关于中国应急物流运行机制设计的探讨

杨慧丽

（华北科技学院法学系，河北 三河 065201）

经济运行的通道是物流，物流之于经济社会好似血液循环之于人体，在抗击新冠肺炎疫情的战斗中，中国共产党带领中国人民取得了令世界为之惊叹的巨大成就，但与此同时应急物流作为重要环节，在疫情救援过程中也暴露了其短板。在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平同志明确提出要“健全统一的应急物资保障体系”的号召。应急物资保障通常在突发事件的处置中起着关乎成败的重要作用，尤其是当发生严重自然灾害、公共安全事件、突发性公共卫生事件甚至军事冲突等十分紧急的情况下，如何能高效地组织生产、采购、调配和供应紧要物品和资源就显得格外重要、十分关键，为了确保生产生活有条不紊地开展，需要在极短的时间内调整供应链以符合应急物流的相关标准。以新冠疫情为时间节点，我国应急管理制度将得到更加系统化的发展和补充，在这一特殊的情景中，有必要进行应急物流建设与运行的机制探讨，这是具有明显的应用价值与理论意义的，从经济管理的视野切入并展开研究，有助于从顶层设计的高度完善与创新应急物流制度和机制。应急物流作为一类特别的物流运行方式，具体面对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求实现紧急保障的功能。应急物流的显著特征主要体现在突发性、不可预测性、经济性趋弱、时间管制性、不确定性以及非常规性等方面，不同于要同时兼顾物流效率又重视物流效益的商业物流，应急物流通常经由物流效率的保障来完成其物流效益的最大化。本文将对中国应急物流运行机制设计予以探讨。

一、应急物流运行研究的文献综述及评价

（一）应急物流运行研究的文献综述

检索应急物流运行相关文献，国内外学界的研究聚焦以下四方面：

其一，应急物流路径优化、物流中心选址以及前述两者的联动研究［1-4］。路径优化研究主要包括特定灾害的多级物流网络构建，以及基于物资运输时间和物资需求满足率差值均最小化构建物流路线设计（张琳、张杏雯等）；物流中心选址研究主要包括基于应急物流特性对物流中心必要性的探讨（姜玉宏等），以及基于模糊层次分析法、证明主成分分析法等进行物流中心选址模型设计（姚红云、甘秋明等）；应急物流路径优化-中心选址的联动研究主要集中于基于“定位—路径”建立成本最小的不确定优化模型（王纯等）。

其二，应急物流体系建设研究［5-8］。从统一领导机构、统一信息平台（物联网技术导入）及信息标准等建立国家——省——市三级联动的具有较高物流活性的体系（邓琪、李耀庭等）；以强化应急物流组织能力和结构配置，完善政企合作的立法保障基础构建逆向物流体系（朱力等）；利用模块化集装预储技术、高效化衔接转运技术、实时化感知调控技术、应急物流信息可视化技术为主体的应急物流技术体系等国内外先进物流技术，构建应急物流技术体系（黄顶正、彭杨、赵泽旭等）。

其三，军民融合应急物流研究［9-13］。从“物流要素——物流环节——物流供应链”的物流发展角度，以点融合、线融合和面融合三个层次探讨物流体系建设模式（黄攀、刘俊等）；以军地物流联动、物资供应、物资储备和国民经济动员等军队物流体制改革方向为指引，从应急物流指挥体系、采购体系、储备体系、配送体系、标准体系和法规体系出发，探讨军民融合式应急物流体系建设的主要内容并提出军地物流界面的概念（赵吉敏、田益友、刘飒等）；从“地方主导+军方支援”“军方主导+地方支援”以及“军地联合”角度分析军民融合应急物流保障模式（李东坡等）；从第三方物流、社会动员物流等物流管理以及发展理念、指挥联动体制、信息网络、法规制度、标准化协作等方面剖析军民融合应急物流的现存问题（王凤忠、严平等）；在军队与非军队响应模型差异化基础上提出第三方参与的物流模型、军民合作决策模型以及NGO 在军民合作中的作用（Pettit，Ri-etjens，Peabody 等）。

