地方政府债务风险与化解

■杨标格

（中国银行股份有限公司青海省分行 青海西宁 810000）

党的十九大报告中指出，要打好防范化解重大风险的攻坚战，如何化解地方政府债务风险与去杠杆，防范重大金融风险是其重要议题。近年来中央通过债务置换等方式整顿地方政府融资，但地方政府债务规模持续增加。根据财政部数据显示，截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，占GDP的比重为25.3%，其中一般债余额12.73万亿、专项债余额12.92万亿。地方政府债务偿还期均集中在“十四五”时期，未来五年地方政府将面临偿债集中到期和资金周转压力。

一、地方政府债务现状

（一）政府债务的分类

地方政府债务是指地方政府负有偿还责任的债务以及或有债务的总称，主要包括以下几类：地方政府必须偿还；有偿还义务的地方政府债务；地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。

2015年，财政部制定了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，按照预算科目及还款来源，将地方政府债券划分为一般债券和专项债券。一般债是政府为弥补未来政府经常性开支而发行的债券，通过一般公共预算进行收支。一般债的还款来源为地方政府一般公共预算收入，发行期限由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定。专项债分为普通债和项目收益债。专项债要求由项目未来收益作为还款来源。专项债的还款来源为公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。发行期限由综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定。

（二）政府债务的发展趋势

在地方债正式推广之前，地方政府主要通过政府融资平台、国有企业举债等方式进行融资。随着地方政府平台融资余额的不断增长，很多融资由政府担保或出具相关兜底承诺，债务增长逐渐超出财政还款能力，这也被称之为地方政府隐性债务。隐性债务的类型主要包括城投类贷款、基金、政府购买服务等，因其没有纳入到政府债务限额管理，而存在系统性风险。

《新预算法》和《国发43号文》规定，省级政府发行债券及依法合规的政府与社会资本合作模式是地方政府唯一合法举债融资途径。地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，同时不得为任何单位和个人的债务提供担保，不得以相关国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。

2015年地方政府存量债务置换开始后，地方债发行规模呈爆发式增长。截至2020年末，境内人民币债券市场的规模达到110万亿元，已成为全球第二大债券市场。截至2020年末，地方政府债余额为25.66万亿，较上年增加4.35万亿，地方政府债占国内债券市场的比重为22.45%，已成为人民币债券市场第一大品种。

近10年中国债券市场发展历程。数据来源：财政部

（三）政策支持

2017年第五次全国金融工作会议明确了地方政府要树立正确的政绩观，会议体现了中央加强管控，收放结合，处置地方政府债务风险的思路。在经济下行压力加大的情况下，国家出台系列政策和工作举措有利于稳预期、稳增长、调结构，政府类业务体量大、周期长、结构复杂、涉及面广、影响大，有关部门近年来不断出台政策措施支持和鼓励政府类业务健康发展。

近年来国家出台的债务相关政策列示

近年来国家出台的债务相关政策列示

（四）地方政府债务偿还来源

地方政府全口径债务情况包括地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务三类。地方政府偿债资金来源有：地方政府的财政收入、地方政府发行债券和上级政府的财政拨款。除了上述部分外，还需要考虑省属国有企业经营收益、国有企业净资产以及资源性资产等方面的状况，因为政府债务用于投资也形成了一定的资产，尽管其流动性弱，变现能力较差，但在最终还债时，还是会增强政府的偿债能力。

1.政府可支配收入

地方债是通过地方财政进行收支，一般债对应的是一般公共预算收入，专项债对应的是政府性基金预算。地方政府的债务偿还能力主要通过地方政府一般公共预算收入和政府性基金收入进行衡量。《新预算法》将地方预算体系分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预估和社保基金预算。地方政府可支配收入主要包括一般公共财政预算收入和政府性基金收入。从地方政府可支配收入数据来看，广东、江苏、山东、浙江等省级政府可支配收入较高，西藏、宁夏、青海等省级政府可支配收入较弱。

2.上级补助收入

除了可支配收入外，地方政府综合财力还包括上级补助收入，一般由税收返还和转移支付构成。在现有财税体系下，转移支付和税收返仍是各级政府之间通过一定的形式和途径转移财政资金，以实现地区间基本公共服务均等化。上级补助收入主要是国家实现区域间社会经济协调发展而采取的财政政策，是中西部地区财政收入的主要来源。

二、地方政府债务风险分析

（一）收入来源收窄，叠加债务期限错配

一方面，在财税体制改革后，“营改增”成为中央与地方共享税收后，地方财政的实际收入产生了明显的滑坡，西部地区对中央财政分配的依赖程度进一步加强。就当下而言，这样的财政结构有利于中央推行改革，但在新的地方税种建立、实施之前，地方财政的压力仍然会持续。同时受国家坚持“房住不炒”相关调控政策影响，近年来土地出让收入在地方财政中的占比有下降的趋势，削弱了地方政府的收入来源，短期内地方政府收入来源面临收窄的风险。

另一方面，地方政府由于自身财政实力较弱、履约能力或履约意愿不足以及政策变动等因素，可能会发生未能按照合约协议完成出资、给予补贴、购买服务或授予特许经营权等情况，进而影响项目的整体进展与经营效益。当前我国地方政府债务偿债期限结构不合理带来的风险主要体现在过于集中，除政府未按约定履行相关义务外，主要是因为债务投资项目未达预期，项目自身财务可持续性和偿债期限不匹配。2015年我国开始放开地方政府发行地方债，发行的债券期限以3~5年为主，这些债券偿还期限集中在2021~2025年，年均到期2.8万亿，在财政收入来源收窄及债务集中到期的双重影响下，地方政府面临较大的偿债压力。

