关于金融风险“早识别、早预警、早发现、早处置”的几点思考

习近平总书记指出，“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”。这需要金融管理部门强化微观审慎监管，重视行为监管，落地功能监管，严控增量风险。需要建立具有硬约束的高风险机构早期纠正机制，“不纠正即处置”，不使高风险机构在一些地方出现淤积。

对于防范化解金融风险，习近平总书记指出，“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”。这需要金融管理部门强化微观审慎监管，重视行为监管，落地功能监管，严控增量风险。同时，随着经济周期、金融周期的起伏，不良资产也会周期变动，不可避免会出现高风险机构，需要建立具有硬约束的高风险机构早期纠正机制，“不纠正即处置”，不使高风险机构在一些地方出现淤积。

经过3年金融风险攻坚战，金融风险整体收敛

人民银行每季度对4000多家银行进行央行评级。央行评级共11级，1～7级属于安全边界内，8、9、10和D级属于高风险机构。2020年起，每季度高风险机构数量持续下降，大部分机构在安全边界内。从2021年上半年看，3978家参评机构在安全边界内，资产占整个银行业的98.6%。“红区”高风险机构422家（8～10级和D级），数量较多，但是资产占比很小，仅为1.4%，当然，不可否认的是，包商银行等几家中小银行出险后的政治影响和社会影响极其恶劣。

从另外一个数字看，24家大型银行（工、農、中、建、交、邮储等）评级结果一直非常好，评级始终处于1～5级，在银行业中资产占比达到70%。所以，总体上看，整个金融业的风险还是可控的，底盘非常稳定，“压舱石”非常稳定。金融业总资产370万亿元，90%是银行业的资产，银行业资产的98.6%掌握在安全边界内的银行，70%掌握在24家大银行。

近几年央行评级中的高风险金融机构情况（8～D级）：2018年第四季度高风险机构有587家，2019年第四季度有545家，2020年第四季度有442家，2021年第二季度有422家，2021年第三季度约400家，高风险机构数量持续下降。存量风险呈现区域集中的特点，四五个省份的高风险机构数量占全国的70%，资本缺口占全国80%左右。从大形势看，经过3年攻坚战，安邦系、明天系、华信系等“大雷”已被精准拆弹，基本得到有序处置。剩下的存量的高风险机构，单个机构规模都很小，但是区域上比较集中，加之商业银行风险的链式反应特点，处置起来仍须重视。同时，应密切防范可能的新型风险和疫情的后续冲击。

强化微观监管

准入环节

一是股东资质的监管。加强管理部门间信息共享，促进金融机构股东的穿透监管。

二是金融业必须要持牌，严厉打击“无照驾驶”。过去对非法金融活动的打击显得偏慢、偏软、偏松。打击“无照驾驶”的非法金融活动，行动上必须严厉，舆论上也必须严厉，要敢于把“无照驾驶”的金融活动定义为非法金融活动，严肃执法，高举高打、高举严打。

“无照驾驶”，属于非法金融活动，既有境内的，也有跨境的。“无照驾驶”的非法跨境金融服务包含跨境开立银行账户等银行服务、跨境证券投资服务、跨境销售保险、跨境支付服务、跨境比特币和首次代币发行（Initial Coin Offering，简称ICO）交易服务、跨境外汇保证金交易等。其中，更迷惑、更隐蔽的方式是，一些中资金融机构持有境内牌照，其香港子公司持有境外牌照，并与境内机构合作，在境内以各种方式变相揽客、展业，利用数字平台变相向境内提供金融服务。因为这些机构在境内持有牌照，在境外也持有牌照，所以更具迷惑性，但它提供跨境金融服务没有经过产品准入，也违反了外汇管理规定，属非法金融活动。

金融作为特许行业，必须持牌经营。金融产品是“专卖品”，不是任意机构都可以卖，不是想卖给谁就卖给谁，也不是谁想买就能买（合格投资者概念）。网络“大V”通过社交媒体（如抖音）带货销售金融产品必须持牌，否则属非法金融活动。

持续监管环节的微观审慎监管

要健全公司治理，加强党的领导和党的建设。提高对关联交易监管和集中度监管有效性。规范同业业务，强化流动性监管和资本要求。提高杠杆率监管的有效性，强化金融机构资本约束。规范表外业务发展。提升中小机构的科技水平。强化异地展业和异地经营监管，弥补监管空白。提高资产质量监管的有效性。关注货币错配和汇率风险。回归基本常识、基本常理，高度关注与同业偏离度太大的异常指标，及早纠偏。强化数据真实性监管。中小金融机构要推进人力资源的结构优化。重点看以下几点：

