安康医院公安强制隔离戒毒职能模式下存在的问题分析

吴 鹏

1云南警官学院，云南昆明，650223；2长春市公安局，吉林长春，130051

公安机关安康医院是指经卫生健康行政主管部门批准成立、由公安机关管理的精神病防治专科医院，依照《中华人民共和国精神卫生法》(以下简称《精神卫生法》)、《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)等法律法规，主要承担依法不负刑事责任精神病患者的强制医疗执行工作。公安强制隔离戒毒，与司法行政强制隔离戒毒同为我国强制隔离戒毒的措施，是指公安机关根据《中华人民共和国禁毒法》(以下简称《禁毒法》)、《戒毒条例》《吸毒成瘾认定办法》和《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》等法律法规和部门规章，对具备一定情形的吸毒成瘾人员作出强制隔离戒毒的决定后，送至由自己管理的强制隔离戒毒场所，即由公安强制隔离戒毒所先行执行一定期限的强制隔离戒毒措施。当前，全国部分既建有安康医院、又设有公安强制隔离戒毒所的地方，本着机构精简、资源集中、管理方便、效率提升的原则，将安康医院和公安强制隔离戒毒所组合，把强制医疗、公安强制隔离戒毒两个执行职能结合起来开展工作，形成了公安机关安康医院承担公安强制隔离戒毒职能的新模式。

鉴于全国公安机关安康医院和公安强制隔离戒毒所布局的不均衡及发展的不平衡，加之两机构的特殊性和封闭性，目前理论界对安康医院承担公安强制隔离戒毒职能这一新情况关注甚少、研究较少，而关于强制医疗或强制隔离戒毒的研究则较为普遍。在现行法律法规大环境下，公安机关既有强制医疗执行职能，又有强制隔离戒毒决定和执行职能，因此针对新出现的模式和问题进行探讨，分析利弊，可为公安改革、司法体制改革和法治建设提供一些参考。

1 公安机关安康医院的发展历程

公安机关安康医院，是公安机关举办的事业单位，最初主要承担肇事肇祸精神病患者的强制医疗工作，具有治安监管和医疗救治的双重属性，是行政机关与医疗机构的集合体。伴随着我国政府机构改革和社会主义法治建设的步伐，安康医院几经易名，不断发展变化。

1.1 精神病管治院阶段

1954年越南党政领袖胡志明来华在西安出访时，被一名精神病患者冲撞进了车队。此事过后，周恩来即批示要建立专门场所收治此类精神病患者[1]。同年，杭州市精神病管理诊疗所建立，成为全国公安系统第一家收治危害社会治安精神病患者的专门机构[2-3]。此后，全国各地陆续开始建立精神病管治院所，负责强制收治危害社会治安的精神病患者。1958年全国第一次精神病防治工作会议后，各地开始了精神疾病防治结合的尝试，对于危害社会治安的精神病患者，一些地方公安机关报请当地党委政府批准，逐步建立了由公安机关管理的精神病管治院。公安机关精神病管治院具有治安管理和医疗救治的双重职能，是维护社会治安的一种特殊手段，是公安机关治安部门的组成部分，其体制属于公安事业编制，同时在业务上接受卫生行政部门指导、监督[4]。

1987年4月，原卫生部等三部门联合颁布的《卫生部、民政部、公安部关于加强精神卫生工作的意见》正式提出了公安机关从速组建精神病管治院的建议。截至1987年底，全国有北京、天津、上海、武汉等地方公安机关组建了16所精神病管治院[5]。

1.2 安康医院阶段

1987年12月，公安部治安局在天津召开了全国公安机关第一次精神病管治工作会议，提出将公安机关管理的精神病管治院统称为“安康医院”,取安定康复之意，以区别于卫生系统、民政系统旗下的普通精神病院，安康医院的名称由此而来。截至1993年底全国共有安康医院20所[6]；2004年9月，国务院办公厅转发了原卫生部等七部门《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》，提出公安机关要对严重肇事肇祸精神疾病患者实施强制治疗，安康医院负责做好治疗工作。没有安康医院的省(区、市)要尽快建立[7]；2010年5月，公安部监所管理局在武汉召开了全国安康医院工作会议，特别强调了安康医院的收治对象及收治法定程序[8]。根据精神卫生工作等相关政策性文件，此时的安康医院已经定性为由公安机关管理的执行强制医疗行政强制措施的专门机构，既是一类公安监管场所，又是一类精神卫生机构。截至2011年底，全国共有24家安康医院分布在20个省市区[9]。

