业公司。2006年10月，艾芬豪公司与澳大利亚矿业巨头力拓公司(Rio Tinto)达成战略合作，力拓收购艾芬豪9.95%的股份。

澳企对蒙古国矿业领域的投资使得两国关系有了质的提升。2007年4月，澳大利亚外交部长亚历山大·唐纳访蒙，将两国关系升级为“扩大的伙伴关系”。2008年10月，蒙古国在堪培拉开设驻澳大利亚大使馆，但澳大利亚方面并未向蒙古国派驻大使。

(二)第二阶段(2009—2012年)

2006年7月8日，蒙古国议会通过了对1997年版《蒙古国矿产法》的修正案，新法明确规定政府在国家战略矿产中的持股比例。此后，经过多年谈判，2009年10月6日蒙古国政府与澳大利亚力拓公司、加拿大艾芬豪公司三方正式签署了关于OT矿开发的投资协议、股份协议、预付金协议，蒙古国政府持股34%，力拓、艾芬豪等公司合计持股66%，这是迄今蒙古国最大的海外投资项目，也是蒙古国历史上最大的矿产开发项目。当时受2008年全球金融危机影响，2009年蒙古国经济增速严重下滑，因此蒙政府希望借OT矿项目提振经济。于是，在采矿业繁荣发展的带动下，2010年蒙古国GDP增长率恢复到6.4%，2011年达到17.3%的历史最高值。

2011年2月，蒙古国总理苏赫巴托尔·巴特包勒德率领政府内将近一半的部长访问澳大利亚，成为首位访澳的蒙古国政府首脑，使蒙澳关系迈上了新台阶。2011年5月，澳大利亚在乌兰巴托开设贸易代表处，由澳大利亚贸易委员会负责管理。2012年3月30日，该代表处升格为澳大利亚驻乌兰巴托总领事馆。由此可见，因矿业合作使澳蒙关系紧密起来。

2012年1月，力拓公司收购了艾芬豪公司51%的股份，并使艾芬豪公司放弃品牌名，改名为绿松石山资源公司，成为了力拓公司的控投子公司。因此，后来OT矿的股权结构就变为：蒙古国政府占34%，力拓公司占66%。

(三)第三阶段(2013—2018年)

矿业领域的合作升级再次带动了蒙澳两国在其他领域的合作水平。2013年5月，蒙古国矿业部长冈呼雅格访澳，出席两国矿业部每年举行的工作会议。矿业投资已成为蒙澳关系的“晴雨表”，尤其表现在具有代表性的OT矿项目上。OT矿项目包括两个开发阶段：一期为露天矿(地上部分)的开采，二期为地下矿的开采。几经波折之后，这个耗资60亿美元的第一期露天矿于2013年开始生产，但是投产当年却带来了9000万美元的亏损。因此，蒙古国政府担心该项目第一期的成本超支可能对整体利润造成影响，认为力拓公司存在过度开支的问题，因此搁置了原计划中的地下矿扩建项目。(8)《力拓在蒙古国的OT矿收到1.55亿美元税单》，MINING.COM，2018年1月16日。http://www.mining.com/rios-oyu-tolgoi-mine-mongolia-hit-155-million-tax-bill/.力拓公司和蒙古国政府在税收及第二期地下矿井的建设成本方面产生分歧，谈判陷入僵局，导致第二期扩建计划被叫停。

2015年5月18日，蒙古国政府与力拓集团、绿松石山资源公司在迪拜一家酒店正式签署《奥尤陶勒盖地下矿开发和融资计划》，因此该协议在蒙古国也被称为“迪拜协议”，结束了持续2年的僵局。2015年12月15日，力拓公司与代表澳大利亚、美国、加拿大政府的15家商业银行和5家国际出口机构签署融资协议，获得44亿美元的投资用于扩建OT矿地下矿井。该项目于2016年得到恢复，力拓公司获准可以开采地下部分，该项目80%的价值将来自于地下部分。