其四，应急物流的协同机制［14-17］。通过目标协同、组织协同、流程协同等协同方式，分析应急物流协调运行的平衡系统，并从军地联络机制、快速反应机制、联合训演机制、信息共享机制、联合指挥机制以及应急物流资源设施供给与补偿机制等方面探讨协同机制（李年生、周凌云等）；探讨应急物流体系协同运作机理及耦合性、应急物流协同决策方法、物流综合运输协同决策体系（王宗喜、杜波、朱昌锋等）；通过建立军地协同机制可以有效地化解NGO 与军队在应急救援中的冲突及军地协同系统中存在供应链重叠等问题（Roberts，车强等）。

（二）关于应急物流文献综述的评价

其一，应急物流路径优化、物流中心选址以及前述两者的联动解决方案是应急物流研究的热点，基于不同理论且面向不确定性问题的建模和求解是研究的主要路径，但模式设计对应急物流系统性、阶段性的考虑尚不足。

其二，应急物流体系研究以物流技术体系的探讨为主，从物流产业链（市场）与行政统筹管理（政府）的层面出发，考察应急物流体系建构的情形缺乏，研究视角单一，未能将研究对象从技术系统提升至技术系统、管理系统与商业系统的集成体。

其三，军民协同应急物流方面的研究相对充分、细致，能够较为有效地提出军民两个系统建立协同机制的需求、目标及关键问题的解决方案等，但对建立协同机制的流程探讨不足。

其四，少见应急物流法律及政策相关的文献，从法理学角度研究应急物流尚显匮乏，这和紧急状态立法未受到学界、实务界足够重视有一定关系。

综上，对应急物流运行路径优化的探讨以工程技术为主、政府公共管理视角为辅，研究视角尚未延伸至工商管理（商业物流与供应链管理等）及法学领域（应急物流法等），以政府与企业共同完成优化应急物流运行过程为目标，通过法政策为切入点的制度设计视角分析亦须以较充分的前述物流技术考察为基础，目前时机已经成熟，故本文尝试之。

二、中国应急物流运行的体系设计

应急物流运行的体系（结构）与环节（内容）共同构成了应急物流运行机制（系统），本研究首先从运行体系进行分析。

（一）应急物流供应链运行体系

首先，建立网状供应链，强化其运行敏感度。基于应急物流供应链较常规供应链更重视效率和安全，同时呈现弱经济性，甚至不惜牺牲更大的经济利益以满足效率和安全，因此在供应链的设计上应尽可能地增加各节点之间的关联度，也即节点连接呈网络状，使各种急需物资供应灾区的路径变多，可在某一路径暂时无法通达时，由其他供给路径及时补位。在灾害发生时，既可能发生自然灾害所致的道路不畅通（如汶川地震）等问题，亦可能出现公共卫生事件所致的隔离措施（如新冠疫情）等问题，因此，且不论物资的供给是否可满足需求，单就上述因素足以使物流供应链的路径阻塞，而网状供应链结构可以最大限度地避免供应系统失灵。供应链的结构并非一成不变，当灾区地理位置不偏远或进入限制减弱（如疫区疫情得到控制）时，应急物资分拨环节可以免去，由采购企业直接向灾区输送物资，在减少环节的同时提高效率、减少支出。

其次，多措并举，进一步强化应急供应链的效率。应急供应链的效率受以下因素影响：其一，物资供给是否满足需求，其二，应急响应是否及时；其三，物流运行各环节管理是否严格。关于环节管理的问题后文详述，对于应急物资供给，需要未雨绸缪，以国家重要战略物资抗疫相关中药为例，有必要尽快建立国家、省市各层级的采购、供应平台，对抗疫核心中药材的种植面积、质控、存储及加工等形成常态化、数字化储备体系。在政府应急物资储备之外，可建立和生产企业之间的物资储备协议，企业储备物资的资金占用由政府补贴，同时在供给储备充足的情况下，按需供给则要依赖信息平台，使供需信息可在第一时间获取，避免信息不对称导致的供与需不相符。对于应急响应而言，应急预案的可操作性至关重要，预案中的决策主体规定应明确，同时决策程序应简洁高效，应急预案的执行最终还有赖于科学决策，而大数据信息技术的应用可为决策提供可靠支撑。

