我国区域经济高质量发展的阶段成效与难题攻坚*

叶振宇 李峰波 王 宁

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，各地区加快转变经济发展方式，深入贯彻新发展理念，积极融入新发展格局，创新探索具有地方特色的高质量发展道路。当前，随着国内发展环境的变化，我国区域经济高质量发展顺应新时代发展潮流，既在实践探索中开拓创新，又打破了传统区域增长理论的长期束缚。区域经济的高质量发展不仅仅是以往区域发展战略的演进与优化，也是长期以来我国区域发展路径的更加全面地转型升级，为此，实现区域经济的高质量发展要有创新思维。即使学术界对我国地区经济增长模式有不同的理论解读，但这也从客观上反映了我国区域发展长期受制于国家宏观政策环境和治理体系的事实。高质量发展作为中央对当前及今后很长一段时间发展的长期安排，一些学者已经从不同角度，基于不同的分析框架对高质量发展进行了具有针对性的绩效评价。虽然，我国各地区经济高质量发展的条件、阶段、路径和进程具有较大的差异性，学术界对此的看法也不尽相同，但在全局视野下，比较分析我国各地区经济高质量发展的阶段成效具有重要的现实意义和理论价值。

一、我国区域经济高质量发展取得的阶段成效

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央基于发展阶段的现实需要提出了新发展理念、确定了高质量发展的方向。经过几年的实践，我国区域经济高质量发展从思想认识到实际行动都发生了积极的变化。为此，文章从地区横向比较的视角出发，从发展总体水平和五大新发展理念等方面入手，总结了我国区域经济高质量发展的阶段成效。

1.区域经济发展水平稳步提升

2012年以来，我国各地区经济增速虽然有所放缓，但随着结构调整的到位，各地区经济增长质量显著提高，逐步改变了依靠大量要素资源投入换取高增长的发展方式。2012—2020年，北京、天津、内蒙古、上海、江苏、浙江、福建、山东、湖北、广东、重庆等11 个省（区、市）的人均GDP 已超过了1 万美元。2012 年，贵州曾是我国人均GDP 最低的省份，而2020年贵州的人均GDP比2012年增长了144%，贵州人均GDP 与全国平均水平之比由2012 年的1 ∶1.95 上升至2020 年的1 ∶1.57。这种现象从侧面反映了，即使有些省（区、市）之前的发展水平较低，但具有明显的后发赶超之势。

2.区域创新发展迈上新台阶

党的十八大以来，我国各地区更加重视依靠创新驱动经济发展，深入实施科技创新体制改革，大力推进创新平台建设，使得新旧动能转换加快，新动能指数持续上升。2012 年以来，中央批准了深圳、苏南、长株潭、天津、成都、西安、杭州、珠三角、郑洛新、山东半岛、沈大、福厦泉、合芜蚌、重庆、宁波和温州、兰白、乌昌石、鄱阳湖等城市或地区设立国家自主创新示范区，有效推动了一大批科技创新体制机制改革落地见效，创新投入激励、基础研究投入、科技成果转化、科技金融、知识产权保护、央地融合、军民融合等重点领域的改革创新取得了不同程度的进展。尽管，现如今我国仍然存在一些“卡脖子”的技术领域，但根据世界知识产权组织、欧洲工商管理学院和康奈尔大学合作发布的《2020全球创新指数：谁为创新出资？》显示，我国的全球创新指数已位居世界第14 位，北京、深圳、香港、广州、上海、南京、武汉、成都、天津、长沙、青岛、重庆、合肥、济南、长春等城市进入科技集群前100 名①。经过多年的发展，北京、上海、深圳已成为全国的科技创新中心，珠三角、长三角和京津冀成为我国新经济比较活跃的地区，全国绝大多数的独角兽企业分布在北京、深圳、上海、杭州、天津等城市，而近年来，成都、重庆、青岛、贵阳等城市培育独角兽企业效果明显。合肥、郑州和贵阳则成为后发赶超的城市样板，其中，合肥成为我国白色家电的最大生产制造基地和新型显示、新能源汽车等新兴行业的重要生产基地，郑州成为全球最大的智能手机生产基地，贵阳成为全球大数据企业集聚的中心。