目前，除力拓公司外，有许多澳企在蒙古国投资采矿业。据澳大利亚的官方统计，在蒙澳企有60家左右，其中大多数从事采矿业，OT矿的承包商中有一半属于澳大利亚的企业。除了力拓与必和必拓外，还有大型建筑商莱顿控股公司(Leighton Holdings)、萨纳杜矿业(Xanadu Mines)、库迈能源公司(Kumai Energy)、蒂斯承包公司(Thiess)、铭德律师事务所(Minter Ellison)，以及金融服务类的公司等。

总体而言2007年蒙澳两国确立“扩大的伙伴关系”，2008年蒙古国开设了驻澳大利亚大使馆，而澳方直到2015年底才正式设立驻蒙大使馆。显然，两国之间的交往并不密切，蒙古国在澳大利亚对外关系中的地位并不高。事实上，蒙澳两国在经济、贸易、外交、军事方面的合作均处于低位运行状态，主要支撑双边关系发展的还是采矿业和教育合作。

三、蒙澳矿业合作的现状

由于蒙澳两国都是矿产品和农畜产品的出口国，主要出口市场都是中国，两国在对华出口上存在竞争性。从2019年开始，蒙澳关系随着两国矿业合作领域的纠纷而产生波动。

(一)蒙政府与力拓“迪拜协议”纠纷

2018年10月底，蒙古国矿业与重工业部长苏米亚巴扎尔率团访澳，并参加了10月29日至11月1日在墨尔本举行的“第五届国际矿业与资源峰会”。但是，此后蒙澳高层互访明显减少，主要原因是蒙古国政府和力拓公司围绕OT矿的合作遇到了障碍。

按照2015年蒙政府与力拓等公司签署的“迪拜协议”，地下矿开发工程应在2021年1月竣工，当时预计的项目总投资成本为53亿美元，投产后总销售额可以增加3至4倍。然而，力拓公司在2019年7月告知蒙古国政府和投资者地下矿的投入运营时间最长将延迟30个月，成本最多超支19亿美元。(9)〔蒙〕 贝·索伦格：《力拓应尊重蒙古国政府的立场》，蒙通社，2021年4月15日。https://montsame.mn/cn/read/273050.力拓公司提出，地下矿藏的岩土条件原因导致矿井扩建成本增加和投入运营时间延迟。蒙古国议会在同年11月通过第92号决议，要求力拓公司确保蒙古国在OT矿开发中的利益，并且成立“专项工作组”开展调查，改进“OT矿项目投资及股东协议和迪拜协议”。

为了调查OT矿项目地下矿井开发成本超出预算和投产时间延迟的原因，2020年11月30日，蒙政府与力拓公司决定联合聘请“外部专家小组”进行独立调查。该小组最后得出的调查结论指出，地下矿投产延迟和成本增加并非岩土条件所致，二者并无直接联系，并建议对财务进行外部审计，以调查开发成本超出预算的原因。2020年12月16日，力拓再次宣布OT矿地下矿的开采成本可能会超过67.5亿美元(超出预算14.5亿美元)，投产时间将延迟22个月，预计于2022年10月开始生产。而“迪拜协议”中并未明确规定如果成本增加该怎么办，应该由谁负担，以及如何负担超出的费用。这就是为什么蒙古国政府想要重新签订合同，而不是对合同进行修订的原因。况且，“迪拜协议”涉及20多个国际金融机构，若要修改投资协议和股份协议，还需要征询股东的意见，程序上相当复杂。

根据奥尤陶勒盖公司的详细财务预算，蒙古国在2051年之前不会获得任何股息分红，反而还会背负220亿美元的巨额债务。(10)“B. Solongoo: We are open to have honest and transparent discussions with Rio Tinto”, September 1, 2021. https://www.montsame.mn/en/read/273825.而且，地下矿的开采投资成本越高，向蒙古国缴纳的税款就越低。根据投资协议规定的税收减免政策，预计OT矿多年都不会向蒙古国纳税，蒙方担心在该矿储量耗尽之前有可能无法获得任何红利，因此激起蒙古国民众的愤怒。于是，与OT矿开发协议有关的几位蒙古国领导人遭到反腐败调查，包括签署2015年“迪拜协议”的时任总理其米德·赛汗比勒格，签署2009年OT矿开发协议的时任总理桑吉·巴亚尔，以及时任总统额勒贝格道尔吉等。

