科技创新背景下高校科研经费“包干制”改革研究

陈 笛 张 晨

(闽江学院 a.科研处；b.材料与化学工程学院，福建 福州 350108)

习近平总书记指出：“当今世界百年未有之大变局加速演进，新冠肺炎疫情影响广泛深远，科技创新成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。”[1]作为科技创新的重要驱动力之一，高校应通过“制度先行”的理念，突出制度指挥棒作用，引导广大科研工作者搞好科技创新、提出前沿理论、投身科技成果转化，积极开拓创新，建立良好激励机制与人才培育体系，义不容辞地承担起科技创新的责任和义务[2]。科研经费管理制度作为高校制度建设工作的关键一环，决定了科研经费的使用是否有据可依，资金的运行能否高效顺畅，其重要性不言而喻。2019 年 3 月，李克强总理在十三届全国人大二次会议作政府工作报告时指出：“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”[3]。从国家层面明确了实施科研项目经费“包干制”(以下简称包干制)，是推动科研经费管理制度趋于客观规律、成熟高效的重要一步。同年，国家自然基金委、中科院等部门率先响应国家要求，在部分项目中开展包干制试点，由此拉开了国家科研经费管理创新的序幕。科技部王志刚部长认为：包干制并不是什么都包，要把包干制跟“放管服”结合起来。它是一种“放”，但是“放”不等于不管，只是管的方式、管的理念会发生变化[4]。因此，探讨包干制这一经费管理制度的理论内涵，思考高校推广包干制的切实可行性，探寻其中的堵点难点，平衡“放”与“管”并进一步激发科研人员研究创新活力、提高科研经费使用效率就具有了重要意义。

一、包干制的历史逻辑

1.包干制实施的历史背景

近年来，我国科技经费投入大幅提升，体现了国家深入贯彻“将科技创新摆在国家发展全局的核心位置”这一理念。根据国家统计局《全国科技经费投入统计公报》(见表1)，截至2020年，我国R&D投入已达24 393.1亿元，且连续五年增长超过10%。即便是新冠疫情爆发的2020年也达到了24 393.1亿元，同比增加2 249.5亿元，增长率达到10.2%，而同年GDP增速为2.3%，可见国家对科技创新的重视程度。

表1 2015—2020年全国科技经费投入统计及同年GDP增速(亿元)

同样地，高等院校的研发经费投入也随着全国科技经费的增加而高速增长。如何将逐年递增的科技经费用好用实，将真金白银的投入高效转化成先进科技水平，提高科技创新的引领和支撑能力，发挥高校的科创主阵地作用，为我国产业安全发展和经济平稳增长保驾护航，成为一个值得探讨的重要问题。

2.包干制形成的历史演进

自改革开放以来，我国的科研经费管理制度呈现出宽松—严格—趋向宽松的交替变化，其中四部里程碑式的文件问世起到了关键作用(见下页表2)。改革开放初期至90年代，国家科研经费管理总的来说较为宽松，科技主管部门采用的是关注科研成果(绩效)评价验收的方式。对于经费，一经下拨通常即由承担单位“全额管理、经费包干、专款专用”。这是由于20世纪我国整体科研经费投入和科研项目较少，整个科研制度处于较简单的管理状态，采用的包干制是简单粗放型的管理制度。1998年出台的《国家重点基础研究专项经费管理办法》明确提出进行项目预算制管理，科研经费开始与行政经费趋同化，即随着财政管理体制改革一起遵循国库支付、政府采购、部门预算等财务流程。虽然预算制科研经费管理方式对我国的科技发展做出了重要贡献，但随着近二十年来科研活动客观规律的不断变化，其缺点也饱受科研人员诟病：预算与执行相矛盾，报销程序繁琐，经费使用率低等。2016年、2021年国家先后两次对科研经费做出了改革，在放松预算控制、下放经费调整审批权的基础上，强调扩大包干制实施范围。政策看似呈现“包干制”—“预算制”—“包干制”的“之”字形，但实际并不是简单的循环，而是经历了30余年的探索，建立在科研诚信和科学监管上更有成效的包干制。