3.区域协调发展成效逐渐显现

随着我国各地区发展条件的不断改善，不同地区间人民生活水平的差距呈现逐渐缩小的趋势。从各地区经济发展水平看，2012—2020 年，无论是使用泰尔指数还是基尼系数测算的各地区人均实际GDP差距均呈现下降趋势（见图1）。从居民可支配收入看，党的十八大以来，各地区居民人均可支配收入差距的变异系数值出现了缓慢下降的趋势，这直接反映了我国区域协调发展取得了显著的阶段成效。在消费水平方面，2012 年以来，全国各地区人均消费水平差距呈现明显的缩小趋势，2020年全国各地区人均消费支出的变异系数值比2016 年下降了14.50%，这意味着随着居民收入水平的提高，各地区消费潜力更加充分地释放出来。从城乡居民收入来看，按现价计算，党的十八大以来，我国城乡居民人均可支配收入之比由2012年2.88（农村居民收入=1）下降至2020年的2.56。

图1 各地区人均实际GDP的差距变化趋势

4.区域绿色发展实现较大改善

2012 年以来，我国生态文明建设取得较大进展，各地区生态环境协同保护与治理效果逐渐显现，各地人民群众绿色民生获得感逐渐提升。从能源利用效率看，在中央和各地的合力推动下，我国能源强度呈现明显下降的趋势。按以2010 年为基期的可比价计算，2020年单位GDP的能源消耗量比2012年下降了34.35%，2014—2020年，北京、上海、天津等22个省（区、市）保持万元地区生产总值能耗实现“七连降”②。在重点流域协同治理方面，长江、黄河、珠江等重点流域水质继续改善，长江流域监测点Ⅰ—Ⅲ类水质占比超过88%，保持着较高的水平。在大气污染防治方面，绝大多数的直辖市和省会城市优良天数显著增多，空气质量明显好转，细颗粒物（PM2.5）年均浓度呈现下降的趋势，2020 年直辖市和省会城市PM2.5 年均浓度的变异系数值比2012 年下降了17.05%，从侧面反映了省际空气质量差距日趋缩小。

5.区域开放发展水平显著提升

党的十八大以来，我国充分发挥各地区的比较优势，优化产业分工布局，区域一体化水平和对外开放水平获得显著提高。从人口与经济协调发展方面来看，根据国家统计局公布的《第七次全国人口普查公报》数据显示，2020年，我国跨省流动人口规模约为1.25 亿人，占总人口的8.65%③。2012—2020年，我国地区人口与经济分布匹配程度出现了起伏波动的变化趋势，“十四五”时期，地区人口分布与经济布局协调程度有所改善（见图2）④。从要素流动来看，随着要素市场化改革的深入推进，各地区间劳动力流动更加充分、有序，劳动力空间配置效率显著提高，2020 年，各地区间劳动生产率的标准差值较2012年下降了26.20%。从制造业地区分工来看，随着产业结构调整和过剩产能治理取得实效，2020年，制造业地区分工指数较2012年上升了3.95%，结果表明，各地区制造业正在朝着差异化方向发展。从对外开放水平看，我国各省（区、市）都拥有国际机场并开通了国际航线，沿海、沿边和内陆地区的开放呈现协同发展之势，新欧亚大陆桥、长江黄金水道、西部陆海新通道等大通道为贯通陆海和促进内陆地区开放创造了有利条件，中欧班列五年来累计开行超过4 万列并开通了73 条运行线路⑤，上海等22个省（区、市）设立了中国自由贸易试验区，海南自由贸易港获批建设，这些变化极大地推动了高水平对外开放新格局的加速形成。

图2 各地区人口与经济布局协调度

6.区域共享发展出现积极的变化

党的十八大以来，我国坚持以人民为中心，大力推进基本公共服务区域均等化，并取得明显成效。从人均基本公共服务支出来看，随着国家基本公共服务标准付诸实施，各地区基本公共服务供给更加明确、规范，人均基本公共服务预算支出的地区差距经历了先上升后下降的过程（见图3），2020年，各地区人均基本公共服务预算支出的变异系数值比2016 年下降了20.94%，表明各地区人均基本公共服务均等化取得了明显进步。从居民受教育程度看，我国高等教育从大众化进入了普及化阶段，各地区6 岁及以上接受大专及以上学历人口占地区总人口的比重趋于收敛，2020年该指标的变异系数值比2012 年下降了11.70%，各地区人口素质的相对差距明显缩小。从城乡养老保障来看，各地区社会保障体系日益完善，城乡居民养老保险覆盖面的地区差距缩小，2012—2020 年，各地区该指标的变异系数值下降了29.39%，各地区城乡居民养老保险参保人数占比趋于相当。