1.3 安康医院与强制医疗所并称阶段

随着2012年《精神卫生法》《刑事诉讼法》等有关精神卫生和强制医疗的法律相继制定和修改，尤其是“依法不负刑事责任的精神病患者的强制医疗程序”这一刑事诉讼特别程序的确立，使得强制医疗由原来的行政强制措施升级为刑事强制医疗程序，进入司法化轨道。由此，2013年，公安部下文统一将23所公安机关安康医院更名为“强制医疗所”，但仍保留了“安康医院”名称，并明确了强制医疗所的职能主要是收治人民法院决定的被强制医疗人员[10]。于是，各地的安康医院或直接改名为“强制医疗所”，或对内称“强制医疗所”，对外仍称“安康医院”，有的地方则继续保持着“安康医院”这一名称不变。截至2017年6月，全国共有19个省市区设有属于公安机关管理的26所安康医院或者强制医疗所[11]。

由于具体的强制医疗法律法规和配套政策并不完善，因此到目前为止也并不是所有地方公安机关都设有安康医院或强制医疗所，即便是设置了的地方，受经济社会和治安环境的影响，在院所规模、医疗技术、人员设备、经费保障上也存在着较大差距。为了改变困境，各地安康医院依托事业单位体制和相对的医疗技术优势，拓展业务求生存，如面向社会收治各类精神障碍患者和自愿戒毒人员、进行精神医学司法鉴定、开展民警及公务员体检等。

总之，目前的安康医院已经发展成为公安机关管理的承担公安行政和刑事司法职能、从事公共卫生医疗公益服务的事业单位或行政机构。

2 安康医院承担公安强制隔离戒毒职能的可行性

随着安康医院承担业务和职能的扩展，部分地方将公安强制隔离戒毒的职能纳入到安康医院的改革发展中，实行由安康医院承担公安强制隔离戒毒职能，这种新模式具有一定可行性。

2.1 可集中医疗资源，节约警政成本

公安机关安康医院(强制医疗所)和公安强制隔离戒毒所可谓是职能相近的部门，所承担的主要职责和采取的措施都带有“强制”二字，具有治安行政和刑事司法性质；同时，二者的管理服务对象也都需要专业的医学和心理治疗，具有医疗看护和康复服务性质。由安康医院承担公安强制隔离戒毒职能，符合国家党政机关机构改革深化的方向和要求，便于人、财、物、技术等要素的统筹安排、统一分配，利于集中医疗资源、节约警务成本、提高管理效能，同时也符合现代医院管理制度的发展要求。

2.2 可借助医护条件，保障戒毒效果

吸毒本就是一种药物滥用行为，吸毒成瘾人员更是药物滥用严重者，他们既是违法者，也是受害者；其行为既是生活习惯的不良嗜好，也是一种身心俱损的脑部疾病，甚至会导致精神障碍。因此，对他们的强制脱毒戒毒治疗，是基于减少毒品危害、保障生命健康、维护安全稳定的考量，需要专业的医疗设备、医护技术和环境条件，帮助他们稳定情绪、消瘾治病，同时也防止对社会再次造成伤害。对于肇事肇祸精神病患者，公安机关安康医院已深耕多年，积累了许多治疗看护和管理服务经验。因此，从安康医院的软硬件医护条件来看，安康医院有能力收治收戒被强制隔离戒毒人员，能够提供相对专业充分的医护服务，它可以发展成为公安强制隔离戒毒的最佳场所，也能成为公安强制隔离戒毒的主要定点医疗机构。