表2 我国历年来关键科研管理制度一览表

3.包干制的概念与现状

包干是发包方与承包方就完成特定任务达成一致意见并做出承诺的协约，协约条款包括任务具体内容、完成期限、标准要求以及物资支持和劳动报酬等权利和义务方面的要素。因此，包干可以说是具有法律效力并受到法律保护的一种管理方式。基于包干这种管理理念形成的制度称为包干制[5]。将包干制应用到科研经费管理中，就是以科技主管部门作为发包方，与科研人员就科研项目绩效、产出做好约定，由科技主管部门授权项目负责人包干使用科研经费。包干制经费一般不再编制项目预算，各经费科目无比例限制，“既可以打酱油也可以打醋”。2019年国家自然基金委率先选取了60家依托单位试点包干制，包干项目为国家杰出青年科学基金；至2022年，包干制项目已经扩展至杰青、优青、创新研究群体项目以及青年基金项目，涵盖了全国数千家依托单位。2019年4月以来，浙江、广东等省市陆续启动包干制试点工作，主要涉及省级自然科学基金、各类青年基金及人才项目等，试点工作全面有序铺开。

包干制从根源上避免了经费预算及调整的难点堵点，发挥出了管理制度优势，提高了经费使用效率，进而促进了科技创新，为形成新时期的科研经费管理制度打开了局面。

二、包干制实施的动因

1.科研经费预算制造成科研经费报销繁琐

目前，我国高校科研经费普遍采用“预算制”方式进行，即项目在申报及立项时，按照主管部门的经费科目和预算模板编制项目预算，并且按照预算执行支出。预算制经费管理固然能够对科研经费的支出起到全过程监督作用，但在实际工作中却阻碍了科技创新的步伐，受到科研人员的诟病，主要原因有：一是科研经费的开支不同于行政经费或工程经费，后两者开支范围、金额相对稳定，往往有例可循，因此预算能够做到较为精准。但科研活动，特别是基础研究项目具有结果不可预知、路线不可确定、方法多样性等特点，这导致了预算难以准确编制；二是科研项目研究期限往往长达3—5年，而预算覆盖如此长的时间段，其准确性必然随着时间的延后急剧下降，预算的难度加大，实际意义也大大降低；三是科研人员不是财务人员，对于财务、经费细节的理解不同。例如，材料费与办公用品费用的区别、差旅费与会议费类目的交叉等，要求科研人员熟悉这些细枝末节无疑会耗费大量精力，过于繁琐的预算工作也会加重其负担，变相造成科技资源的浪费。

2.科研经费预算制导致负责人经费使用权限降低

经费预算制项目在执行中往往要求项目负责人严格按照预算来支出科研经费；而一旦实际经费的执行与预算有偏差，项目负责人就需要向学校科研管理部门申请调整预算，甚至出现部分项目从立项到结题预算调整十余次的情况。一边是支持对合理预算进行调整，一边还要求履行繁琐的调整流程，“买醋的钱不能买酱油”变成了“买醋的钱调整了才能买酱油”。某种程度上预算制已经失去了监督功能，违背了科学创新自由探索的精神，成为为了留痕管理而保留的形式主义和不断机械重复的无意义工作。同时，科研项目负责人虽然是名义上的经费责任人，但在许多科目如差旅费、劳务费、设备购置费的使用上仍然需要经过学校乃至二级学院的层层审批。过于严格的审批流程和琐碎的报账手续消耗了科研人员的大量时间，经费的自主支配权和决策权并没有真正落实到位。

3.科研经费制度权责不清增加放管服政策落地难度

从我国现行的经费层面来看，科研经费检查和监督是自上而下的管理体制。纪委、审计等相关部门对高校或科研机构进行监督，高校或科研机构对所管辖的科研人员进行监督[6]。将经费使用权下放至项目负责人而要求高校承担风险防控责任，如此权责不一致导致高校对放管服政策的落地顾虑重重。同时，高校科研管理部门对接国家科技部门，是制定相关经费管理政策的主体。但在实际工作中，高校财务、资产管理、审计等部门往往从自身工作角度审慎考虑或出于对上级审计、巡视的担忧，不愿意过多放宽经费使用权限。例如，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》提出要改进科研仪器设备耗材采购管理，简化采购流程，缩短采购周期。但面对科研仪器设备、耗材类型界定的含混，以及可能出现的违规采购问题，许多高校对落实该条款持观望态度。