（二）应急物流管理运行体系

应急状态下的物流管理运行体系的焦点问题是从管理系统层面化解短时间内激增的业务量给物流供应链带来的压力。主要从以下两个方面着手解决：

一方面，从管理分工角度，构建行政管理与专业化管理相结合的管理运行体系。在我国既往的应急突发事件中，行政管理发挥了重要作用，能够第一时间统筹调配物资储备，但对于供应链急速变化情况之下的应急物流管理仍表现出明显的专业不足。为了能够使应急物资以及物流服务（生产、储备、采购、供应、捐赠等）的需求与应急物流供给信息充分共享、匹配，引入市场化的专业物流管理企业是必要的。行政管理与专业化管理的分工模式应为：应急物流管理统筹调配由行政管理机构完成，由卫健委系统、应急管理系统按照各自职权对差异化的紧急状态（自然灾害、突发公共卫生事件、安全事故以及复合型等）建立应急物流的分级响应机制，同时形成“医疗物资由卫健委系统统一调配，非医用物资由发改委系统统一调配”的格局，但其物资调配指令须以物流管理企业输出的精准统计数据为依据；通常供应链的各个环节（前端调度、采购以及后续管理等）均须充实专业运营力量，具体实施可以是一家物流管理企业独立进行或多家企业协作；最后通过竞争机制引入物流运输企业完成配送。以上管理主体分工得以顺利进行，亦需要物流行业协会的组织、沟通与协调，在政府与企业之间搭建桥梁，以提升应急物流的响应和保障能力。

另一方面，从管理技术支持角度，围绕应急物资与服务的供需对接、均匀及时分配，亟须优化应急物资与服务信息管理系统。一则全部应急物资的实时流通信息须在信息管理系统平台上同步更新，信息载体可为条形码、二维码等，信息内容包括应急物资名称、数量、价值，寄件人/收件人的姓名、地址、联系方式，以及物资当时所处的物流状态（收货、运输、中转、分发、配送等各环节）等。二则全部应急物资的实时库存信息须在信息管理系统平台上同步更新，物资存储要按照与生命安全的关联度而有所区分，前述关联度越高的物资，不但储存与看护条件更优越，在信息平台中的实时数据亦要更准确，跟踪要更及时，库存管理软件应匹配更优质的资源。三则与管理分工相对应，应急物资的实时流通信息可由政府和企业共建或委托市场化物流管理企业建设，但物资库存管理系统应由中央政府层面统一建设，各地政府、企事业单位和相关个人可注册登录系统，根据授权不同享有差异化的信息查询权利，以便政府可在应急条件下快速部署，统筹调配物资。

三、中国应急物流运行的环节设计

（一）应急物资储备环节

由“政府包揽应急物资储备”向“政府储备为主、民间储备为辅”的模式转变。民间资本参与物资储备，可以提升应急物资的储备保障，同时为后续采购环节提供灵活多样的选择。民间资本参与须解决两方面的问题，即逐利的民间资本为何参加应急物资储备以及如何保障其储备物资的质量。对此，一则政府与企业签订生产储备合同，由政府承担库存成本，亦可向政府提供财税、融资及政府采购等方面的倾斜政策；二则提高民间资本的准入门槛，形成综合评价指标，在严格科学选择企业参与应急物资储备的同时，政府部门需定期对储备物资的库存进行审查，提升药品生产厂家等重点领域企业的审查频次、要求，审查不达标的企业及时清退。从准入和过程两个层面加强监督，确保应急物资的质量。

由“实物储备”向“生产技术与实物储备相结合”的模式转变。任何一类紧急状态的应对都会有相应的技术要求，以新冠疫情防控为例，其对医药技术、物流技术等提出了很高的需求，如能常态下予以储备，可在突发事件来临时极大地提升应对效率。国家科研政策上应向紧急状态下一系列关键技术的研发倾斜，提供经费支持。物流业新技术是大部分紧急状态下实施救援时所急需的，有关部门应进一步推动物流业新技术的研发，推动物流业向自动化、智能化、无人化、智慧化方向发展，推动大数据、人工智能、区块链等信息技术在应急物流管理中的适用。

