中国省际交界区域合作与发展的新态势和新特点*

安树伟 黄 艳 王慧英

省际交界区域是指中国现行的行政区划范围内，省与省（区、市）之间相邻的地区（安树伟、张素娥，2004）。由于行政区经济、边缘效应和交易成本过高等问题，表现出经济的欠发达性、行政分割现象明显、经济活动有一定的冲突性等基本特征（安树伟，2011）。省际交界区域既是中国区域协调发展的重点和难点区域，也是跨行政区域合作的重要实践区域。党的十八大以来，在一系列跨区域重大战略的推动下，中国部分条件较好的省际交界区域合作已取得实质性进展。同时，以《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划（2014—2020 年）》《晋陕豫黄河金三角区域合作规划（2014—2025年）》为代表的涉及中西部地区欠发达省际交界区域合作与发展的规划也陆续得到批复，为省际交界区域的合作与发展提供了良好契机。

一、中国代表性省际交界区域的识别与基本区情

中国代表性省际交界区域的识别与基本区情分析如下。

1.中国代表性省际交界区域的识别

根据不同方法，中国省际交界区域可以划分为多种类型。按照相邻省份的数量可以划分为两省交界区域、三省交界区域、四省交界区域等（郭荣星，1995）；依据经济发展情况可以划分为弱弱型、强弱型和强强型，或经济发达型、较发达型和欠发达型（刘玉婷、张结魁，1999；安树伟，2004）；依据自然地理特征可以划分为山区型、流域型和平地型（梁双陆，1998）。事实上，部分三省及以上交界区域的自然地理特征具有复杂性，难以单纯划分为山区型、流域型和平地型，因此，本文引入复合型省际交界区域的概念，以表现省际交界区域的多样性自然地理特征。为兼顾省际交界区域代表性和数据的可得性，在充分考虑不同区域自然地理特征和经济发展水平的情况下，本文选取代表性省际交界区域作为研究对象，样本覆盖中国东部地区、中部地区、西部地区和东北地区，包含全部的地理特征类型和经济特征类型，最终确定10个代表性省际交界区域，共涉及21个省（区、市）。

省际交界区域位于省际边界线附近，区域内部通常存在自然、经济和人文环境的相似性，可在省际边界线两侧适当拓展省际交界区域覆盖范围。本文根据现有相关交界区域发展规划，对省际交界区域的范围进行适当调整。为避免选择范围过大失去省际交界区域的边缘性特征，所选省际交界区域原则上不超出省际交界地级市的范围。为便于统计分析，以县域作为最小统计单元，具体选择样本和范围如表1所示。

表1 中国代表性省际交界区域及范围选择

续表1

2.中国代表性省际交界区域的基本情况

10 个代表性省际交界区域分布了439 个县级行政单位，面积119.09 万平方千米，占所在21 个省（区、市）面积的24.6%。2019 年，中国代表性省际交界区域人口24978.7 万人，占所在21 个省（区、市）人口的23.6%；地区生产总值133337.55 亿元，占所在21 个省（区、市）地区生产总值的18.1%；人均地区生产总值53380.5 元，仅为所在21 个省（区、市）人均地区生产总值的76.6%（见表2）。从三次产业来看，呈现出“三二一”的产业结构。其中，苏沪浙、京津冀等发达型省际交界区域的第一产业已下降至10%以内，第三产业大于40%，处于工业化中后期阶段；苏鲁豫皖、蒙晋陕豫等较发达型省际交界区域第一产业比重介于7%—14%之间，第三产业比重超过35%，整体来看处于工业化中期阶段；而欠发达型省际交界区域第一产业比重仍维持在较高水平，尽管第三产业比重较高，但这主要是由于第二产业发展乏力造成的，尚处于工业化前期向中期过渡的阶段。从省际交界区域所涉及地级市的常住人口来看，2010—2019 年，常住人口城镇化率由39.1%上升至53.0%，与所在21 个省（区、市）城镇化率均值的差距缩小了2.1 个百分点，已进入城镇化中期阶段。

表2 2019年中国代表性省际交界区域的基本情况

二、中国省际交界区域合作与发展的新态势

改革开放以来，中国省际交界区域的合作与发展经历了计划经济逐渐松动下的合作初现阶段（1978—1984年）、经济体制改革推动下的快速发展阶段（1985—2004年）、市场要素加快流动助推下的深入推进阶段（2005—2014 年）以及协调发展引领下的新阶段（2015年至今），省际交界区域合作与发展呈现出一系列新态势。