图3 各地区人均基本公共服务预算支出的差距（变异系数）

二、当前我国区域经济高质量发展的六大难题

党的十八大以来，在中央的大力引导下，地方政府开始弱化对经济高增长速度的追求，而转向贯彻新发展理念的高质量发展，经济结构持续优化，科技创新推动新旧动能转换，生态环境明显改善，高水平开放体系正在形成，基本公共服务水平明显提高。然而，在新发展阶段，我国区域经济高质量发展仍然面临着一些难题，特别是以下现象值得高度重视。

第一，从区域发展总体水平看，南北发展差距扩大极易对国家安全构成威胁。目前，虽然我国南北差距不如东西差距那么明显，然而，从南北地区人均GDP 的比较显示，南北差距从2012 年开始逐步呈扩大的趋势（见图4），至今没有改善的迹象。在应对全球金融危机的大规模刺激政策退出以后，北方地区结构性、体制性等问题在较大范围内集中爆发，经济增速明显放缓，并出现了明显的制造业衰退、人才外流、外资撤离等现象。但如果南北差距扩大态势持续下去，那么这种差距将可能被固化，而英国、意大利等国家的深刻教训表明，这种现象会对国家政权稳定造成重大威胁。

图4 我国南北方人均GDP的比较⑥

第二，从创新发展看，新兴产业低水平同质化发展现象突出。为了抢抓新一轮科技革命与产业变革带来的产业机会，全国十多个省（区、市）都明确将集成电路、新能源与智能网联汽车、数字经济、人工智能等行业作为“十四五”时期的重点发展产业。与此同时，省级规划引导作用形成的“层层传导”效应促使地方政府将要素资源优先配置到这些重点发展的新兴产业项目，由此容易催生新兴产业发展“泡沫”。在不掌握行业关键核心技术的情况下，各地争相布局建设的新兴产业项目无疑是相同或相近技术路线的简单复制，必然会导致高技术产业的低端发展，可能再次出现投资过热和低端产能过剩的现象。

第三，从协调发展看，东北三省陷入产业衰退与人口外流交织的发展困境。一方面，制造业出现了较大范围且明显衰退的倾向。2018年，东北地区制造业从业人员比2013年下降了306.08万人，降幅为45.19%。具体来看，2018 年，辽宁、吉林和黑龙江制造业法人单位的从业人员数分别比2013 年下降了46.57%、39.39%和48.78%⑦。从业人员大幅减少的背后反映了东北三省制造业全面、深度、快速衰退。另一方面，东北地区人口大规模外流。2010—2020 年，东北三省人口净减少了1100 万人，辽宁、吉林和黑龙江分别减少了115万人、339万人和646 万人。分城市看，2010—2020 年，绥化、四平、齐齐哈尔和通化是东北三省人口净流出规模最大的城市，分别减少了166万人、157万人、130万人和102 万人，四平、通化、大兴安岭地区、绥化、白山和七台河人口下降幅度最大，分别为46.41%、43.97%、35.24%、30.65%、26.59%和25.08%⑧。可见，产业衰退导致了大量的人口外流。

第四，从绿色发展看，区域生态环境治理缺少长效机制。我国大江大河和重点区域生态环境治理效果已显，这主要得益于中央的正确领导和各级政府的共同努力。但由于现在生态治理过于依赖行政手段，治理方式比较单一，因此也存在着一些问题。例如，有些地方政府在执行环保政策时采取“一刀切”的做法，导致许多企业不能专心从事生产经营活动。而且，在没有长效治理机制的情况下，如若中央环保督察力度稍有放松，地方政府监管就很容易松懈，生态质量不升反降的现象就会出现。此外，许多基层政府缺乏治理生态环境所需的持续性资金投入，中西部地区一些县举债治理生态的现象比较普遍。