（二）应急物资采购环节

应急物资采购环节的建设须着重于采购主体设置和采购资金来源。一方面，按照新冠疫情的处置经验，党政同责、顶格设计的指挥部体系发挥了关键作用，各级指挥部均下设物资保障部门，负责专用应急物资和基本生活物资的采购、供应和调拨工作，但这一指挥部下设的临时机构无法避免的缺陷是人员之间没有协作经验及流程化的采购计划和方案，假若建立常态化的应急物资管理协调机构，机构由发改委、财政局、市场监管局等部门抽调人员组成，形成一定的成熟工作机制，可防止应急状况发生时的盲目无序，提升反馈效率，为应急指挥部决策提供支撑。另一方面，现行单一的财政拨款用于应急物资采购的模式，可予以适度完善，通过财政拨款为主、基金支持为辅的方式可缓解财政资金压力，同时进一步保证应急物资的购买能力。国家应发起成立专项用于应急物资采购的基金，引导社会资本方参与，未雨绸缪，形成资金池并进行稳定性投资。基金的透明化运作和监督保障必不可少。

（三）应急物资运输环节

运输环节最重要的莫过于建立科学合理的运输工具（方式）选择方案以及运力资源储备机制。不同运输工具（方式）、满足需要的运输能力共同决定了应急物资供应的可行性、安全性及效率。应急物资运输可分为接触性配送与无接触配送，后者主要适用于两种情况：一则是不可抗力导致的接触性配送客观上无法实现的情况，如汶川地震救援初期的道路不通，电力、网络中断等情况；二则情势变更导致的接触性配送主观上不可行的情况，如新冠疫情最严峻的阶段，接触性配送极易使疫情扩散蔓延。以上情况下，“直升机空运＋空投”“无人机、无人车送货”等无接触配送方式，能最大程度地满足可行性、安全性的要求，同时在第二种情况下多式联运亦可采用，在疫区与非疫区之间设置缓冲区域接驳运输，可避免运输司机进入疫区，降低传染率。接触性配送适用于无接触配送以外的通常情况，此不赘述。同时，快速和精准是对应急物流的运力要求，应急状态下的运力保障须着重于运力资源储备和合理分配，主要体现在干线和城配的运力调度上，要充分调动各类社会组织与商业物流资源，以扩充运力资源。“短链、智能、共生”［18-20］的现代商业物流理念可大大提升交付效率、消除产能过剩，政府支持、推动商业物流发展，是应急物流运力储备之必需。

（四）应急物资分拨环节

在经历储备、采购及运输环节之后，“最后一公里”的分拨配送是应急物流的最后一环节。灾区应设立应急物流调配中心，加大人力、物力投入，统筹解决和管理分拨配送问题。目前最后一环节的应急运力不足、物资不能及时送达问题突出，其根本原因在于调配中心分拨转运、分发配送的能力欠缺。为此，需改进如下：其一，为了确保调配中心顺利履职，其设置应具备独立性，一则减少汇报请示环节和频次，提升效率，二则避免被地方政府“画地为牢”的交通管制政策制约。其二，提高应急物资专业化分配水平［22］，以物资类别分类并及时调整物资的流向，按照被救援对象的需求，将单品种、大批量的物资调整成多品种、小批量的物资组合后再行分拨，确保物资最终投放的精准性。其三，加强与物流配送服务商的合作，借助市场化专业力量，提升配送效率，新冠疫情期间天猫超市在众多城市提供“不打烊”服务，菜鸟仓储和丹鸟配送提供24 小时物流配送，极大提高了应急物资分拨配送效率。其四，调配中心负责被救援方物资需求信息的收集，并及时向上游物流调配中心报送，便于灵活、有针对性地调整物资供给，必要时对紧急、重要物资可开辟绿色配送通道。

另外，当应急状态结束后，应急物流分拨配送中心亦应负责灾后剩余物资的收集汇总并返回相应的物资储备库，以便再次利用。

四、总结

应急物流运行机制的探讨目前以工程技术为主、政府公共管理视角为辅。本文从商业物流与供应链管理角度，分析政府与企业协作下的应急物流运行机制和应急物流运行的体系与环节共同构成了物流运行机制。在运行体系层面，强化应急供应链效率和优化应急物资与服务信息管理系统尤为重要；在运行环节层面，着力于应急物资储备模式的修正、于主体设置和资金来源的采购模式修正、运力匹配与优化的运输模式修正以及“最后一公里”解决方案的分拨环节修正。