制度化共同生产：党员下沉政策可持续性路径分析

岳晟达 冉冰

摘要：共同生产理论认为，公共政策的执行效果、公共产品的数量和质量往往都要依赖于公众的共同生产效果。在应对突发公共卫生事件的过程中，公民通过不同渠道、不同方式积极参与共同生产。在我国，共产党员有着自身的使命，党员干部下沉社区是社区应对突发公共卫生事件时取得突出成效的重要法宝，也是加强基层治理体系和治理能力现代化建设的必要抓手。值得注意的是，社会状况由“急”转“缓”之时，共同生产应该如何延续或转化，又如何使“党员下沉”继续发挥作用是亟需破解的难题。因此，文章以突发公共卫生事件的发生为场景，为党员下沉这种特殊的共同生产形式寻求可持续性路径，并尝试通过“制度化共同生产”这一定义明确党员下沉政策未来的发展趋势。

关键词：共同生产；党员下沉政策；可持续；路径

作者简介：岳晟达，华中师范大学公共管理学院；冉冰，华中师范大学公共管理学院特聘教授，宾夕法尼亚州立大学公共管理学院副教授，博士。（湖北武汉430079）

中图分类号：D267文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）01-0097-05

一、引言

突发公共卫生事件将会给社会治理带来不稳定性，并对社会治理结构进行一定的冲击，而社会治理结构也因突发事件的“挑战”而不断调整。突发公共卫生事件一旦发生，将会导致公民对公共服务的需求激增，单纯依靠政府的力量很难满足公民的需求，除融合企业、志愿组织参与应急管理外，公民主体的力量也不容小觑。然而，居民参与度低是社区需要直面的普遍问题，居民的心理韧性不足，使得其难以真正成为社区内应对突发事件的内生力量[1]。将公民纳入公共服务生产的共同生产成为破解这一难题的重要思路。共同生产在突发公共卫生事件中的形式包括但并不局限于保持社交距离、交流防疫信息、非专业医疗协助和遵守居家隔离政策等。这类共同生产的现象在特定时期比以往任何时候都明显，而我国之所以在应对突发卫生事件的过程中能够取得一定的成绩，向世界展示“中国速度”，得益于公民自发、自觉和自愿地参与其中，以及政府在公民大规模参与共同生产时所起到的引领和号召作用[2]。

共同生产改变了传统的公共物品供给方式[3]。传统的观点认为，公共物品具有消费的非竞争性和非排他性，所以只能由政府及其他公共组织提供，公民个人是被排斥在外的。与传统意义上的公共服务供给和市场化供给不同，共同生产强调公民与公共机构的互动，在西方国家中，共同生产在教育、医疗、养老等领域发挥了重要作用，公众共同生产可以有效地弥补政府在公共服务提供上的不足，并使得公共政策得到有效落实[3]。

值得注意的是，由于突发公共卫生事件具有紧迫性，公民参与的共同生产较容易达成。一旦这种紧迫性消失，要想将共同生产延续下去，政府部门就必须重新考虑顶层设计和合法性问题，因为有序地延续大规模共同生产，必须要有政府的引导和支持。为此，中国进行了一项有益的政策创新实践，即党员下沉。在这次实践过程中，下沉党员深入基层一线，有效缓解了应急一线人手不足的困境，使得防控工作得以顺利进行。共产党员在日常工作、生活中发挥着先锋模范作用，具有自身的权利和义务。基于此，“党员下沉”可以理解为“制度化共同生产”。从这一角度出发，有助于这项政策的延续、发展，并加深学界对于共同生产的理解。

文章试图结合当今有关共同生产的研究进展，强调共同生产对于时下社会的重要性，并试图为“党员下沉”这项政策的创新找到合理的发展路径。

二、共同生产的内涵及相关研究

共同生产（co-producton）这一概念由奥斯特罗姆夫妇在19世纪70年代率先提出，彼时的共同生产定义为：在社会服务生产的过程中，来自非同一组织的生产者共同投入生产过程。从此公民的“共同生产者”身份开始逐渐得到认可[4]。Parks在1981年从经济学角度给共同生产定义为：常规生产者和消费生产者合在一起提供公共物品[5]。这里的“常规生产者”是指提供的产品和服务只用于交换的个人或者组织，而“消费生产者”是指将所生产的产品和服务用于消费的个人或者组织。该定义得到了广泛的认同，很多学者基于此展开了新的研究。