关联交易和集中度的教训非常深刻。2021年处置的两家高风险银行，其中一家银行的总资产约1500亿元，93%的贷款贷给了控股股东，另一家类似规模的银行80%的贷款也贷给了控股股东。对关联交易和集中度的监管关键是监管要求的落地执行。早在1996年，监管部门对关联交易和集中度监管就提出了非常明确的数据指标要求。《商业银行资产负债比例管理监控、监测指标和考核办法的通知》（1996）规定，对同一借款客户贷款余额与银行资本净额的比例不得超过10%。对最大十家客户发放的贷款总额不得超过资本净额的50%。《农村信用合作社管理规定》（1997）规定，对同一借款人的贷款余额不得超过本农村信用社资本总额的30%;《关于修改农村信用合作社资产负债比例管理指标的通知》（1998）规定，对最大的一家客户贷款余额不得超过本社资本总额的30%，对最大的十家客户贷款余额不得超过本社资本总额的1.5倍。《股份制商业银行公司治理指引》（2002）规定，同一股东在商业银行的借款余额不得超过商业银行资本净额的10%。从这几年的高风险机构看，这些要求没有得到很好的执行。

在金融科技方面，中小金融机构的科技水平一定要提高，但是要回归基础，做好最基础的工作，不要追求时尚的概念和虚头巴脑的东西。根据对出险商业银行的总结，和对10多家省会城市城商行和农商行的调研，发现了几个典型问题：一是银行内部分支机构信贷数据无法共享，系统无法识别信贷客户管理关系，需要人工识别与认定。例如，一家集团有多家子公司，很多子公司都是银行的客户，这些子公司中只有不到四分之一的公司纳入了企业集团授信的统一客户管理。二是流动性管理系统功能缺失，部分指标手工填报或直接调整，无法准确监测流动性风险，系统内的流动性指标与报监管的报表数据严重不一致。三是没有建立管理信息系统，分支机构仍然用手工台账的方式管理抵质押物，无法实现对抵押品的动态监测。四是不能按实际控制人进行集中度管理，大量贷款突破集中度和关联交易监管要求，线上线下审批存在流程脱节。五是信贷系统与信用卡数据割裂，手工导入合并计算导致误差很大。六是搭积木式的信息系统建设，导致信息系统架构管控空白，功能重复建设，系统联动性差，风险监测功能模块割裂，无法全面监测识别预警风险。实践中，柜面出现的风险，系统反映不出来。例如，2020年，某银行的一个网点出现了挤兑，柜面已经发生挤兑好几天，但系统未能及时反映。此外，子系统之间不良贷款统计口径不一致。七是客户关联分级分群等功能缺失，客户数据标签画像不清晰，数据价值利用率低，难以支撑数字化转型的需要。八是对外包的依赖度太高，运维的外包人员更换频繁，服务年限短，稳定性差。所以，总体来看，实际上中小金融机构有大量的数据，但是数据尚未得到有效利用，数据还在睡大觉，需要重视的是更基础的数字化方面的工作。

回归基本常识、基本常理，高度关注与同业偏离度太大的异常指标，及早纠偏。近几年出险的某农商行10个月内资产扩张16倍，3家出险的企业其中一家7年间资产负债规模扩张93倍，一家虚假贸易（离岸转手买卖）营业收入7年内增长了700多倍，一家10年间负债从0.89亿元扩张至4159亿元，扩张了4000多倍。并且在整个违背常理的扩张过程中，金融市场和金融机构持续给予高评级、承销债券、斥资购买债券、发放贷款等。稳定部门在总结这些出险的高风险金融机构和“暴雷”工商企业的基础上，建立了预警机制，从大量中小金融机构的数据库中寻找哪些中小金融机构的哪些指标过于好于同业，从中寻找风险隐患和苗头。从2021年看，一个季度大概抓出四五十家，抓的重点是评级好的机构（评级1～7级，甚至1～5级），因为在高风险机构里边找已经没意义。抓到的风险苗头有：银行承兑汇票保证金存款连续3年增长都在100%以上，异地贷款占比在50%以上，信贷增长连续几年都是40%、50%等。在这些银行并未出险，评级也很好，活蹦乱跳、总体非常健康的时候，发现一两个异常指标，及时纠偏，相对容易很多。

