论刑事诉讼法和监察法之间的制约与衔接

郭世杰

（国际关系学院 法学院，北京 100091）

国家监察制度改革，直接关乎监察委员会等国家机构的增设，涉及权力、司法、行政等国家机关和党的纪律检查机关的职权调整，倒逼《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）等一系列法律法规的修正，助力反腐斗争和中国特色监察体制顶层设计的构建。2018年10 月26 日，第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，该决定意图解决的核心问题是，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）通过后，2012 年《刑事诉讼法》第18 条赋予检察机关的“贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪”的立案和侦查职权转隶至新组建的监察机关，刑事诉讼程序和监察程序如何有机衔接和协调运行，以维护法律制度体系的统一性及最终实现保障人权和打击犯罪相得益彰的法治追求。刑事司法过程涉及生杀予夺等公民重要权利的消减及保障事宜，刑事诉讼法对犯罪嫌疑人和被告人基本权利的保障必须与宪法具有“合致性”［1］，因而常被称作“实践中的宪法”“小宪法”或“宪法测震仪”。监察机关的权力运行，尤其在涉及公职人员犯罪案件的管辖、立案和侦查等事项时，当然地具有刑事司法的实质属性，必然遭遇《刑事诉讼法》和《监察法》间的制约与衔接问题。但《监察法》极为有限的条文数量，显然无法在刑事程序、证据标准等方面作出如《刑事诉讼法》那般详实的规定，实际运作也往往需要直接或者间接“借用”《刑事诉讼法》的相关文本规范并在法条的规范含义和解释适用等层面接受《刑事诉讼法》的制约①，这就决定了《刑事诉讼法》对《监察法》的制约具有法律制度体系内的正当性。

一、刑事诉讼法制约监察法的正当性

现代刑事诉讼理论，根据各国刑事诉讼目标的不同侧重和过程的不同特征，概括提炼出正当程序（due process）与犯罪控制（criminal process）两种刑事诉讼模式［2］。前者主张，对任何人判决有罪，必须遵循一个符合民意、经民主程序制定并且符合宪法及相关宪法性法律在权力制约和人权保障等方面要求的程序，程序公正和权利保障是优先于犯罪制裁与控制的第一位追求目标；后者则认为，最重要的是制裁与控制实际发生的犯罪，在这一过程中，如果同时实现了程序公正和人权保障则属于锦上添花，即便这种实现带有瑕疵也无伤大雅，因为犯罪控制的第一位目标已经完成。事实上，正当程序和犯罪控制的刑事诉讼模式只是理想意义上的高度抽象，现代各国的刑事诉讼制度更多地是对两种模式不同程度与比例的调和。

中国的监察制度改革，如果更多地倾向于犯罪控制思维，主张对腐败的斗争不仅要取得“压倒性的胜利”，还应当予以彻底消灭，我们就会特别看重监察制度的改革和《监察法》的制定是出于巩固和保障党的十八大以来反腐败斗争取得的成果，是贯彻和落实党中央建立集中统一、权威高效的监察体制的伟大战略决策和具体行动部署，从而相对严厉地限制作为《监察法》调整对象的国家公职人员的权利保障力度，并且理所当然地认为对公职人员的权利保障力度应当弱于作为《刑事诉讼法》调整对象的普通民众，以更加有效地控制腐败、渎职等职务犯罪。如果比较侧重于正当程序思维，主张程序正义是实现犯罪控制的必要前提，我们就会认同，刑事诉讼过程中对《监察法》调整的公职人员的权利保障力度，毫无疑问地应当与《刑事诉讼法》调整的普通民众相同，《监察法》因而应当在价值追求上与《刑事诉讼法》保持高度的契合，在权利保障和犯罪控制的目标产生矛盾时以权利保障为优位选择，进而认同《刑事诉讼法》的制度安排，接受其具体规范的制约。

就一般法和特别法的原理而言，作为特别法的《监察法》应当在有关职务犯罪的一般性事项方面与作为一般法的《刑事诉讼法》的相关规定保持一致。《监察法》和《刑事诉讼法》均为全国人大审议通过的基本法律，具有相同的法律位阶，高位阶优先于低位阶的法律适用规则此时失去了发挥作用的空间，因此，《监察法》对贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件的处理并不能够当然地排斥《刑事诉讼法》的制约及适用可能。具体来说，《刑事诉讼法》能够管辖所有个人或单位实施的涉嫌犯罪的刑事案件，《监察法》只能管辖公职人员涉嫌贪污贿赂、渎职的刑事案件。根据《刑事诉讼法》第19 条第2 款，司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供和非法搜查等侵犯公民权利与损害司法公正的犯罪以及需要由检察院直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件在经省级以上检察院决定后，均可由检察院立案侦查，从而适用《刑事诉讼法》的相关规定。在这个意义上，若《监察法》没有对涉嫌贪污贿赂、渎职犯罪的监察案件的具体处理作出相关规定，基于此类案件本质上属于刑事诉讼的范畴，在具体适用法律时同样可以并且应当以《刑事诉讼法》为参照或依据。