1.省际交界区域与省域中心区域呈现绝对差距扩大、相对差距缩小的态势

从省际交界区域与省域中心区域的经济差距来看，随着市场在资源配置中的作用明显提高，省际交界区域与省域中心区域经济的绝对差距扩大、相对差距缩小。2010—2019年，省际交界区域人均地区生产总值由23564.9元增加至53380.5元，与省域中心区域的绝对差距由11744.52 元增加至21385.50 元（见图1）。同时，省域中心区域与省际交界区域的人均地区生产总值比值由1.50∶1（省际交界区域=1，下同）下降至1.40∶1，但2017 年后相对差距又趋于上升。这表明，中国省际交界区域的发展基础仍较为薄弱，现行政策已不足以支撑省际交界区域的发展。

图1 2010—2019年中国代表性省际交界区域与省域中心区域的差距

2.省际交界区域发展呈现趋同态势

在过去较长时期，以京津冀、苏沪浙为代表的发达型省际交界区域发展较快，而中西部地区的欠发达型省际交界区域发展较为滞后。“十二五”以来，随着区域协调发展战略深入实施，中国欠发达型省际交界区域的发展与扶贫攻坚逐渐受到重视。2010—2019年，欠发达型省际交界区域地区生产总值占代表性省际交界区域的比重由18.6%上升至22.4%，而较发达型和发达型省际交界区域地区生产总值占代表性省际交界区域的比重均出现不同程度的下降，三种类型省际交界区域的地区生产总值变异系数由0.38 下降至0.29（见图2）。从省际交界区域内部来看，2010—2019 年，除京津冀、川黔滇和陕甘川变异系数略有上升外，其余省际交界区域地区生产总值变异系数都出现了不同程度的下降（见表3），这表明省际交界区域内部县（区）之间的经济差距正在逐步缩小，发展出现趋同态势。

表3 2010—2019年中国代表性省际交界区域地区生产总值变异系数

图2 2010—2019年中国各类代表性省际交界区域地区生产总值比重及变异系数

3.第二产业增长乏力导致产业结构“虚高度化”

在过去较长时期，除湘鄂黔渝旅游文化产业发展较快、第三产业增加值比重超过第二产业外，省际交界区域的第二产业比重都处于相对领先的位置。这主要是因为省际交界区域多处于矿产资源富集地区，劳动力成本低且较为丰富，具有发展资源密集型和劳动密集型产业的基础。2010—2019年，代表性省际交界区域的第三产业增加值比重明显增加，第一产业（除蒙晋陕豫和蒙吉黑外）和第二产业则出现不同程度的下降，产业结构正由“二三一”向“三二一”转变（见表4）。需要强调的是，尽管这种变化与全国趋势基本一致，但省际交界区域的这种变化并非是由于第三产业发展速度加快造成的。一方面，中国省际交界区域的经济总量较小，工业基础薄弱，产业协作和配套能力较差，缺乏创新性和高质量的人力资本，难以承接来自东部地区和省域中心区域的制造业转移。另一方面，随着矿产资源枯竭和环境保护压力的上升，加之日益严峻的人口流失和逐渐丧失的人力成本优势，原有的资源密集型和劳动密集型产业难以为继，导致省际交界区域的产业结构出现“虚高度化”。

表4 2010年、2015年和2019年中国代表性省际交界区域的产业结构

4.欠发达型省际交界区域人口减少趋势明显

随着交通条件的改善和市场化改革的深入，省际交界区域要素流动性得到极大释放，省域中心城市对省际交界区域的虹吸效应更加直接，部分省际交界区域出现较明显的人口减少现象，其中，欠发达型省际交界区域最为明显。2010—2019年，中国代表性省际交界区域总人口由25284.1万人减少至24978.7 万人，减少了1.2%，占21 个省（区、市）的比重由25.0%下降至23.6%。其中，以苏沪浙、京津冀为代表的发达型省际交界区域人口持续增长，仅有14.3%的县（区）出现了人口下降；以苏鲁豫皖、蒙晋陕豫和晋冀鲁豫为代表的较发达型省际交界区域虽在2014 年后出现波动下降，但整体来看，人口仍呈现增长态势，人口减少的县（区）比重为32.4%；2014年前后，欠发达型省际交界区域人口密度则开始显著下降，2019年总人口下降的县（区）比重达到79.7%（见表5）。2010—2019 年，涉及代表性省际交界区域的81个地级市和县级市中，建城区人口出现收缩的城市有13个①，所占比重为16.1%。其中，欠发达型省际交界区域收缩城市数为7个。