第五，从开放发展看，各地区开放发展存在不平衡不稳定问题。一方面，国内各地区对外开放发展水平不平衡的现象持续存在。目前，虽然中央已批准多个地区设立自由贸易试验区和各种类型的海关特殊监管区域，但还有一批地级市缺少对外开放平台，当地企业“借船出海”的现象还比较普遍。毋庸置疑，这种对外开放不平衡现象是导致地区发展差距进一步扩大的一个重要原因。另一方面，我国地区间对外开放呈现出周期性变化的不稳定现象。如今，即使劳动力流动充分，地区间交通一体化水平得到提高，但在现行行政体制等因素的影响下，地区市场分割程度会随着宏观经济周期变化而呈现波动性变动，各种隐性的行政壁垒随时可能出现反弹。

第六，从共享发展看，各地区公共服务一体化面临着较多的体制障碍。各地区基本公共服务在政策、标准、监管体制、福利待遇等方面存在差距。正是由于这些体制机制障碍，要素流动、产业转移等也受到一定的制约，优质服务资源难以向周边地区辐射扩散，且中心城市的制造业企业担心转移出去后再难以享受优惠政策和行业监管。例如，在中小学义务教育方面，各地区使用不同版本的中小学教材和考试评价标准，不利于地区之间的教育教学交流；在食品药品监管方面，国家规定食品药品属地监管，医药生产企业如果搬到外地就得由当地食药部门负责监管，此时，企业需要重新办理相关的手续，且办理流程为时较长，因而致使企业异地发展的意愿不强。

三、新发展格局对我国区域经济高质量发展的新要求

新发展阶段，我国区域经济发展面临这样一个客观事实：区域城乡收入差距较大，地区发展不平衡不充分长期存在。未来，我国区域经济高质量发展必须立足于这个客观事实，坚持新发展理念，通过构建新发展格局实现更大的突破。加快构建新发展格局是一项关系我国发展全局的重大战略任务，关键在于经济循环的畅通无阻。为此，各地区深入推进区域经济高质量发展就要充分体现新发展格局的内在要求，从国家战略全局中谋划新的历史方向。

第一，加快形成超大规模的国内市场。各地区既要遵循各自的发展基础和功能定位，又要“无中生有”，敢于创新，通过错位发展建立高效的区域分工体系，通过互补优势增强区域互动，突破各种形式的行政分割，打通各地区生产、分配、流通、消费等环节的“堵点”，破除影响要素流动与产业转移的体制机制障碍，进而形成高效开放的国内超大规模市场。各地区要顺应一体化发展的大趋势，敢于突破制度性壁垒，打破“一亩三分地”的传统认识，共同下好全国“一盘棋”，在国内国际双循环中塑造新的竞争优势。

第二，协同推动内陆地区与沿海地区开放“比翼齐飞”。我国腹地纵深，具有内陆地区和沿海沿边地区开放的双重优势。各地区应充分发挥开放平台的综合优势，积极探索制度型开放，继续开辟海陆、空中等开放通道，扩大内地、沿海与国外产业链分工协作，推动国内产业链与国际产业链有机衔接。大通道建设是内陆地区与沿海地区开放发展的桥梁，是促进内陆地区与沿海地区产业链供应链融合发展的天然纽带。随着我国现代交通网络日趋发达，各地区应重视发挥大通道作用，推动交通物流体系标准化，降低全社会的综合物流成本，提高产品的国际竞争力。

第三，充分发挥重点区域在构建新发展格局中的示范作用。中央和地方应推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等区域重大战略在构建新发展格局中的示范作用，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区在推动区域一体化发展中要率先取得突破，在较短时间内探索形成一批可复制、可推广的经验做法。同时，在长江经济带发展和黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略中，中央也可以支持有关省区在畅通国内国际双循环中发挥流域的主动脉作用。