《中华人民共和国立法法》第92 条规定，同一机关制定的法律，相对于一般规定和旧规定，应当优先适用特别规定和新规定。那么，作为特别法和新法的《监察法》，在处理监察案件时就具有原则上的适用优先性。但是，在《刑事诉讼法》和《监察法》的规定存在相互矛盾、直接冲突等情形时，机械地一律优先选择《监察法》作为适用根据，在理论上存在值得商榷的空间。基于“符合法律的宪法解释”原理［3］，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）要求对基本权利的限制均应遵循法律保留原则，此时，立法的过程实质上就是法律对基本权利的限制条件进一步具体化的过程，因而也形成了通过法律来解释和确定《宪法》限制基本权利条款的内涵和范围的路径。也正是在这个意义上，我们可以通过查询和解释相关法律的规定，来反向推断、说明和确定《宪法》基本权利限制条款的具体内涵。例如，《宪法》第130 条规定，法院审理案件时被告人有权获得辩护，该抽象性规定在《刑事诉讼法》第34 条第1 款被细化阐释为：犯罪嫌疑人有权自第一次被讯问或采取强制措施之日起委托辩护人，但在侦查期间只能委托律师担任辩护人；被告人则有权随时委托辩护人。由此可见，“根据宪法”制定的《刑事诉讼法》，在辩护事项的具体规定方面明显更宽松于《宪法》的原则性规定：一方面，获得辩护的权利人范围，从被告人扩展到犯罪嫌疑人和被告人；另一方面，获得辩护的诉讼阶段，从审判程序扩展到侦查机关第一次讯问或采取强制措施之日起的几乎整个刑事诉讼阶段。但是，《刑事诉讼法》的此类扩张式、拓展性规定并不违宪，反倒是在《宪法》精神的指导下，依据“尊重和保障人权”的要求，而做出的合乎逻辑且契合宪法发展方向的一种对基本权利限制条款的内涵、范围的具体化。基于此，尽管《监察法》中并未明确规定涉嫌贪污贿赂、渎职犯罪的被调查人在被留置期间获得辩护的权利，但考虑到作为一般法的《刑事诉讼法》的具体规定以及“符合法律的宪法解释”原理，我们在具体司法运作过程中，似乎应当赋予被留置人相应程度的辩护权利［4-5］。因为，刑事诉讼程序是国家行使刑罚权的唯一途径，监察机关若要行使对贪污贿赂、渎职犯罪案件的求刑权，同样应当受到刑事诉讼基本规律和具体规则的制约。

二、刑事诉讼法制约监察法的具体运用

就刑事立法原理而言，我们可以将上述《刑事诉讼法》对《监察法》的制约解释为：立法机关出于避免重复性规定、节约立法资源等考虑，在国家监察立法时采取了这样的立场，即默认监察案件处理中的证据收集、固定、审查和运用等事项与刑事诉讼程序中的相关规定保持一致。因为，仅有69 条条文的《监察法》对程序事项的规定，显然无法与篇幅达到308 条的《刑事诉讼法》及其煌煌数千条的配套司法解释所规定的刑事诉讼程序在完整性、严密性方面相提并论，因而无法在所有的监察程序事项上面面俱到。