公安机关安康医院承担公安强制隔离戒毒职能模式能够有效借助其医护条件发挥其强制医疗的专业优势，而原有强制医疗专业医护人员通过学习进修，可以较为容易地掌握强制隔离戒毒的医护方式方法，为强制隔离戒毒者提供科学的脱毒戒治服务，做大做强公安强制隔离戒毒工作。

2.3 可参照强制医疗，探索制度改革

事实上，强制医疗制度从行政决定发展到司法决定经历了很长一段时间。曾几何时，“被强制医疗”的负面新闻频频爆发，引发关注。而后，2012年《刑事诉讼法》修改时将强制医疗决定权授予人民法院行使，保障了强制医疗制度的公正性和正当性，促进了公安机关强制医疗执行职能的执法规范化建设，充分保障了无刑事责任能力精神病患者的人权。

如今，强制隔离戒毒制度也面临着当初强制医疗行政化而非司法化的决定权和程序方面的问题。公安机关对于吸毒成瘾及人员的自行判断认定和对于被强制隔离戒毒人员的自行查处、自行决定、且还能自行执行，这一系列实体及程序规定的科学性、严谨性、规范性、民主性都存在不足，缺乏客观公正的司法裁判视角和程序，特别是在现阶段某些地方公安机关偏爱的“运动式执法”、阶段性考核中，更容易出现基层一线为了完成目标任务而随意降低强制隔离戒毒标准和条件、扩大被强制隔离戒毒人员的范围和数量。由此可见，强制隔离戒毒经行政决定而非司法决定的隐患和风险不得不让人担忧，强制隔离戒毒决定的司法化应是未来发展的方向。而当下，安康医院承担公安强制隔离戒毒职能，将强制医疗和强制隔离戒毒两种职能放到一起，在人民检察院对强制医疗执行活动派驻检察或者巡回检察的监督下，也能促使公安强制隔离戒毒收治、医疗、监管的规范化建设。此外，也利于观察和比较，便于理论和实务界展开调查研究，为强制隔离戒毒制度的改革作出探索。

3 安康医院承担公安强制隔离戒毒职能的模式

《禁毒法》和《戒毒条例》规定了强制隔离戒毒的执行分别由公安机关和司法行政机关负责，公安机关的执行时间仅为3-6月。于是，有些地方公安机关就顺势停办了原有的强制戒毒所，把强制隔离戒毒执行工作完全交由司法行政机关负责，淡化了自身强制隔离戒毒的执行职能。如原吉林省长春市公安局强制戒毒所停办，由市司法局下属的苇子沟、朝阳沟、奋进3个司法行政强制隔离戒毒所执行强制隔离戒毒职能，原有工作人员也分流至看守所或拘留所等公安监管场所；有的地方公安机关在停办原强制戒毒所后，经过一段时间又恢复成立强制隔离戒毒所。如云南省昆明市公安局在停办其原来管理的强制戒毒所后，又于2018年成立了昆明市公安强制隔离戒毒所，开展病残吸毒人员收治管控工作；还有很多地方则继续保留了公安机关管理的强制隔离戒毒所，依法执行公安强制隔离戒毒职能。

由此可见，跟安康医院情况相似，全国公安强制隔离戒毒所的设置与发展也并不普遍和平衡。目前，安康医院承担公安强制隔离戒毒职能的模式主要有以下三种。

3.1 交由安康医院执行公安强制隔离戒毒模式

一些地方的公安机关安康医院在承担原本强制医疗执行、司法精神医学鉴定职能的基础上，增加了对吸毒成瘾人员进行强制隔离戒毒的职能，设置了强制隔离戒毒场所和管理部门，来开展公安强制隔离戒毒工作。此模式以东北、华北地区为代表，现有黑龙江省安康医院(黑龙江省公安厅强制管治所)、吉林省公安厅安康医院、北京市公安局强制治疗管理处(北京市安康医院)、天津市公安局安康医院(天津市公安局强制治疗管理总队)和河北省唐山市公安局安康医院(唐山市第一强制隔离戒毒所)等。