中小金融机构人力资源结构优化和人员精简。根据初步统计，工、农、中、建、交等大行1億元的资产大概1个人来管，如果加上表外，可能就是1个人管1.5亿元甚至2亿元的资产。城商行管1亿元资产需要1.2个人左右，对农村信用社而言，平均下来大概需要3个人。高风险农村信用社多的省份，管1亿元资产需要的人远远高于其他省份，比如需要七八个人，最高的一家信用社，也是高风险信用社，管1亿元需要14个人！人员多了之后，是非就多，不良资产就多，造成的损失远远高于这部分冗余人员的工资奖金成本。人力资源优化，人员精简，也是高风险中小金融机构面临的重要问题，比如也得有一个编制限制的概念，不能想进多少人就进多少人。

持续监管中的行为监管

零售端加强消费者、投资者保护。立法思想从形式平等到实质平等、从契约自由到契约公平和契约正义不断演进，完善相关法律法规。确保众多监管政策落地执行，强化行为监管能力建设;建立分级监管模式，监管资源集中于高风险机构;建立全国性消费/投资纠纷数据库和对举报揭发的重奖机制和保护机制;进一步重视金融知识普及，强化“收益自享、风险自担”意识等;金融机构在公司治理层面强化行为风险管理体制机制。

批发端行为监管要研究制定监管规则（本外币同业市场、黄金市场、债券市场等），建立金融业批发市场的现场检查、非现场监管等工作体系，打击内幕交易、操纵市场、利益输送等行为。推动各类券种承销、交易的线上化，提高发行交易透明度。规范债券发行主体行为，严格执行投行承销、发行定价和投资交易业务防火墙制度。完善金融业批发市场自律机制，丰富本币自律机制管理范畴。优化各市场考核评价体系，建立多维度评价体系。近两年批捕了一些金融机构内部负责同业批发业务的相关人员，下一步金融机构内部同业之间的交易部门应该成为金融机构内部管理的重点领域，金融监管部门、纪委监委以及巡视的监督重点，公安司法刑事打击和民事追责的重点。

守土有责，功能监管要落地。消除监管空白、监管盲区，对于具有跨行业、跨市场、跨境特征的金融产品和服务，按照业务属性和风险实施归口管理。从现在的实际情况看，还存在“只管合法不管非法，牌照是我发的我就管，牌照不是我发的我就不管”的问题。

从国际上看，这几年金融稳定理事会（FSB）、国际清算银行（BIS）也在倡导基于业务性质的监管（Activity based supervision and regulation）和基于机构的监管（Entity based supervision and regulation）相结合。若是仅仅基于机构的监管，那么如果在互联网平台上卖金融产品A，监管部门就说，互联网平台牌照不是我发的、不归我管，它卖金融产品A我不管。基于业务性质的监管可以全覆盖，平台上卖存款，存款类业务归银行监管部门管，互联网平台卖信托，就得银行监管部门管，互联网平台上卖私募产品，就得证券监管部门管。在功能监管落地这方面还有很长的路要走。

建立具有硬约束的高风险机构早期纠正机制

2004年《中华人民共和国银行业监督管理法》规定，监管部门可以通过暂停部分业务、限制分红、责令控股股东转让股权、责令调整董事及高级管理人员等措施，要求银行机构纠正风险。2012年《商业银行资本管理办法（试行）》明确，监管部门可根据问题银行资本不达标的严重程度，采取逐步增强的风险纠正措施。2015年《存款保险条例》规定，投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅下降，严重危及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、人民银行、银监会的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等改进措施。

但从实践中看，早期纠正没有强制和限期执行要求，在一些地方发挥作用有限。一些省份出现前文所讲的高风险机构淤积的现象，即400多家高风险机构中70%存在于四五个省份。早期纠正失效的具体表现是：一些3年前就是高风险的机构，3年来资产规模一直在增长，每一年增长10%、20%甚至30%，高风险机构的董事长、行长还会到另一个地方去当董事长、行长，或者支持这些高风险机构搞一些创新型业务，比如第三方互联网存款。处置高风险机构的时候，还是显得偏软、偏慢。希望通过原班人马、原有文化、原有机制，企图让它通过发展、做大资产规模甚至做新业务把过去的亏空弥补回来，从实际效果看，几乎没有成功的。

下一步处置高风险机构还是要真正做到早识别、早预警、早发现、早处置，真正按照《商业银行资本管理办法（试行）》，资本充足率越低，监管措施要越严。要建立具有硬约束的早期纠正机制，强化“限期纠正”约束力，做到“不纠正即处置”。这样，一方面处置、压降存量高风险机构，另一方面通过有效的早期纠正减少增量高风险机构，不使高风险机构淤积，整体风险就会下降。早期纠正不能在一些省份成为摆设。

（孙天琦为中国人民银行金融稳定局局长。本文编辑/孙世选）