值得注意的是，《刑事诉讼法》对《监察法》的制约，在监察机关行使实质上具有司法权性质的调查权力时，得到了最为明显和直接的具体运用。首先，在证据种类方面，《刑事诉讼法》第50条第1 款和第2 款规定，证据是证明案件事实的材料，包括物证，书证，证人证言，被害人陈述，犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解，鉴定意见，勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录和视听资料、电子数据等8 个种类；而《监察法》并没有对证据作出相应的概念界定或者种类划分，只是在第33条第1 款规定，监察机关收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述辩解、视听资料、电子数据等证据材料可以在刑事诉讼中作为证据使用，基本接受了《刑事诉讼法》对证据种类的相关规定。其次，在证据标准问题上，《监察法》第33 条第2 款更是明确规定，监察机关收集、固定、审查和运用证据应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，直截了当地表明在刑事证据的收集、固定、审查和运用等事项上，《监察法》实际上是在戴着《刑事诉讼法》设定的“镣铐跳舞”②。而且，尽管公职人员贪污贿赂犯罪案件由监察机关调查和移送检察机关提起刑事公诉，但根据《刑事诉讼法》第291 条，此类案件的犯罪嫌疑人、被告人在境外且监察机关移送起诉时，检察院审查后作出起诉的标准仍然是“犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任”。这就意味着，监察机关对贪污贿赂犯罪案件调查终结和移送起诉的标准，与公安机关侦查终结的案件一样，均一体无差地遵循《刑事诉讼法》所确定的“犯罪事实清楚，证据确实、充分”。最后，《监察法》第33 条第3 款大致确立了非法证据排除规则，但并未具体解释何为“非法方法”收集的证据，也未详细说明应当遵守何种程序来排除非法证据作为案件处置的依据。从善意解释法律的角度出发，我们认为，这实属立法者有意不在《监察法》中叠床架屋地再搭建一套监察证据制度，而是选择让法律适用者全面借用《刑事诉讼法》及其司法解释中的相关规定进行处理。

实际上，《监察法》中还存在着许多规定，如同前述证据种类、证据标准和非法证据排除规则等事项一样，同时存在于《刑事诉讼法》之中的情形。而按照法的统一原理，在同一法律制度体系内所使用的相同概念术语或固定表述应当具有相同或者至少是相近的内涵，这就意味着，出现在《刑事诉讼法》及其司法解释和相关规定中的概念术语或固定表述所具有的涵义，同样可以直接运用到包含该概念术语或固定表述的《监察法》之中。例如，《监察法》第24 条第1 款赋予监察机关搜查涉嫌职务犯罪的被调查人与可能隐藏被调查人或犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方的权力，第41 条第1 款再次提及监察机关的调查人员有权采取搜查等调查措施。但整体来看，这两条条款对搜查的规定既不具体，也不全面：既没有规定紧急情况下的无证搜查程序，也没有规定哪些主体应当在搜查笔录上签名或盖章，还没有规定被调查人或其家属在逃或者拒绝签名、盖章时的相应程序。此时，《刑事诉讼法》“第二编 立案、侦查和提起公诉”中“第二章 侦查”的“第五节 搜查”第136 条到第140 条共计5 条条文的规定及其相关司法解释，就可以直接为同样规定有搜查措施的《监察法》所借用。此外，《监察法》第25 条及以下条文中提及了调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、采取技术调查措施、讯问和询问等一系列调查措施，但并没有对其实施程序作出详细规定，同样可以参照《刑事诉讼法》中规定的与上述调查措施相同或者近似的概念术语或固定表述予以适用。同理，《刑事诉讼法》中规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等5 种涉及人身自由的强制措施，而《监察法》中只规定了留置措施1 种，虽然在概念术语或固定表述方面略有不同，但就剥夺人身自由的期限、力度等实质内容而言，留置与逮捕具有相同或者高度相似的内涵，因此，对《监察法》中留置措施的适用存有疑问时，同样应当参照《刑事诉讼法》及其司法解释有关逮捕的相关规定。

在《刑事诉讼法》对《监察法》制约的具体运用过程中，我们要特别注意秉持的一个核心原则是，在存疑时应始终坚持有利于被调查人，即不能任意减损被调查人在条文语义范围内所可能具有的权利和利益，不能肆意扩张监察机关的权力，也不能肆意扩大监察机关对被调查人及相关参与人的干预范围，否则就应当禁止这种具体运用。例如，《监察法》第25 条规定，监察机关可以在调查过程中调取、查封和扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件、电子数据等信息，但并没有规定哪些部门或者人员可以作出这些决定以及作出此类决定的相应程序。第28 条第1 款规定，监察机关可以在调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪时根据需要且经过严格的批准手续来采取技术调查措施，但问题在于如何解释“严格的批准手续”，是指本级监察机关或者上一级监察机关的内部批准，还是由检察机关或审判机关等外部批准？第44 条第2 款规定，监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息、安全和医疗服务并合理安排讯问时间和时长，那么，被留置人员的饮食、休息、安全和医疗服务应当保障到什么程度，如何确定讯问时间点和时间段的安排是合理的？对上述疑问的合法解释与合理解答，只有在接受和认同《刑事诉讼法》对《监察法》制约的前提下，坚持有利于被调查人的原则，才能合乎逻辑的得出。