吉林省公安厅安康医院始建于1967年4月，位于长春市公主岭市，由吉林省公安厅监所管理总队领导，为省公安厅直属处级事业单位，省财政全额拨款，人员通过吉林省省直事业单位年度招聘考试招录，需参加和人民警察招考相同的体能测试、笔试、面试和考察等程序。内设10个科室、6个监管所队和1个强制隔离戒毒所，主要负责对危害社会的精神病患者实行强制医疗、对吸毒成瘾人员实行强制隔离戒毒、对危害社会的精神病患者进行司法精神医学鉴定。

3.2 将安康医院与公安强制隔离戒毒所合并模式

也有一些地方的公安机关将安康医院(强制医疗所)和公安强制隔离戒毒所合并，实行“一套班子、两块牌子”的模式，收治被强制隔离戒毒和强制医疗人员。如辽宁省沈阳市第一强制隔离戒毒所(安康医院)、浙江省金华市强制隔离戒毒所(强制医疗所)、浙江省宁波市强制隔离戒毒所(强制医疗所)等。

3.3 仅由安康医院收治收戒病残吸毒人员模式

近年来，患有严重疾病和吞食异物自伤自残的病残吸毒人员不在少数，但囿于相关规范和保障缺失、医疗和执法风险较大而无法被强制隔离戒毒所收治收戒，导致这部分人有恃无恐地继续从事涉毒违法犯罪活动，扰乱社会治安秩序，已成为公安禁毒部门最为头疼的一大难题。于是，各地公安机关都在积极探索破解之法，加快建立专门收治区域、场所和医疗机构，解决执法困境。其中，部分地方实行由医疗资源和条件相对充足的安康医院来专门收治收戒病残吸毒人员，形成了仅由安康医院收治收戒病残吸毒人员的模式。如陕西省西安市公安局强制医疗管理处(安康医院)主要承担西安市被强制医疗人员的强制医疗、病残吸毒人员的戒毒医疗等业务；浙江省杭州市公安局安康医院，则承担着杭州市强制医疗、法医精神病鉴定和病残吸毒人员收治收戒职能。

4 安康医院承担公安强制隔离戒毒职能存在的问题

各地对于由安康医院承担公安强制隔离戒毒职能的探索，虽因地制宜地形成了多种模式，却也产生了新的问题，值得深入思考分析和研究总结。

4.1 单位性质和人员编制有瑕疵

作为行政强制措施之一的强制隔离戒毒措施，属于行政执法活动和行为，理应由行政机关和具有行政执法资格的人员组织管理和实施，在公安机关则应是由具有公务员身份的人民警察进行。但纵观各地，仅北京、天津、西安等少数几个地方的公安机关安康医院由事业单位转制为行政执法勤务机构，执法人员转为公务员，人员招录纳入了公务员考试渠道。而其他地方的安康医院仍属于事业单位，执法人员编制还是事业编制，是通过事业单位招聘考试招录进入，因此执法人员并不具备执法资格。虽然作为公安机关的事业编制人员，他们同样可以身着警服、佩戴警衔和警号，但是他们的执法主体资格还是存在很大瑕疵。相较于司法行政机关管理的强制隔离戒毒所，其执法人员身份为司法行政机关人民警察，且都是经过公务员考试录用。再和公安机关的看守所、拘留所等监管场所进行比较，公安监管执法人员同样都具有公务员人民警察身份，在职业荣誉认可和执法主体资格等方面都有相应保障和保证。

跟普通的公立医院不一样，作为公安机关下属的安康医院，经费保障主要来源于财政拨款，单位的封闭性也无法引入社会资本，而医疗成本的不断增加使得工作开展越来越困难。由于单位性质和人员编制衍生出来的经费保障、设备更新、人才引进、工资福利待遇、事业发展等问题，导致进不来人、留不住人的局面不断出现，制约了安康医院及其相关职能的持续健康发展。以吉林省公安厅安康医院为例，近年来每年都会通过省直事业单位招聘考试招录工作人员，考生需先通过和公务员招警考试相同的体能测试才能继续报考，再经过笔试、面试、政审考察等程序进入。但是由于是事业编制，因此他们的工资待遇跟同样经过这些程序进入公安机关的公务员有着不小差距，没有绩效奖金、没有警衔工资、没有超时补助等等，而工作任务却一点也不轻松。事业单位的性质、与其他警种的落差，使得他们感觉个人发展空间受限，许多人工作达到服务年限就选择报考公务员或辞职，导致队伍不稳定。