文章所关注的共同生产是指作为消费者的公民以集体形式自愿或非自愿地参与公共服务的设计、管理和生产环节，与常规生产者一道完成服务供给的过程。从实践角度来看，共同生产在医疗服务、社区服务和教育等领域发挥着重要的作用[6]。

国内许多学者也在努力拓展本土化的共同生产研究，研究视角多集中于城市治理、社区改造和养老服务等方面。张云翔（2016）通过上海的居家养老服务，提出了老年人在共同生产活动中的“认知——生产”迭代行动过程，并指出政府需要通过制度设计来维系共同生产的合作关系[7]。顾丽梅和张云翔（2019）通过对上海市共享单车的管理展开研究，分析并检验了共同生产既有文献中所提出的各类影响因素在我国实际中的作用，对理论进行了延伸与发展[8]。陈俊杰和张勇杰（2020）以社会治安服务为场景，对公民的动机因素和行动因素深入分析后回应了“公民为何参与共同生产”的命题[9]。侯志阳（2021）对中国乡村智慧医疗共同生产的诱发因素进行了深入分析，区分为行动性因素和结构性因素两种类别，并提炼总结了共同生产对乡村智慧医疗发展的独特作用，对实践与理论建构进行了双重拓展[10]。张云翔和容志（2021）以上海老社区“微改造”为例，对社区服务共同生产的形成机制进行了深入探讨，其对影响因素的细致划分为未来学界进一步研究不同影响因素间的构型关系奠定了良好基础[11]。

综上，文章希望将共同生产融入本土化研究，探究党员下沉政策的持续维系之道。

三、共同生产应对突发公共卫生事件时的重要作用

突发公共卫生事件的发生往往带来极强的破坏性，这对于政府治理能力是一次大考，其对于居民生活秩序的破坏具体表现为：居民正常生活物资和医疗物资供给不充分、医院过载和谣言纷飞等。对于重大突发事件，政府很难及时处理好激增的公共服务需求，所以需要通过制度设计、利益激励将公民纳入公共服务的提供者行列。公民从被动的“接受者”转变为政府重要的“合作者”将成为未来公共服务供给的重要路径。此外，突发公共卫生事件的紧迫性也促进了公民参与共同生产的积极性。从主动遵守政府倡议到社区间提供各种形式的帮助，公众大规模参与共同生产可以有效降低突发公共卫生事件对于社会经济的不利影响，并提供了“恢复秩序”的重要保障。危机时刻的合作可能比以往任何时候都更为明显。在中国，公共服务主要由政府提供，但是当公共服务体系引入多元主体参与后，分散化的供给系统显然更能够有效地提供公共服务[12]。公民作为提供公共服务的主体之一参与进来，提升了公共服务的质量和匹配度，也有助于在政府不能提供有效公共服务供给的地方發挥作用。

公共政策的有效执行不再单纯依赖自上而下的贯彻，也越来越多地通过自下而上的开展，这源于公民公共服务需求多样化和公民精神的不断觉醒。突发公共卫生事件发生时，公民参与是必不可少的。目前，在中国基层社会的治理体系中，社区多被视作一个治理单元，然而，社区人手不足的问题亟待解决。同时，居家隔离的政策致使大量居民不能离开所在社区，这为他们提供了前所未有的参与公共事务的机会，包括时间和场域。于是，共同生产现象开始出现。也就是说，公民不再只是被动接受政府提供的公共服务，而是和政府共同提供公共服务。新冠肺炎疫情危机为大众提供了突破程序限制的机会窗口，为共同生产提供了选择[13]。