同样值得关注的是，在统一的中国法律制度体系中，《监察法》还会受到其他法律的制约和监督。例如，《中华人民共和国审计法》第16 条规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。”虽然该条并未明确将监察机关列入审计监督的对象范围，但我们可以将其理解为“对所有公权力机关的审计监督授权”［6］，即使是在该法制定之后才成立的监察机关，也应当接受审计机关的审计制约。

三、刑事诉讼法与监察法在立案程序上的衔接

基于构建集中统一、权威高效的国家监察体制的目标［7-8］，《监察法》第4 条第1 款赋予监察机关依照法律规定行使监察权的独立地位。但考虑到其在办理职务犯罪案件时与司法机关和执法机关的密切联系，又在第2 款规定了其应当与审判机关、检察机关和执法部门互相配合、互相制约；考虑到其与“有关机关和单位”的密切联系，还在第3 款赋予监察机关要求依法提供协助的权力。在《监察法》出台、《刑事诉讼法》修正和相关司法解释颁布后，监察和刑事诉讼领域初步实现了在实体工作、程序事项等方面的两法衔接。例如，对于管辖，《监察法》第11 条第2 项和第3 项规定，监察机关有权调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊和浪费国家资财等职务犯罪并将调查结果移送检察院审查起诉；《刑事诉讼法》则在删除检察机关对此类案件管辖权的同时，还在第19条第1 款和第2 款进一步明确，法律另有规定时刑事案件的侦查可以不由公安机关负责，并且检察院可以侦查司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供和非法搜查等侵犯公民权利与损害司法公正的犯罪。这意味着，检察机关对刑事案件的侦查权，并非全部转隶至监察机关，而是保留了对部分直接受理案件的立案管辖权，并且在监察机关管辖更为合适时视情况将案件的全部或者部分移送至监察机关，还可以在监察机关商请的情况下派员介入监察机关职务犯罪案件的办理，这在2019 年最高人民检察院第十三届检察委员会第二十八次会议通过的《人民检察院刑事诉讼规则》第2 条、第13 条、第17 条和第256 条等均有相应规定。

在审查起诉和强制措施方面，《刑事诉讼法》第170 条第1 款、第2 款和《人民检察院刑事诉讼规则》第146 条、第147 条也大体作出了与《监察法》相互衔接的规定：检察院对监察机关移送起诉的案件，认为需要补充核实的，应当退回补充调查或者必要时自行补充侦查；对其中已采取留置措施的案件，检察院应当先行拘留犯罪嫌疑人以自动解除留置措施，并依法作出是否逮捕、取保候审或监视居住的决定；对其中未采取留置措施的案件，检察院可以视情况作出相应的强制措施决定。在涉案财物处置方面，《监察法》第46条后段规定，监察机关经调查，涉嫌犯罪取得的财物应当随案移送检察院；《刑事诉讼法》第177条第3 款接着规定，检察院决定不起诉的案件，应当同时解除对侦查中所涉财物的查封、扣押和冻结。此外，在回避、认罪认罚从宽、刑期折抵、赃款追缴和录音录像等方面，《监察法》也参照《刑事诉讼法》的相关制度、标准和程序，作出了协调一致的规定。但是，在具体工作过程中，例如在立案、证据和时效等问题上，《刑事诉讼法》和《监察法》仍然存在着值得深入研究的衔接与协调问题。

在监察程序中，如何界定刑事立案尚悬而未决，即监察机关对监察对象涉嫌职务犯罪情形的立案，是否等同于公安机关和检察机关对刑事案件的立案？因为，刑事立案是刑事诉讼进程中的一个重要时间节点，直接关系着强制措施适用、案件性质和当事人身份的转变。《刑事诉讼法》中的立案意味着侦查对象成为“犯罪嫌疑人”；而《监察法》第39 条第1 款在规定了监察机关应当依照权限和程序办理立案手续的条件之后，仍然在第3 款将立案的调查对象称为“被调查人”而非“犯罪嫌疑人”。监察立案若非刑事立案，那么，在法律逻辑上就无法自圆其说。一方面，《监察法》第45 条第1 款第4 项规定，监察机关将案件移送检察院审查起诉的条件是“被调查人”涉嫌职务犯罪且监察机关经调查认为“犯罪事实清楚，证据确实、充分”，这一标准与公安机关将刑事案件移送检察机关审查起诉和检察机关“负责刑事检察工作的专门部门”将刑事案件移送审查起诉部门的标准完全一致；另一方面，如果不将监察立案视同刑事立案，监察机关在立案和调查终结后，案件即被移送到检察机关审查起诉，那么，从刑事诉讼的整体流程来看，明显缺少一个明确的刑事立案环节。因此，尽管《监察法》并未明确监察立案的性质，但从其与《刑事诉讼法》的衔接和协调的意义上，我们应当将监察对象涉嫌职务犯罪情形的监察立案视同刑事立案，从而得出监察案件移送检察机关审查起诉之前也可以并且应当适用《刑事诉讼法》的判断。