4.2 机构合并、职能相加的简单组合

强制医疗和强制隔离戒毒毕竟是两种不同的措施。当前试行安康医院承担公安强制隔离戒毒的部分地方，还处于将两个机构合并、两种职能相加的初级阶段，虽然表面上是合在一起了，但基本也属于业务各管一摊、各自为营，并没有真正实现医护专业力量的整合壮大。有的地方仍然只是侧重强制医疗执行和精神司法鉴定的老本行，对强制隔离戒毒的研究和投入都不够。

其次，公安强制隔离戒毒的期限本就短暂，3-6个月后就要移交转至司法行政机关的强制隔离戒毒所，因此更多时候公安强制隔离戒毒重在监管而非治疗、重在生理脱毒而非综合戒毒，无法投入更多人力、物力、财力和精力去做精做细公安强制隔离戒毒工作。这是一个由来已久的通病，也是安康医院承担公安强制隔离戒毒职能必须要解决的问题。

4.3 精神障碍和吸毒成瘾医护的不同

强制医疗和强制隔离戒毒执行的对象不同，在于两者针对的医学角度和卫生领域不同。在医学上，一个是精神障碍，属于精神卫生领域；一个是吸毒成瘾，属于药物滥用领域。吸毒成瘾是一种慢性脑疾病，但长期吸毒也会导致产生精神障碍。被强制隔离戒毒者的医疗护理显然不同于被强制医疗者，在药物治疗、心理治疗和康复治疗等方面都有因病诊疗、对症下药的区别，需要分别医护。过去安康医院习惯了对精神障碍患者的治疗，在承担公安强制隔离戒毒职能的过程中，有将一些被强制隔离戒毒者直接当做精神障碍患者对待的风险，容易侵犯到被强制隔离戒毒者的人身权利。

5 解决安康医院承担公安强制隔离戒毒职能存在问题的建议

新模式必然也会产生新问题，因此需要有针对性的解决才能更好地发挥新模式的作用。首先，安康医院自身的事业单位并无执法主体资格这一先天缺陷必然带来其承担公安强制隔离戒毒职能的行政合法问题，必须在行政主体和执法资格等方面予以确保；其次，强制医疗和公安强制隔离戒毒职能都带有强制性、医疗性的特点，导致容易仅仅停留在机构合并、职能相加、粗放管理的初级阶段。鉴于两者强制执行的实体和程序存在一定差异，执行对象精神障碍患者和吸毒成瘾人员的病理、医疗护理方法和技术不同，必须要明确职能分工，精细施策、精准医疗，保证“1+1=2”的良好效果。以下试详述之。

5.1 完善法规政策，保障医疗经费

目前关于强制医疗的法律规定多为原则性规定，缺乏具体的实施细则和操作规范，尤其是在强制医疗经费等方面没有制度保障，导致强制医疗的有效执行面临着很多困难。虽然2016年6月，原国务院法制办公室曾向社会公布《强制医疗所条例(送审稿)》征求意见。但是直到现在，该行政法规仍未颁布。在强制医疗法规政策缺失的情况下，关于安康医院管理的法规政策也成为空中楼阁。因此，首先需要完善法规政策，要加快制定出台关于强制医疗和安康医院的法规和政策，细化相关程序和内容，尤其要解决经费保障的问题，明确规定相关费用来源和标准。针对部分地方安康医院承担公安强制隔离戒毒职能的新情况，公安部要及时跟进，从法理和实务角度分别进行考量，研究制定相关部门规章和政策，及时提出立法建议。