经过两年的谈判与僵持之后，最终于2021年12月13日力拓公司致函蒙古国总理奥云额尔登，表示接受蒙方要求，包括：免除蒙政府因持有OT矿34%的股权而需承担的23亿美元债务；到2023年地下矿投产前所需的全部额外费用由外国投资者承担，并保证蒙政府不会背负额外的债务(此前预估为220亿美元债务)；废止“迪拜协议”和《奥尤陶勒盖地下矿开发额外融资计划》；同意对地下矿开发项目的资金支出进行外部审计。2021年12月14日，蒙古国政府会议接受了力拓提出的建议，并提交议会审议；12月30日，议会召开全体会议审议通过了该决议案。至此，力拓公司和蒙古国政府持续了两年多的OT矿纠纷案得到解决。

OT矿是蒙古国经济收入的重要来源，它不仅是该国最大的外资项目，还提供了数以千计的高薪工作岗位和相当多的普通工作岗位，OT矿内近94%的劳动力是蒙古国民众。在过去的十年里，力拓公司及其合作伙伴在OT矿项目上的投资超过110亿美元。据国际货币基金组织(IMF)预计，该矿可开采50年，地下矿井在2023年一季度投入使用后，蒙古国GDP有望增长30%；2025年将进入产量高峰期，年产量将超过55万吨，在2028年实现满负荷运行时，将成为世界第三大铜矿。

(二)澳对蒙采矿业的投资与援助

蒙古国采矿业占该国出口总收入的81%，曾经预计OT矿到2021年全面投产时将为蒙古国创造将近三分之一的GDP。(11)Martin Foo, “A new chapter in Australia-Mongolia relations”, EastAsiaForum, March 25, 2016. https://www.eastasiaforum.org/2016/03/25/a-new-chapter-in-australia-mongolia-relations/.但近年来受全球大宗商品价格下跌、中国经济增速放缓及对矿产品需求减少的影响，蒙古国经济增速下滑。为扭转困局，蒙古国议会于2019年3月26日又通过了新的《矿产法修正案》，以期重振矿业，推动经济可持续发展。

如上文所述，蒙政府与澳企的矿业合作促进了蒙澳两国关系发展，反过来澳政府也支持和推动了双方矿业合作。由于采矿业是澳大利亚与蒙古国合作的重点领域，澳政府主要依托“澳蒙采矿业计划”开展对蒙援助。该计划旨在向蒙古国政府提供政策咨询和技术援助，从而使蒙古国公民从矿产资源开发中获得公平且可持续的长期收益。该援助项目的第一期合作开始于2015年3月，已经于2019年4月结束，总援助金额为1050万澳元。澳方与蒙古国矿业和重工业部、蒙古国矿产资源和石油管理局，以及勘探和采矿公司等合作，主要集中于地质勘探、黄金开采监管、矿山安全、矿产评估和通信工程等领域的合作，并与蒙政府合作建立了蒙古国地质调查中心。目前，该援助项目的第二期合作正在实施中，计划于2023年3月31日完成，总援助金额为850万澳元。(12)“Extractives”, https://mongolia.embassy.gov.au/ulnb/Extractives.html.

采矿业离不开水资源，但蒙古国南部戈壁地区缺水，因此为解决水源供应问题，澳大利亚与世界银行合作开展了“蒙古国南部地区地下水开采计划”专项援助。该项目已于2019年完成，援助金额达500万澳元，在蒙古国三个省会城市试行了新的地下水管理体系，并加强了蒙古国水务局对地下水资源的监测能力。

澳大利亚对蒙提供援助的主要目的在于，改善蒙古国采矿业的投资环境，以及提高澳大利亚在蒙古国的国家形象。此外，当蒙古国在2000年和2010年遭到暴雪袭击时，澳大利亚也伸出了援助之手。