另外，监察程序中将立案调查决定向相关组织通报以及向社会公开发布的做法是否妥当，也值得商榷。《监察法》第39 条第3 款规定，立案调查决定在向被调查人宣布的同时，还应当通报相关组织，其中涉嫌严重职务违法、犯罪的，还应当通知被调查人的家属并且向社会公开发布。但按照审判机关享有最终裁决权和以审判为中心的刑事诉讼制度改革的相关要求，该条规定实际上不可避免地带有未审先判和有罪推定的嫌疑，并且往往会造成媒体、民众舆论对司法审判的不当压力甚至干涉。对此，孙中山先生在中华民国时期倡导的“五权宪法”所设计的监察院最初付诸实践时，采取了在报纸上公布监察委员的弹劾案的做法，弹劾案的公布面向全国范围并且往往涉及弹劾的具体事实和事情经过，弹劾对象出于为自己辩解也会撰文公开反驳，监察委员时而会再次反驳，如此反复。例如在顾孟余案中，《申报》于1934 年6 月29 日全文刊登了监察委员刘侯武的弹劾全文、杨天骥等3 位委员的审查报告以及监察院向国民政府的呈文；同年7 月11日，中央政治会议第416 次会议通过《关于监察院弹劾等三项办法》，明确规定“监察院弹劾案原文与被弹劾人申辩书及一切有关该案的内容、消息，非经受理本案之机关决定公布以前，概不得披露”［9］，后被中央政治会议第 431 次会议修订为“弹劾案移付惩戒之后，应由受理机关将弹劾文与被弹劾人之申辩书同时发表”。

四、刑事诉讼法与监察法在证据认定上的衔接

如前所述，基于《刑事诉讼法》对《监察法》的制约及其具体运用，刑事诉讼程序和监察程序中的证据在种类、特征、标准、收集、固定、审查、运用等方面存在着较高程度的一致性。例如，《监察法》中“被调查人供述和辩解”与《刑事诉讼法》中“犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解”大体对应；《监察法》中的证据，同样应当完全具备刑事证据所要求的合法性、真实性和关联性等三个特征。也正是这些诸多一致之处的存在，才决定了监察程序中的证据具有在刑事诉讼程序中使用的可能性。

但是，我们也应当看到，监察机关非“公安司法机关”，在调查刑事案件时，监察机关与检察机关的关系，也不能完全等同于公安机关与检察机关的关系。事实上，《监察法》中的证据与《刑事诉讼法》中的证据分别存在于两个不同性质的阶段，前者是由监察机关主导的监察阶段，后者则是由公检法分工负责、互相配合和互相制约的刑事诉讼阶段，二者当然地在证据的收集、固定、审查和运用等方面有所区别。例如，监察阶段的证据收集活动是基于监察权能，由监察机关及其工作人员为主导，公检法等机关和单位予以协助；刑事诉讼阶段的证据收集活动则是基于司法权能，由公检法及其工作人员为主导，其他机关和单位予以协助。再如，监察阶段的证据运用，主要是为了查明被调查人是否具有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊和浪费国家资财等职务犯罪事实；刑事诉讼阶段的证据运用，除了查明犯罪事实外，还包括检察机关审查监察机关提供的调查结果以决定是否提起公诉并进入审判程序。此外，根据《监察法》第11 条第3 项，监察机关可以依据监察阶段的证据情况，分别决定对违法的公职人员作出政务处分，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责，将涉嫌职务犯罪案件的调查结果移送检察院审查起诉，或者向监察对象所在单位提出监察建议；而公检法则可以依据刑事诉讼中侦查、起诉和审判等各个具体阶段的证据情况，决定案件是否能够顺利地进入下一个阶段。