同时，在这次防控疫情的公众共同生产过程中，党员队伍发挥了重要作用。中国共产党党员本身肩负着使命与责任，需要在危机时刻冲锋在前。通过下沉的形式，党员进入所属或指定社区进行服务，普通居民遵守居家隔离政策或适当参与志愿服务即可，党员则需要付出更多的时间和精力。共同生产强调公民的主动参与，但公众在共同生产中可以拥有多元化的角色，并且具有不同的参与动机和参与形态[14]，所以可以将党员共同生产与普通公民共同生产加以区分，党员下沉政策的持续本身带有一种符号性象征和“存续共同生产”的使命，下沉党员继续在一线服务群众、发挥模范带头作用，当紧急事件再度发生时，广泛动员群众参与共同生产将减少成本的耗费。

四、以“制度化共同生产”理解党员下沉

2020年1月27日，习近平总书记对疫情防控作出重要指示：“各级党组织和广大党员干部必须牢记人民利益高于一切，不忘初心、牢记使命，团结带领广大人民群众坚决贯彻落实党中央决策部署”[15]。据此，党员下沉社区是国家在应对突发公共卫生事件时作出的重要举措，不仅及时补充了社区力量，缓解了社区人手不足的困境，还使得共同生产的效果得到保证。

针对较为棘手的问题设计临时性、局部性的方案是合乎情理的，公共政策执行的过程势必要根据实际情况不断调整和修正。以武汉市为例，虽然突发公共卫生事件发生的初期并未有正式文件下达，但为了解决全面排查和社区封控管理人手不足的问题，武汉市广泛发动党政机关、企事业单位的党员干部职工下沉一线。截至2020年2月27日，全市下沉党员已达4.45万余人，这股红色力量成了防控疫情和服务群众的一线生力军。党组织通过有效号召将党员力量进行了整合，并且这种共同生产形式有助于公民理解、设计并实施针对特定问题的解决方案。共同生产的过程有助于加强公众对社会合作和公共政策的理解，党员作为先锋队，更能理解和贯彻上层决策，也能帮助居民反映、解决实际问题。实际上，党员在共同生产过程中可以起到中介的作用，使得公共政策和公众共同生产有序衔接不错位。党员下沉政策将作为“希望的种子”，将共同生产的基础保留下来。待到必要时，大范围的公众共同生产将继续出现，这一过程形成了范围上的“收缩”。这种收缩在现在看来是很有必要的，因为在非紧急时期，人数过多将带来低效率，这种低效率并不利于共同生产的延续，反而会导致共同生产的迅速消失。

值得注意的是，在职党员下沉社区一线的政策是基于政府的要求和疫情防控工作的需要，行政指令与现实紧迫性的结合才使得方案能够迅速落地，但初期的方案内容只是提出党员必须下沉到社区参加疫情防控工作，并未详尽到下沉党员如何组织、社区党组织如何管理的问题[16]。2020年7月，湖北省出台了《湖北省机关企事业单位党员干部下沉社区实施办法》，目的是将应对突发公共卫生事件时，机关企事业单位党员干部下沉社区的经验做法固化为制度，推动在职党员干部下沉社区常态化、长效化。此外，广西壮族自治区、山东和四川等地也出台了相应的党员下沉号召或政策。

下沉党员的另一重身份是社区居民，这表明下沉党员本身就在社区这一场域，但社区此前并没有将他们转变为疫情防控的补充力量，这在很大程度上源于社区动员能力和调配权限的不足，而真正催生和激活这一力量所依靠的则是政府和党组织的政治动员[16]。将党员下沉理解为制度化共同生产，所谓“制度化”就是明确政策推动是影响党员下沉的重要因素之一，这是必需的合法性前提，同时，共同生产又蕴含了创造性、主动性的因素。突发公共卫生事件的不可预知性，就要求各地区结合自身实际做好准备工作，即在合法性的框架内进行适度创新，这项制度才能永葆生命力。