第四，积极发挥扩大内需促进经济增长的作用。在新发展阶段，各地区扩大内需不能盲目追求基础设施的高投资，而要基于本地发展实际和国内外市场需求来驱动“三驾马车”。各地区应牢牢把握扩大内需这一重要战略基点，积极发挥消费、投资和外贸促进地区增长的潜力作用。中央要适当加大对特殊类型地区的投资，改善这些地区的发展条件，积极为区域经济高质量发展创造有利的供给条件。同时，扩大内需的目的是让超大规模市场能够更加有效地充分释放出来，使各地区能够找到保持经济持续稳定增长的动力。

四、新时代推动我国区域经济高质量发展的建议

针对当前我国区域经济高质量发展实际和国内外形势变化趋势，“十四五”时期及未来很长的一段时期，中央和地方应着力从以下方面完善相关政策，着力解决制约区域经济高质量发展的难题和各类体制机制障碍。

1.防范南北差距持续扩大并转化为差距固化的风险

第一，加大营商环境督察考评力度。中央有关部门应用好“考核棒”，加大对北方地区有关省（区、市）营商环境的重点督察，深入基层巡察暗访，及时发现地方企业和群众反映的营商环境问题，查处地方政府官员不作为、乱作为现象，督促地方政府对营商环境建设要不留死角、整改到位，通过开展专项督察倒逼地方政府持续改善营商环境。中央有关部门可以邀请第三方开展营商环境评价，每年公开发布营商环境评价报告，以评促改，调动地方政府深化营商环境体制机制改革。第二，增强北方地区中心城市的综合实力。沈阳、长春、石家庄、太原、西安等省会城市要加快发展现代化都市圈，带动大中小城市协同发展。中央有关部门应大力支持大连、哈尔滨、乌鲁木齐等城市提升对外开放能级，支持西安、郑州等国家中心城市依托大通道和交通枢纽优势建设世界级物流枢纽。华北、西北、东北等地区要持续推进区域性生态环境治理，大力改善城市生态环境，提高北方地区中心城市宜居水平。第三，建立区域分化跟踪监测分析机制。中央有关部门应建立区域分化跟踪监测工作专班，加强对未来走势和影响后果的研判，特别是要及时发现经济增速持续放缓、人口外流严重、主导产业衰退的地区，采取精准有效的区域援助政策，避免这类地区转化为严重的问题区域。中央有关科研院所和高校可以组织团队开展区域分化重大专项研究，加强对国内外区域分化现象的规律性研究，对当前南北差距的阶段性特征做出前瞻性判断，积极为党中央、国务院的重大决策提供支撑。

2.建立有利于新兴产业健康发展的引导机制

第一，完善地方产业发展支持政策合规性审查。为了有效防范地方政府发展人工智能、新能源与智能网联汽车、生物医药等新兴产业的投资冲动，中央有关部门应建立部际工作机制，加大对地方政府支持新兴产业发展政策的合规性审查，特别是工商注册、产业项目用地、银行贷款、产业基金等方面的审查，及时向有关地方政府、金融机构、投资企业等主体发出投资警示，降低产业项目投资风险。除此之外，有关部门可以引入大数据分析技术，建立能有效防范各地区对新兴产业低效、重复投资的预警体系，纠正地方政府采取有悖于市场规则的盲目投资行为。第二，鼓励地方组建新兴产业关键核心技术协同创新共同体。当前，国内规划发展新兴产业普遍遇到了基础研究薄弱、关键核心技术缺失等问题，中央有关部门应出台政策鼓励有条件的地方组建新兴产业协同创新中心，积极为高校、科研机构、科技企业等创新主体搭建产学研用高效协作的创新平台，实施以激发创新为导向的产业发展支持策略，重点突破行业关键核心技术。