表5 2010—2019年中国代表性省际交界区域人口密度变化（单位：人/平方千米）

5.行政壁垒由显性壁垒向隐性壁垒转变

近年来，地方政府逐步由管理型向服务型转变。出于为市场主体服务和创造良好发展环境的需要，地方政府更多地从重点任务、重大战略、要素互补和产业政策上考虑省际关系的协调对接，依靠行政权力进行市场封锁的现象已明显减少，显性行政壁垒进一步弱化。但由于种种原因，各地在统一规则、标准互认上存在分歧，在要素获取、经营运行和政府采购中为外地企业设置障碍，或采取口头要求、召开协调会等方式设置软性壁垒，限制商品和服务在省际自由流动（黄征学，2015）。在此情况下，隐性壁垒已成为省际交界区域追求“行政区经济”的主要形式，阻碍了省际交界区域的合作和一体化进程。

6.生态共治的紧迫性更加凸显

省际交界区域通常是水资源、生物资源、矿产资源富集的区域，往往采取资源开发型、数量赶超型和地域封闭型经济发展战略（冷志明，2005），环境污染和生态破坏现象严重。尤其是，随着省域中心城市环保压力增大，省际交界区域成为污染避难所，各行政区在环境治理上出现“集体行动困难”（贾先文、李周，2019）。2010—2018 年，中国代表性省际交界区域年度PM2.5 均值由55.09μg/m3下降至36.57μg/m3，但始终高于国家空气质量二级标准，与代表性省际交界区域所在的21 个省（区、市）PM2.5 的平均水平也有较大差距（见图3）。在流域型省际交界区域中，由于上下游、左右岸的协调治理难度较大，“以邻为壑”和“搭便车”现象较为严重，急需通过各方主体的协调共治来解决流域生态保护问题。山区型省际交界区域则面临环境治理与经济利益的双重挤压，有必要通过合理的生态补偿制度来协调各方利益关系，省际交界区域生态共治的紧迫性更加凸显。

图3 2010—2018年中国代表性省际交界区域和所在的21个省（区、市）年度PM2.5均值

三、中国省际交界区域合作与发展的新特点

中国省际交界区域合作与发展的新特点如下。

1.中西部地区省际交界区域发展速度较快

在10个代表性省际交界区域中，位于中西部地区的有蒙晋陕豫、鄂豫皖、湘鄂黔渝、川黔滇和陕甘川5 个，除蒙晋陕豫外，其他4 个区域属于欠发达型。党的十八大以来，随着西部大开发、中部地区崛起等区域战略的深入推进，省际交界区域的发展环境明显改善，先后编制完成了《秦巴山片区区域开发与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》等多部涉及省际交界区域发展的重要规划。2021年7月，中共中央、国务院在《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》中明确提出，要推动省际协作和交界地区协同发展。2010—2019 年，中西部地区省际交界区域的地区生产总值由17020.53亿元上升至40709.46 亿元，按当年价格计算年均增长10.2%，增速高于东部地区和东北地区的省际交界区域，占10个代表性省际交界区域地区生产总值的比重由28.5%上升至30.5%。但是，其与所在12个省（区、市）人均地区生产总值的绝对差距仍由8593.8元增加至18216.2元。

2.次区域合作成为省际交界区域发展的突破口

过去，中国省际交界区域合作范围大、参与主体多，合作效果不明显。随着市场化改革的深入，要素流动障碍进一步被打破，地方主体的能动性得到充分发挥，涌现出一批县（市、区）的省际交界次区域合作的典型案例（见表6）。2014年，《晋陕豫黄河金三角区域合作规划（2014—2025年）》首次提出开展省际交界次区域合作，将其作为推动省际交界区域合作的突破口。2019年，国务院批复成立长三角绿色生态示范区，涉及上海青浦、江苏吴兴和浙江嘉善三地，已成为长三角乃至全国跨省域一体化发展的重要示范基地。2020年，南京江北新区与滁州来安县共同启动顶山—汉河跨界一体化发展示范区建设。2020 年，国家发展和改革委员会发布《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划（2020—2035年）》。