在目前的实践中，党员下沉政策取得了一定效果。首先，党员下沉作为一种新的社会再组织化方式，能够将党的路线方针政策在基层社区贯彻实施，对提升基层党组织的组织力和实现社会的整合，推动社区治理能力和治理体系的现代化大有裨益[17]；其次，下沉党员直接参与社区内部的动员和协调，对于社区力量是一种有效补充，他们本身来自不同领域，掌握着各种资源，能够打通社会各界支持和参与社区治理的路径，提升社区资源汲取能力与利用效率[18]；再次，居民通过下沉党员的行动感知党组织的存在，对于后续动员居民参与共同生产奠定了良好的基础。

同时，应当注意到党员下沉政策存在一些困境，例如下沉党员在社区进行一些基础性的工作，并未有效地发挥自身优势，使得共同生产效益不高。政府、社区工作者和公民的贡献应该是互补互惠的，而不仅仅是替代的。如果每个人都有对方需要的资源，每个人都能提供自己的技能、时间和视角，那么就有了协同的可能。

提升共同生产效益的重点是解除参与者的能力限制和给予参与者一定的激励，激励措施有助于鼓励和维持共同生产。在疫情防控常态化的背景下，寻求建立党员下沉长效机制、探索可持续发展路径是将共同生产延续下去的必由之路。制度化共同生产概念的明晰给予我们两点启示。

（一）构建服务型党建，提升基层党建再组织化水平

当党员下沉政策不再具有“应急属性”，下沉党员在深入社区实践时需要培育自身的服务属性，党员在共同生产的过程中既是居民中的一员，同时又有义务为人民服务，要明确其中的身份内涵。将党建向服务型发展，通过基层党建的引领和号召作用实现基层服务发展。党建引领作为一种“再组织化”的路径，能够整合治理资源和碎片化的组织权威，进而推进基层治理的制度化建設[19]。

（二）激发党员积极性，通过党建培育居民公共精神

制度化共同生产同样需要注意激发党员的积极性，通过多种多样的激励手段调动党员更为自发和主动地参与，共同生产不能失去“互惠”的原则。同时，通过下沉党员的活动来引导居民参与社区治理，这不仅不会使得日常活动偏离正确的政治轨道，还能够以一种更为间接、柔性的方式带动其他居民的参与[20]，并致力于培育居民的公共精神，这有助于扩大共同生产的效益和参与范围。

五、结论与讨论

历史的经验证明，重大的社会变革往往发生在危机之后。事实上，在紧迫性消失之后，群众和机构很可能会回到“一切如常”的状态，紧急状态下的共同生产将失去存在的价值，这也表明促成共同生产的条件可能已经发生变化，此前紧急颁布的政策和资金投入被撤销，公民心中的紧迫感也消失了，这需要政策制定者和公务人员做出更多的努力来维系。对决策者来说，为了实现可持续的共同生产，应当将重点放在正常时期条件相对容易维持的领域。在保证基本承诺的情况下提供合法化框架将比在缺乏相互依赖和相互承诺的情况下试图打破程序限制更为有效。

对于共同生产的延续性问题学界也给予了一定的关注，Steen（2020）认为共同生产需要维持共同生产参与者的能力、动机和机会，这些条件对共同生产的产生和延续都十分重要。同样，当公民看到行动带来的福利时，他们更有可能会参与其中，因此，考虑参与者的动机和能力是至关重要的[3]。起初，对突发公共卫生事件可能导致的后果所产生的恐惧感是一个足够强烈的激励因素，但这种激励因素会随着时间的推移和认识上的更新而减退。如果无法寻求新的激励因素，共同生产的必要性和可持续性将被质疑。制度化共同生产概念的提出，将行政、政治因素看作是影响共同生产发挥作用的重要因素之一，并将其视为概念化、学理化党员下沉政策的路径之一，这将为后续党员下沉政策的发展提供理论支持。然而，制度化共同生产并非单纯地由政治动员推动，政策推动是党员下沉到社区进行服务的重要因素之一。后续研究中需要考虑在当前的条件下，如何使得党员下沉政策效果得到显著提升，在“急”与“缓”的不同时期，制度化共同生产要达到何种目标，以及对于制度化共同生产的绩效衡量与政治势能转化等问题。

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责任编辑：罗钰涵