因此，监察阶段的证据，虽然与刑事诉讼阶段的证据在外在表现、内在要求等方面具有较高程度的相同之处，但基于程序性质及本质的不同，仍然需要经过审查、转换等必要的处理，才能顺畅地运用于刑事诉讼之中。一方面，证据基于自身的特定性而鲜明地具有时空性特征，而司法机关由于管辖权的限制无法介入监察程序，这要求在最初对公职人员涉嫌职务犯罪案件进行调查的监察阶段里，就必须开始收集和固定相关证据，否则会引发证据灭失、破坏等不可挽回的损失。另一方面，监察机关调查的公职人员涉嫌职务犯罪案件，在需要向检察机关移送起诉时，必然需要将收集、固定的案件证据一同移送。而根据《刑事诉讼法》第170 条第1 款、第171 条第1款和《监察法》第47 条第3 款，检察院在审查案件时，必须审查整个案件是否存在需要补充核实的地方，必须查明“证据是否确实、充分”，即监察阶段的证据在程序上必须经过刑事诉讼阶段中检察机关的审查和判断，才能转换为刑事诉讼中的证据使用。

这就意味着，基于监察程序和刑事诉讼程序在性质上的不同，我们应当特别注意立法机关分别对监察机关和公检法机关的角色设定和职责定位，不能让监察机关与公检法机关之间出现职能混同或者越俎代庖等情形，坚持在公职人员涉嫌职务犯罪的案件调查程序中，依据《监察法》所确定的标准来审查和评价证据；在案件移送到检察机关进入审查起诉、审判等程序时，依据《刑事诉讼法》所确定的标准来审查和评价证据。但是，如何从理论和逻辑层面诠释这种现象？有文章提出了“程序二元、证据一体”的理论模型［10］，程序二元是基于监察权在本质上并不是单纯的行政权力或司法权力，而是一种并列的、独立的国家权力，在刑事诉讼制度的安排上，监察机关和监察权力与司法机关和司法权力之间“二元并列”；证据一体则是指监察阶段证据的收集、固定、审查和运用等事项，根据《监察法》第33 条的规定，是按照《刑事诉讼法》的标准进行的，两者之间具有一致性，这也是在二元的程序中证据却能相互转换的重要依据。例如，在非法证据排除事项上，虽然《刑事诉讼法》和《监察法》均有所规定，但评价标准同样应当基于“程序二元”的本质而有所不同。刑事诉讼原理一般认为，非法证据排除规则，更多地体现了程序正当、权利保障和权力制约等价值追求，并且以放弃一定限度内的犯罪控制、终极正义等目标为代价。那么，考虑到监察体制集中统一、权威高效的设计理念以及公检法等机关和辩护方实际上很难介入相对封闭的监察程序的现状，我们应当认定，在非法证据排除事项上，《监察法》所确定的标准要宽松于《刑事诉讼法》所确定的标准，即《监察法》未认定为非法证据的证据在理论上有可能被《刑事诉讼法》判定为非法证据。因此，在监察程序转为刑事诉讼程序之时，检察机关应当对证据是否属于非法证据重新审查，以确保非法证据排除规则在刑事诉讼阶段的彻底贯彻。这一点，在《人民检察院刑事诉讼规则》第74 条已有简略规定：检察院认为可能存在非法方法收集证据情形的，可以书面要求监察机关对证据收集的合法性作出说明，并加盖单位公章和调查人员签名。

如何判断一个时间节点是监察阶段还是刑事诉讼阶段，或者对证据的评价标准应当依据《监察法》还是《刑事诉讼法》，则是另一个值得研究的问题。一般来说，监察机关对公职人员涉嫌职务犯罪案件的调查、处置和收集证据等行为，是在依据《监察法》履行监察职责；监察机关调查终结将案件移送到检察机关并由后者予以立案时，则是检察机关在依据《刑事诉讼法》履行案件审查职责，此时已经进入刑事诉讼阶段，对证据的评价标准也应当转而遵循《刑事诉讼法》的相关规定。在特殊情形下，则需要根据具

体法条的规定进行具体分析。例如，《监察法》第47 条第3 款规定，检察院在审查监察机关移送的案件后认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查或者必要时自行补充侦查，《人民检察院刑事诉讼规则》第344 条还规定了检察院自行补充侦查的三种情形。我们认为，检察机关将案件退回监察机关补充侦查，在性质上仍然属于刑事诉讼中审查起诉阶段的补充侦查，目的在于补充证据后作出提起公诉与否的决定，对证据的评价标准也应当依据《刑事诉讼法》而非《监察法》。因为程序的主导方已经由监察机关转换为检察机关，而且《监察法》第47 条第1 款也明确规定，检察院应当依照《刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施，而不是随着案件的退回补充侦查重新由监察机关将相应的刑事强制措施变更为留置措施，这一点，在《刑事诉讼法》第170 条第2 款中也有明确规定。