三、包干制实施的内在机理

1.包干制是落实创新驱动发展战略的制度保障

党的十八提出了全面实施创新驱动发展战略、建设世界科技强国的总体战略。这一战略最根本的是要增强自主创新能力，最紧迫的是破除机制体制障碍，达到以最大限度激发科技巨大潜能的目标。王志刚部长强调：“我们坚持‘两个轮子’一起转，一个‘轮子’是科技创新，一个‘轮子’是体制机制创新。”[7]科研经费是创新发展战略实施的重要保障，科研经费管理制度能否适应新的发展需要直接关系到国家整体科技创新能力和水平。包干制是科研经费柔性化管理的典型，以柔性化理念对科研创新领域进行全过程管理[8]，是一种科研经费管理制度的创新。包干制能服务于我国科技发展的各个科研领域，在与基础研究领域结合时，能够成为重大突破、理论创新的助推器；在与创新创业领域配合时，能够成为中小微创企业的孵化器；在与专精特新领域融合时，将成为解决“卡脖子”技术问题的加速器。包干制在经费预算、使用、绩效评价、监督监察、科研人员价值感等方面的柔性化特征保证其能满足这些新研究领域的需求，形成适应科技创新时代的新制度方案，成为助推我国科技创新发展的新引擎。

2.包干制是匹配创新型项目的最优选择

科技创新背景下，科技研究项目类型丰富且各有其科学规律。既有专注原创聚焦前沿的基础研究项目；也有针对国家重大需求的“卡脖子”高精尖科技项目；还有需求牵引的产学合作项目。根据项目的多样性，经费的管理也更加复杂：基础研究更加注重人力的作用，更倾向于对智力的投入；高精尖卡脖子研究更需要设备、实验方面的经费投入；产学合作更注重政府、学校、企业等多方共同投入。鉴于科研经费管理的复杂性，如果一味强求经费使用的规范性，预算、执行、决算行政化管理，那必然会导致科研活动僵化，进而影响科技创新效率。然而过于宽松的经费政策，容易造成财政经费使用错位甚至发生违规违纪的情况。而包干制自身具有集灵活性与规范性于一体的特点，既能吸纳改革开放后科研经费管理的适用性，也能借鉴现行预算制的权威性。目前，在“赛马比拼制”“揭榜挂帅”等最新的项目类型中大多采用包干制。未来还会创新更多类型的项目形式来适应不同科技发展需要，包干制正在以更为灵活地管理方式服务于各类研究项目，以彻底打破科研发展掣肘，释放创新活力，满足关键核心技术攻关和重大科技成果产业化需求。

3.包干制是有效激发科研积极性的重要手段

一是将科研人员从繁重的财务工作中解放出来。在申报项目时，不用过多考虑预算编制，能够专注于项目的申报及开展；在项目进行中无须担心经费使用不符合预算，避免频繁进行预算变更；在项目验收时能更加注重项目的绩效评价，而不用为了提供符合要求的决算耗费时间精力。二是提高科研经费中“人”的经费使用比例。科研人员作为科研创新工作的主体力量，是实施创新驱动发展战略的“中流砥柱”，可加大科研人员激励力度，充分调动创新活力，助力科研人员潜心研究。再传统的预算制度下，间接经费占总经费的比例受到不高于20%—30%的限制，绩效往往更少，而包干制没有限定间接经费比例，意味着科研人员能够根据项目的特点分配提取更为合理的绩效进行智力补偿，一改预算制“重物不重人”的缺陷，使经费的使用更加科学化，更具有导向性。

四、包干制的实践路径

1.理清权责关系，建立健全管理制度

近十年来，我国科研经费管理制度趋向于宽松，但高校作为包干制等一系列政策的落实主体，却存在无法打通放管服“最后一公里”的现象。究其原因，主要是高校作为项目承担单位，肩负着把握放与管之间平衡的主要任务。如果过度放大政策的执行，则容易造成监管失措，承担较大风险。因此，建立健全管理制度，在制度中明确厘清项目管理单位、承担单位、负责人的权责关系，界定各主体的权责边界，是贯彻包干制的必要前提。国家、各省市科技管理部门必须强化科研经费“项目负责人制”和“突出绩效目标导向”，制定让项目负责人“敢花钱”并且能“花好钱”的配套制度作为“权”，同时用明确规范的科研绩效评价目标作为“责”与之匹配，才能免除各方对于包干制谨慎、观望的态度，保障政策得到积极贯彻执行，避免出现不作为或乱作为现象。