表6 中国代表性次区域合作典型案例

3.脱贫攻坚为省际交界区域发展奠定了良好基础

多数省际交界区域也是中国贫困程度较深、贫困人口集中、脱贫难度较大的问题区域，在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》确定的14 个连片特困地区中，与省际交界区域重叠的就有11 个（曾冰，2016）。党的十八大以来，作为全面建成小康社会的历史性任务，脱贫攻坚促使省际交界区域的贫困面貌发生了根本变化，经济发展、基础设施和民生保障水平大幅提升，省际交界区域的落后性得到极大缓解。2019年，大别山片区、武陵山片区、大兴安岭南麓片区、乌蒙山片区、秦巴山片区的贫困发生率均已下降至2%以下。省际交界区域的深度贫困问题得到历史性解决，居民消费能力大幅提升，农村居民收入增长率均超过10%，增长速度均高于全国农村平均水平（国家统计局住户调查办公室，2020）。

4.中心城市成为省际交界区域发展的主要引擎

省际交界区域中心城市，如苏鲁豫皖的连云港、蒙晋陕豫的运城等，与省域中心城市存在较为直接的经济产业联系，并通过渗透和辐射带动周边地区经济社会发展。一方面，省际交界区域中心城市的城市竞争力较强，是省域中心城市经济联系和产业转移的首选地，可以对周边地区发展产生较强的辐射带动作用。同时，由于其在经济社会发展中具有领先地位，可以在区域合作中充当协调者和组织者，有利于降低省际交界区域的合作成本。另一方面，省际交界区域中心城市的集聚能力较强。目前，省际交界区域并未出现较大范围的城市收缩现象，其中心城市已成为现阶段人口要素的主要承载地，是省际交界区域发展的主要引擎。

5.区域合作呈现明显的多领域、多元化

近年来，省际交界区域合作中企业和民间组织的作用更加凸显，合作内容逐步拓展。从合作内容来看，涌现出了一批以《晋陕豫黄河金三角区域县级旅游联盟备忘录》、浙皖闽赣跨省域交通融合项目为代表的省际交界合作规划和项目，合作内容由单一经济合作转向经济建设、基础设施、产业协同、公共服务、生态保护等多种类型。从合作主体来看，省际交界区域的合作主体呈现多元化发展的趋势，产业联盟、行业协会和合作峰会等民间协作组织蓬勃发展，一体化领导小组、党政联席会议、合作办公室等合作模式也不断出现。

6.城市群（都市圈）使东中部地区省际交界区域面临的形势更加复杂

都市圈和城市群是中国城市发展的新趋势，2000 年以来，先后在东部发达地区形成了长三角、京津冀等跨省城市群，探索形成了一系列省际政府合作的新模式。以2018 年《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》的签订为代表，苏沪浙、京津冀的基础设施互联互通进入新阶段。河北雄安新区、大兴机场、通州与廊坊北三县“四个统一”②建设的推进，显著推动了京津冀交界区域的协同发展。但是，都市圈和城市群建设在带来新机遇的同时，交通设施和市场一体化的快速发展也使得人口、资金等要素流动性迅速释放，放大了省域中心城市的“虹吸效应”。同时，由于大多数都市圈中心城市辐射带动能力相对有限，省际交界区域往往被排除在都市圈范围之外，这并不利于省际交界区域的发展。

四、中国省际交界区域合作与发展的展望

未来应在融入国家重大区域战略中寻求新突破口，提升合作效率，发展次区域合作，发挥增长极作用，实现省际交界区域巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

1.在融入国家重大区域战略中寻求新突破口

党的十八大以来，国家陆续推出了京津冀协同发展、长江经济带发展等重大区域战略，未来要促进省际交界区域充分融入国家重大区域战略。立足国家重大区域战略推进省际合作，要充分利用国家重大区域战略提供的合作平台，在京津冀协同发展背景下推动京津冀交界区域分工互补，在长三角一体化发展背景下实现苏沪浙交界区域互联互通，在更宽视角下协调省际的经济结构和空间布局，实现要素资源的优化配置。充分利用好长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展两个战略在横跨东中西三大区域中的区位优势，以生态优先为导向，促进蒙晋陕豫、湘鄂黔渝等省际交界区域在流域保护中实现上中下游、左右两岸共同发展。