5.2 理顺体制编制，落实执法资格

作为治安行政和刑事司法的一个职能单位和力量，安康医院理应在执法资格上合法，需转制为行政机构或受委托具备执法资格，其人员也应转为公务员或参照公务员法管理。安康医院承担公安强制隔离戒毒职能，应和看守所、拘留所和司法强制隔离戒毒所一样成为行政机构，工作人员也应和公安监管人民警察或是司法行政戒毒人民警察一样，具备公务员人民警察身份。这不仅是依法行政的需要，更是公安改革的应有之义。可将这一问题置于目前正在进行的事业单位改革和全面深化公安改革工作中，予以妥善解决。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出对承担行政职能的事业单位要将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，安康医院理应在此改革行列；《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案则提出要建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，无疑也为安康医院的改革带来了机会。

理顺安康医院的管理体制和人员编制关系，落实人员的执法资格，会让安康医院更具吸引力和生命力，从而广纳贤才向好发展；会让工作人员充满职业感、归属感和荣誉感，使他们发自内心的从警从医从无悔。

5.3 规范职能分工，强化医护服务

安康医院承担公安强制隔离戒毒职能，不能简单地将两项执行职能相加即可，而要根据两者的具体情况分别规范、分类施策，明确各自的职能分工，制定各自的工作规范和流程，进行精细化操作执行。不能将两者中任何一个成熟经验、制度等生搬硬套至另一者上，要依法、合理运用具体的执行方式和方法，在执行过程中不断改进。无论是精神障碍患者还是吸毒成瘾人员，甚至是病残吸毒人员，都有着各自的医疗护理专业技术和临床指南，讲究对症治疗医护。当前，各地安康医院已逐步由重监管轻医护向提供科学规范的全面医护发展。

戒毒是项复杂的系统工程。戒毒工作者要平衡护理和控制戒毒人员的职能，认识到控制也是护理的过程，而这种通过在治疗中控制吸毒者的策略，体现了惩罚与福利的融合[12]。安康医院承担公安强制隔离戒毒职能，需从强化医护服务上下大力气。要对吸毒成瘾以及戒毒相关知识和工作进行深入学习研究，不能把对待被强制医疗人员的做法照搬至被强制隔离戒毒人员身上，忽视被强制隔离戒毒人员的消瘾脱毒需求和人权保障。更不能因为公安强制隔离戒毒期限短而不重视戒毒康复措施的效果。对于病残吸毒人员，则要在身体和心理上加倍予以精心、精准、精细医护，医者仁心、以人为本，充分保障他们的各项权利。

如今，不断出现的由新精神活性物质发展而来的新型毒品危害更大，且易导致吸毒人员产生精神障碍。对其处理是涉及管理、心理、医疗多学科的综合性专业工作，既需要有深刻认知和理性应对思维，也要严格规范管理控制和细心入微的疏导教育，更需要科学严谨的医疗诊治和心理矫治[13]。因此，要加强与国内外药物滥用防治、戒毒康复同行、医药卫生科研院所、企事业单位的理论和实务交流学习，不断提高医疗戒治和干预能力和水平；要自觉、及时接受卫生健康部门对医疗工作的指导和监督，严格按照卫生健康部门的要求配备医务工作人员和设备，积极参加卫生健康部门组织的业务培训和技能比武；要引进药物成瘾、心理咨询、社会工作等领域专业人才和技术设备[14]，积极参加、参与国家禁毒委员会、公安部禁毒局戒毒康复指导处、国家药品监督管理局、司法部戒毒管理局开展的培训合作和政策制定。

6 结论

在习近平法治思想和习近平关于禁毒工作重要论述的指导和指引下，强制隔离戒毒制度和模式在统一化、规范化、医疗化、司法化、便利化等方面还有待进一步改革和完善[15]。而在当前公安强制隔离戒毒职能依然存在的情形下，探索由公安机关安康医院承担该职能具有一定创新性和可行性，但需要在先行先试中总结经验、规范发展，条件成熟后方可推广，避免流于形式、浪费资源。如此方可使安康医院承担公安强制隔离戒毒职能的模式更具生命力和活力，使公安强制隔离戒毒的能力和水平得到提高和加强，为戒毒工作贡献公安力量。