3.超常规推进新时代东北等老工业基地全面振兴发展

第一，引导人口和骨干企业向中心城市集中。一方面，东北地区人口外流范围较大，有关地方政府应积极改善就业、住房、教育等条件，吸引劳动年龄人口特别是接受过高等教育的人口向沈阳、大连、长春、哈尔滨等中心城市集中。相应地，省级财政预算支出和建设用地指标适当向这些中心城市倾斜。另一方面，中央有关部门应适时、稳妥地推动部分中央企业整体搬迁至哈尔滨等中心城市，防止这些企业因人才流失和人才老化而出现创新能力大幅下滑等现象，进而威胁“国之重器”产业链供应链的稳定安全。第二，把中心城市作为新时代东北等老工业基地全面振兴发展的主战场。当前，中央有关部门应研究启动东北等老工业基地全面振兴综合配套改革，优先将沈阳、大连、哈尔滨、长春等区域性中心城市作为试点，赋予这些城市在科技创新、国企改革、民营经济发展、对外开放、行政管理体制等方面更大的改革权限，支持试点城市实施机关事业单位聘用制和国有企业合同用工制。有关部门应从东部沿海发达省份选拔一批政治可靠、年轻有为的干部到这些中心城市任职，以上率下带动干部队伍年轻化、知识化，改善城市政治生态。第三，设立对口援助产业合作示范区。中央有关部门应继续引导北京、上海、深圳、江苏、广东等地区做好对口支援东北三省振兴发展，支持东北三省深入对接京津冀、长三角和珠三角地区产业园区，把引入产业园区管理模式输出作为合作的重点。辽宁、吉林和黑龙江应坚持以点带面、渐进推进的思路，将本地的一批国家级或省级经开区、高新区作为对口援助产业合作示范区，通过“传帮带”、委托管理、外聘团队等方式实施园区管理变革。同时，为更好促进双方务实合作，东北三省应从区位条件较好、配套相对完善、发展潜力较大的园区中遴选出若干个园区作为对口援助产业合作示范区，这些示范区在双方协商一致的情况下采取“理事会+园区公司+公共服务中心”治理模式，引入市场化园区运作机制，同时强化地方政府之间的契约关系。

4.通过体制机制创新或科技创新着力解决绿色发展、开放发展和共享发展的难题

第一，完善大江大河大湖协同治理工作机制。在中央层面，探索“一个部门牵头、多个部门协同”的工作机制，建立规划共编、政策共谋、项目共商、信息共享、机制共建的新机制。在地方层面，沿江（河或湖）的省（区、市）应继续深入落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实、跨地促协同”工作机制，探索依法治江（河或湖）、依法护江（河或湖）的新模式。中央有关部门应组织研究制定《黄河保护法》，确保黄河生态环境治理和保护有法可依。第二，深化适应新发展格局的开放体制改革。在对外开放方面，中央有关部门应允许国家级高新区或经开区设立特殊海关监管区域，赋予这些国家级产业发展平台对外开放权限。在对内开放方面，应启动促进全国统一市场立法工作，通过法律手段维护市场经济秩序，严惩破坏市场经济秩序的行为，查处各种形式的地方保护主义行为。第三，构建“智能+”优质公共服务体系。以省（区、市）为基本单位，支持有条件的地区率先用数字化、智能化的技术手段建立覆盖省级的优质教育医疗服务网络，促进优质公共服务供需的精准匹配。鼓励各地区通过政府购买服务、用户付费等方式吸引企业发展远程医疗、远程教育、远程就业培训等业态，扩大优质公共服务供给。在京津冀、长三角、珠三角等重点区域，地方政府可以设立“区域优质公共服务专项基金”，重点支持优质公共服务共建共享体系建设。

注释

①数据来源：世界知识产权组织、欧洲工商管理学院和康奈尔大学合作发布的《2020 全球创新指数：谁为创新出资？》报告。②数据来源：国家统计局、国家发展和改革委员会、国家能源局共同发布的历年《分省（区、市）万元地区生产总值能耗降低率等指标公报》。③数据来源：国家统计局公布的《第七次全国人口普查公报》。④计算公式为：，Popi表示i 地区某年人口规模，Pop 表示全国某年总人口；Gdpi表示i地区某年地区生产总值，Gdp表示全国某年国内生产总值；n为31个省（区、市）。⑤数据来源：《中欧班列——沿线国家互利共赢的纽带》，《人民日报》2021 年8 月2 日。⑥此处是用北方地区人均GDP 除以南方地区人均GDP计算得到。在全国31个省（区、市）中，北方地区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆，其余地区归为南方地区。⑦数据来源：辽宁、吉林和黑龙江分别发布的第三次和第四次全国经济普查公报。⑧数据来源：辽宁、吉林和黑龙江分别发布的第七次全国人口普查公报。