五、刑事诉讼法与监察法在时效适用上的衔接

追诉时效，直接关系着国家惩罚犯罪的求刑权能否顺利实现。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第87 条以法定最高刑为标准作出规定，犯罪分别经过 5 年、10 年、15 年、20 年的，不再追诉；20 年以后仍需追诉的，须报请最高人民检察院核准，该规定直接约束着《刑事诉讼法》及相关司法解释所确立的整个刑事诉讼过程。《监察法》并没有明确规定监察机关应当遵守追诉时效，而只是在第45 条第1 款第4 项简单地规定，监察机关在调查涉嫌职务犯罪的案件之后认为犯罪事实清楚并且证据确实、充分的，应当制作起诉意见书并连同案卷材料和证据移送检察院审查起诉。

但可以明确的是，监察机关在调查公职人员涉嫌职务犯罪案件时，实质上具有刑事侦查机关的内涵与特点，应当遵守追诉时效的限制，以更好地维护刑事法律制度体系的统一性，解决《刑事诉讼法》《刑法》《监察法》在追诉时效衔接方面的问题。否则，就会出现公职人员的职务犯罪不受任何追诉时效的限制，在超出《刑法》规定的追诉时效之后，仍然可以被监察机关启动调查程序并在调查终结后移送检察机关审查起诉以及在审查起诉之后继续被定罪、判刑和执行刑罚。这对于被调查人来说，无疑违背了刑法面前人人平等的刑事司法基本原则。因为犯罪者在犯罪后的很长时间内都没有再次犯罪，就可以推测其已经从善，从而失去惩罚的必要性；对犯罪的认定和处以刑罚是以证据为前提的，如果刑事调查处于长时间的空档期，会导致证据由于时间的流逝而消亡，案件处理也无法取得公正的效果；犯罪人在实施犯罪后虽未受到刑事追究，但长时间的躲避和恐惧所造成的痛苦效果，与真实的施加刑罚并无异处，追诉的意义不大③。对此，贝卡里亚指出，惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益；犯罪和刑罚之间的时间隔得越短，在人们心中，犯罪与刑罚这两个概念的联系就越突出、越持续；推迟刑罚尽管也给人以惩罚犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是惩罚，倒像是表演［11］。那么，以规制公职人员腐败和渎职为直接目标的《监察法》，也应当追求对腐败和渎职犯罪的及时防治，才能最大程度地取得惩治和预防的最佳法律与社会效果。

值得注意的是，《监察法》第47 条第4 款前段明确规定，检察院认为监察机关移送起诉的案件存在《刑事诉讼法》规定的不起诉情形的，应当经上一级检察院批准后作出不起诉决定；而《刑事诉讼法》第170 条第1 款前段确立了检察院有权依法审查监察机关移送起诉的案件，第171 条第3 款规定检察院在审查案件时须查明是否不应追究刑事责任，第177 条第1 款和第2 款则规定检察院对犯罪嫌疑人没有犯罪事实或者有《刑事诉讼法》第16 条规定情形的应当作出不起诉决定，对犯罪情节轻微且无需判处刑罚或免除刑罚的可以作出不起诉决定。《刑法》第16 条第2款明确规定，在犯罪已过追诉时效期限时不应追究刑事责任，已追究的应撤销案件、不起诉、终止审理或者宣告无罪。因此，在《刑法》和《刑事诉讼法》没有对公职人员的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪作出追诉时效的除外适用条款时，即便监察机关将超过追诉时效的公职人员涉嫌职务犯罪案件移送检察机关审查起诉，检察机关也应当遵守刑事法律关于追诉时效的规定而作出不起诉的决定。

同理，刑事法律制度体系中关于追诉时效的延长、计算起点和中断等特殊情形的处理规则，也应当适用于检察机关对监察机关移送案件是否超过追诉时效的审查。《刑法》第88 条和第89条分别规定了追诉期限的延长、计算与中断，监察机关依据《监察法》启动的刑事案件调查，也应当适用同样的处理规则：在监察机关立案调查以后逃避调查的，或者被害人在追诉期限内提出控告而监察机关应当立案却不予立案的，不受追诉期限的限制；犯罪行为没有连续或者继续状态的，追诉期限从犯罪之日起计算，有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算；被调查人在追诉时效期间又犯新罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。这样才能保证《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》在时效衔接方面实现平衡，避免诸多悖论现象的发生［12-13］。