高校作为落实主体，应积极领会国家文件精神，主动承担必要责任，制定既能提高经费使用效率、又能为科研人员减负、激发创新活力的包干制制度。高校科研管理部门应联合财务、人事、资产等部门，首先在管理办法中对包干制的对象、实施细则、包干范围等做出规定，同时出台相应匹配制度进一步落细落实。例如，人事部门明确科研财务助理制度，从政策上支持科研人员聘请财务助理，将科研人员从繁琐的财务工作中解放出来；财务部门制定相对应的报销管理制度，简化科研经费的内部使用审批流程，取消部分不必要不合理的审批环节，减少经费支出时限；资产部门将科研设备、耗材的采购与行政采购区分开来，对于科研急需、必需的资产减少乃至取消招投标流程。

2.构建科研诚信体系，完善“负面清单”机制

包干制改革充分体现了国家对科研人员的充分信任，但信任不等同于放任，弘扬科学家精神也就意味着必须遵守科研伦理道德和作风学风诚信要求。包干制取消了预算，并非没有了使用约束，科研经费依然是国家财政经费，项目负责人必须按照项目相关性在规定的范围内对其进行合理使用，并且能够做到公私分明、厉行节约。因此，构建科研诚信体系，建立信用等级评价，是实施包干制的基本前提。其次，要积极完善“负面清单”机制，明确列出科研经费使用中“不可为禁止为”的行为。“负面清单”能够与科研诚信体系相结合，既讲信任又有约束，让高校及项目负责人对包干制的放管界线有更清晰的认识，起到风险预警作用。同时，科研诚信体系的建设应该做到以下两点：第一，加大科研诚信的教育宣传。利用会议、培训、新媒体如微博、微信公众号等立体宣传模式，宣讲科研诚信制度、公布失信违规案例，警醒科研人员坚守经费使用规定，恪守学术道德；第二，实行项目负责人科研诚信承诺制。项目负责人作为第一责任人签署科研诚信承诺书，用契约化的方式约定科研经费的使用，并实行经费使用违规“一票否决”[9]。

3.转变高校管理职能，打造信息化服务体系

包干制解决了科学研究的不确定性与经费预算及使用具体化之间的矛盾，这就要求高校管理部门摒弃行政指导科研的思维，转变预算制时代对于科研项目经费“管”大于“放”的管理方式，充分放权、权利落实、责任到位、诚信科研,最大程度激发科研人员创新效应[10]。要做到这一点，就应不断发挥互联网及信息系统的服务功能，打造科研、财务、人事、资产、审计一体化平台，形成线上线下相结合的科研管理信息服务系统，提高经费使用的信息化和智能化程度。首先，改进报账方式，实现网络无纸化报销，做到财务层面的流程简化；其次，开启各类型业务、各部门交叉业务的线上审批，减少科研人员线下奔波，真正从繁琐事务中解放出来；最后，打通各部门系统的“信息孤岛”，探索“智慧校园”等新一代信息系统，高校、项目负责人可以通过系统动态化获取项目及科研经费的各类信息，例如，项目申报、立项、经费使用、项目成果、验收等等，不仅便于项目负责人在验收结题时对项目经费和绩效产出进行有效掌控，同时还有利于高校通过数字化方式将项目经费使用情况纳入科研诚信体系中。

4.加强监督审计力度，创新监督管理方式

科研经费的包干前提是必须遵循科研项目的“绩效目标导向”，两者之间的逻辑意味着对科研经费的监督审计一定程度上也是对科研项目绩效目标的监督审计。包干使用的经费是否具有经济性、效率性、相关性，以及绩效目标的实现程度是监督的重点。因此，监督审计部门应实行“结果监督为主，过程抽查为辅”的方式建立与包干制相配套的监察审计制度。在项目执行中，结合信息系统对科研经费的使用进行抽查，重点确保经费支出的合理性与项目的相关性；在项目验收时，以绩效目标为参照，结合项目完成程度评价经费使用的合理合法性。积极推行科研经费信息公开制度，利用内部控制监督机制，对外拨经费、劳务费等较为敏感的科目支出进行公示，推动经费使用的公开化透明化；同时将纪检监察、审计等部门的监管纳入到科研信息系统中，从而实现网上全过程的跟踪监管，提高科研项目经费的监督效率。