2.促进省际交界区域由“合作不经济”向“合作经济”转变

在中国行政区经济的背景下，省际交界区域的交易成本通常过高，导致合作利益远远低于合作成本。为此，要着重降低省际交界区域之间的交易成本，促使合作收益大于合作成本，实现由“合作不经济”向“合作经济”转变。一是必须充分顾及各方合作主体的利益，形成合理有效且长期的制度安排和利益调节机制，搭建超行政区域的调节机构和沟通平台，减少省际交界区域的协调成本。二是推动省际交界区域基础设施在更高水平上互联互通，不仅要打通“断头路”，还要提高省际交界区域之间的通达效率，着力减少有形“交易成本”。三是从地区差异性出发，形成省际交界区域取长补短、共同提高、共同发展的关系，通过产业分工和要素共享寻求“合作剩余”，从而创造和放大省际交界区域的合作利益（安树伟、张素娥，2003）。

3.实现省际交界区域由区域管理向区域治理转变

在区域治理的背景下，省际交界区域应探索政府、居民、企业、非政府组织等多主体、多层次的区域合作协调机制，通过谈判、协商和伙伴关系实现由区域管理向区域治理转变。一是继续发挥政府在省际交界区域合作中的引领作用，建立完善的政府合作体制机制，采取定期协商等方式实现在经济发展、社会治理、环境保护等方面的沟通和统筹规划，引导城市功能和主导产业错位发展。二是逐步释放市场在省际交界区域发展中的决定性作用，提升省际交界区域的合作效率。三是鼓励探索多方参与的民间合作新形式，采取协会、学会等多种方式，形成多方协同、共同推动的良好局面（滕飞，2016）。

4.发挥次区域合作对省际交界区域发展的示范作用

省际次区域合作的成员简单、协调阻力小、合作成本低，可以有效节省协商沟通中的交易成本，对更大范围的省际交界区域具有良好的示范作用。开展省际次区域合作，首先要按照“功能协调、优势互补、产业分工”的原则选择协调阻力小的主体作为次区域合作的典型地区，以合作规划为引领，率先在交通基础设施一体化上取得突破。在此基础上，努力破除市场壁垒，提升人才、资金和资源的流动效率，推动产业分工合作，在公共服务等方面开展广泛探索，鼓励地级市之间、县（区）之间成立合作先行区或示范区，因地制宜地探索多种合作机制和合作模式，形成适宜本地区实际情况的合作经验并及时进行总结和推广，逐步形成“县（区）际—市际—省际”多层次的交界区域合作体系。

5.通过新增长极带动省际交界区域发展

远离省域中心城市的辐射范围是省际交界区域发展落后的重要原因之一，应在有条件的省际交界区域培育若干区域性中心城市，形成新的增长极。将发展条件较好的中心城市周边符合条件的县城、县级市通过撤县（市）设区的方式纳入中心城市组团。通过完善城市基础设施建设，优化交通路网结构，增加城市路网密度，加强城市绿化，改善城市环境，积极开发和发展城市水资源的节约循环利用技术，推动城市土地挖潜和集约利用，提高土地的产出效率，加快城市污水和垃圾处理设施建设，改进生产工艺，发展循环经济，减少废渣排放量，增强资源环境承载力。同时，在省际交界区域加快发展一批中小城市，形成“中心城市—副中心城市—中等城市—小城市”协调发展的格局（中国区域科学协会课题组，2020）。

6.实现省际交界区域巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接

近年来，省际交界区域乡村建设取得明显成效，农村的绝对贫困问题已经解决，下一步应以乡村振兴战略为抓手，着力实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。一要加强对省际交界区域乡村发展的支持力度，通过建立乡村振兴示范区、乡村振兴合作联盟等方式，探索适合省际交界区域乡村振兴的模式和实现路径。二要促进省际交界区域乡村的协同共建，织密交通基础设施等毛细血管网络，推动省际交界区域形成现代农业发展新模式，逐步实现传统产业、文化产业和乡村旅游资源的有效整合。三要加大城乡统筹力度，实现农村地区与周边中小城市和小城镇协调联动，将省际交界区域作为破除城乡二元结构、实现城乡一体化发展的示范地。

注释

①地级市有淮北、鄂尔多斯和白城；县级市有太仓、三河、霸州、义马、济源、韩城、讷河、大安、洮南和阿尔山。②“四个统一”指统一规划、统一标准、统一政策、统一管控。