当然，我们并不否认，根据《监察法》强化监督公职人员，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系、治理能力现代化的立法目的，在不涉及刑事程序和刑事责任时，与党的纪律检查机关实属“两块牌子、一套人马”的监察机关有权出于肃贪反腐斗争的政治实践需求，在超出追诉时效的情形下，继续进行纪律违反和清廉调查等工作，并根据查实程度而追究公职人员不同程度的政纪、党纪责任［14］。因为，《监察法》蕴含有强烈的政治色彩，监察机关也吸收了党的纪律检查机关的部分纪律审查职能，是中国混合宪制体系下的产物［15］。而与国家法律体系并轨运行的党内法规体系，并不像法律规范那样注重对时效的规定。例如，在党内法规体系中具有举足轻重地位的《中国共产党纪律处分条例》，并没有明确相应的追诉时效制度；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第25 条和第26 条也只是规定，对经过初步核实且存在严重违纪需要追究党纪责任的案件应当立案审查，对符合立案条件的应当经审批和批准后立案审查，同样也未提及对严重违纪案件责任追究的时效问题。

六、结 语

作为统一的反腐败国家层面立法，《监察法》实质上发挥着统领国家监察工作的基础性作用，为追求集中统一、权威高效的监察体制，赋予各级监察机关以党的纪律检查机关、原行政监察机关、检察机关和公安机关等享有的相关职权，行使监督、调查和处置职权，形成一个权力的超级集合体；赋予各级监察机关独立行使监察权的相对超然地位，对实现反腐败斗争的常态化和制度化都具有重大意义［16］。但是，监察机关在办理职务违法、犯罪案件时如何与审判机关、检察机关和执法机关做到《宪法》所设定的国家机关应当“互相配合、互相制约”，在哪些具体工作中有权要求“有关机关和单位”依法提供协助以及监察机关能否被认定为《刑事诉讼法》第19 条第1款所规定的“公安机关”，其工作人员能否认定为《刑事诉讼法》第19 条第2 款规定的“司法工作人员”等一系列问题，亟须在统一的社会主义法律制度体系内得到理论和实践层面的妥善解决。因此，为了保证监察机关在具体行使监察权力、履行监察权能的过程中，能够严格遵循法治轨道、符合法治要求，我们需要明确刑事诉讼法和监察法在案件侦查程序和人权保障目标等方面的制约与衔接，进一步明确两法在公职人员犯罪案件管辖、立案和侦查等诉讼阶段的制约与衔接，从而正确地处理两法在刑事立案、证据审查、时效适用、涉案财物处置等诸多方面的职能权限和适用先后等关系。

整体而言，条文数量相对有限的《监察法》对职务犯罪案件的程序性规定，在较大程度上直接或间接“借用”了《刑事诉讼法》所建构的更为完整和严密的程序机制，初步实现了两法在管辖、审查起诉、强制措施、涉案财物处置、回避、认罪认罚从宽、刑期折抵和赃款追缴等诉讼环节的运行衔接，并且这种衔接随着与两法相配套的司法解释的陆续颁布而得到进一步的巩固和深化。但是，无法否认，两法在具体衔接和运行协调的过程中，仍然在立案、证据、时效等领域存在着有待继续深入挖掘和精细研究的问题。例如，监察阶段向相关组织通报被调查人的立案调查决定以及向社会公开发布的做法是否与司法最终裁决的理念相左，监察程序所固定的证据能否不经审查、转换而直接适用于刑事诉讼程序，监察机关对职务犯罪的调查是否应当遵守刑事法律制度体系中的追诉时效制度，等等。

值得注意的是，基于政治机关的本质，监察机关在超出刑事法律制度体系所确立的追诉时效期间，继续以高标准对公职人员独立行使监察权，开展廉政建设和反腐败工作，并根据案件事实追究相应的政纪、党纪责任，也符合《监察法》的立法宗旨。认识到这一点，有助于全面实现刑事诉讼法和监察法的有机衔接与运行协调。

注释：

① 《刑事诉讼法》对《监察法》的制约，并没有达到“控制”的程度。有学者在论述宪法与普通法律的关系时使用了“控制”一词：“宪法不仅是法，而且是‘更高的法（Higher Law）’，因为它比普通法律具有更高的效力，并控制着普通法律的意义和解释。”参见张千帆：《宪法学导论：原理与应用》，法律出版社2004年版，第 5 页。

② 也有观点认为，该规定表明，监察机关虽非《刑事诉讼法》界定的国家机关，但却参照《刑事诉讼法》规范自身的取证行为，是类推适用的体现。参见王一超：《论〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉适用中的程序衔接》，载《法治研究》2018 年第6 期。

③ 上述观点分别是“改善推测说”“证据湮灭说”“准受刑说”，参见张明楷：《刑法学》（第4 版），法律出版社 2011 年版，第 565 页。