总而言之，蒙澳矿业合作是两国关系发展的基本动力，因此澳政府对蒙援助也主要集中在采矿业领域，其目的还是为了促进矿业合作。实际上，对澳大利亚来说，在全球范围内，教育产业出口的规模要大于采矿业。澳企对蒙古国采矿业的投资，和澳政府对蒙教育援助，已成为澳蒙关系的两个主要支柱。除此之外，澳大利亚在畜牧业和农业领域也十分有竞争力，是世界上最大的农产品出口国之一，因此两国也在逐步拓展农牧业的合作关系。

四、蒙澳矿业合作对中国的影响

通常，人们认为澳大利亚在蒙古国的“第三邻国”中的地位并不靠前，除了矿业合作外，两国之间的政治与军事关系也不紧密，对蒙古国的周边关系影响有限。其主要原因在于两国侧重点各有不同：澳大利亚的主要关注点在大洋洲、南亚和东南亚地区，甚至澳大利亚政界仍将蒙古国视为一个遥远、陌生且相对而言无足轻重的小国；而蒙古国的主要关注点在中国、俄罗斯及其“第三邻国”。但是，从国际视野看，蒙澳矿业合作对中国与蒙古国的矿业合作还是有影响的。

近几年来中澳关系遇冷，在此背景下，蒙澳矿业合作应会加强，但力拓与蒙古国政府在“迪拜协议”上的争端，拖延了该矿地下矿井建设工期达两年之久。当然，也不排除是澳方有意为之。力拓作为跨国性矿产资源集团，在控制了蒙古国重要的铜矿资源之后，鉴于政治原因(美国发起对华贸易摩擦、澳大利亚主动恶化对华关系)和经济利益考量(垄断世界铜矿储量、操纵全球铜价上涨)，借机延缓OT矿扩大产能的进度，以形成供应短缺的市场态势，由此操控蒙古国铜价，使中国进口成本大幅上涨，从而达到对华牵制的战略目的。

因为2015年12月在OT矿地下矿井扩建项目的融资协议中，与力拓合作的20家国际金融机构(13)与力拓合作的20家国际金融机构包括：加拿大出口发展局、欧洲复兴开发银行、国际金融公司、美国进出口银行、澳大利亚出口金融和保险公司、法国巴黎银行、澳新银行、荷兰国际集团、法国兴业银行、三井住友、渣打银行、加拿大帝国商业银行、法国农业信贷银行、意大利联合圣保罗银行、澳大利亚国民银行、法国外贸银行、汇丰银行、三菱东京日联银行、德国复兴信贷进出口银行和荷兰国家开发银行。本身就代表着西方资本，其所属国家均为美国盟友。因此，从中国对外经济合作的视角看，力拓对OT矿的政策可以看作是以美国为首的西方势力对华遏制战略的一种集体意志的反映。

多年来，蒙古国一直在积极寻求减少对华依赖的替代方案，澳大利亚政府及其企业也在迎合蒙古国的这一战略需求。目前OT矿所需电力主要从中国内蒙古自治区进口，平均每年进口13亿千瓦时。2022年1月25日，OT矿的地下矿开发正式启动，将于2023年第一季度全面投入运营，届时每年的电力需求将达到18亿千瓦时。(14)“First block of the Tavan Tolgoi power plant to provide Oyu Tolgoi electricity in 2024”, January 26, 2022.https://mongolia.gogo.mn/r/qom2y.为实现电力自给自足，蒙古国政府正在计划建设一座450兆瓦的塔旺陶勒盖煤电厂，预计2024年建成发电，可以满足OT矿的电力需求。如果未来改为由蒙古国电网为OT矿供电，则意味着将不再依赖中国的电力供应。

近年来双方有意将“扩大的伙伴关系”提升为“战略伙伴关系”，2022年为蒙澳建交50周年，这或许将是两国外交关系提质升级的一个契机。今后，蒙澳关系如何演变，对中蒙矿业合作产生什么样的影响，值得我们持续关注和研究。