（二）西部地区债务风险较大

据财政部相关数据显示，受地区经济发展水平、产业结构、资源禀赋、劳动力结构、消费水平、地方财政实力等因素影响，西部省份债务率高于东部地区，并且西部省份的举债空间正逐步缩小，经济发展程度与政府债务规模不匹配。就省市而言，贵州、青海等地的政府负债率近两年呈现逐步上升的趋势，以2018~2019年数据为例，青海（70.9%）、贵州（59.7%）、海南（40.2%）、宁夏（44.2%）、内蒙（37.9%）等省份排名靠前，青海省政府负债率已超过60%的安全线，整体来看，上述省份平均负债率较2018年上升4.01个百分点。债务率方面，有11个省市突破100%，较2018年增加5个，西部省份政府债务风险有所扩大。

除省级政府债务外，市县（区）级政府债务风险大，根据国家相关数据统计，我国多个市县级的举债规模超过了100%的警戒线，整体呈现出“两头小，中间大”的现象，因此要高度关注市县（区）级政府债务化解情况。

（三）地方政府隐性债务风险较高

地方政府债务除了地方政府债券外，还包括政府负有支出责任的债务，根据IMF相关数据，预计我国地方政府隐性债务比例较省本级显性债务更高，债务风险更为集中，这些债务主要包括：PPP项目产生的长期应付款、融资平台类企业发行的债券、银行贷款、信托贷款、融资租赁等以及部分带有明股实债性质、融资性政府购买服务等债务，这些债务存在规模大、成本高、结构乱、风险高等一系列问题，政府负有偿付责任，但未及时、足额纳入财政预算，是构成地方政府债务风险的主要因素，受近年来财税体制改革以及疫情影响，地方政府财政收入增长乏力，进而导致地方对融资平台等表外资产产生更多的依赖，隐性债务的化解充满了较大的不确定性。

（四）部分存量债务合规性问题凸显

根据近年来财政部通报的相关政府及金融机构违法违规举债问责案例，部分存量的政府债务合规性问题主要集中在以下几方面：一是政府债务主体合规性存在问题。当前我国地方政府融资主要通过平台公司进行，地方政府以财政收入作为举债担保，这给地方政府带来了较大的债务风险。作为平台的债务担保人，当平台运行出现问题不能按期偿付债务时，地方政府将要承担连带的偿债责任，形成隐性债务风险。平台公司一定程度上存在经营能力差、管理不规范等问题，因此当地方政府债务与其“捆绑”时，有可能会将积累的“隐性债务”显性化；二是债务在不同程度上违反相关政策制度要求，比如，未按照有关要求通过论证、未纳入政府中期财政规划及年度预算、项目招投标过程存在问题、项目自身不符合产业政策、未取得用地、规划、环评及核准等要件、项目对公共安全、公共环境、公共福利等产生不良影响，上述问题将导致项目无法实施或正常运行，面临停工整改的现状。

三、防范政府债务风险的相关建议

债务的化解离不开当地政府的积极应对，地方政府除了切实做好清理负债、整合资产等工作，更要主动进行存量债务重组，有效利用国有资产，推进融资平台转型，建立长效机制，拓宽融资渠道。同时金融机构强化责任意识，加强与地方政府及监管部门的沟通，做好协调配合。

（一）主动作为，借助金融力量，通过债务重组等形式缓解存量压力

各级政府及金融机构应厘清所在政府隐性负债、表外负债及或有负债，准确掌握地方政府的真实债务水平。严格遵守中央及监管部门政策要求，坚持合规底线和商业化原则，做到坚定、可控、有序、适度。同时也要坚持结构性去杠杆的思路，防范金融市场异常波动和共振，稳妥地处置地方政府债务风险。通过债务重组等形式缓解存量压力。存量债务的化解是各区域的焦点，目前来看，主要的方式还是债务置换，延长还债周期。寻求延长期限降低成本的渠道，通过将高成本的隐性债务置换为低成本的显性债务，从而实现政府债务可控并逐渐化解的目标，从而缓解债务压力。需要重点关注的是化解的债务,债权债务关系要清晰,有明确对应的资产和还款来源,项目具备财务可持续性。同时，需有明确、切实可行的化债方案，包括不限于合法合规安排财政预算资金、企业经营性收入、注入经营性资产、补充抵质押物有效增信等,且化债方案应符合中央与各省级政府制定的化债政策。

（二）控制增量、加强改革

推进融资平台市场化转型，规范政府融资平台管理，是促进政府债务合理发展的重要举措。经过业务重组、流程的规范及与政府关系的重新梳理等一系列举措，其业务运作更加规范，流程也将更加透明，有利于政府对平台公司的监管，有效控制隐性债务增长。地方政府做事情需要花多少钱，和有多少钱能够花，这两者之间应该建立一个机制统一起来。通过市场化的手段增加政府发债的成本和销售压力。还可通过地方人大、政协或其他管理部门的约束来规范地方政府发债及其他融资行为。金融机构应当结合监管及自身风控要求，甄别地方政府及地方国企各类不合规融资需求，并根据地方政府的负债水平及财政能力，确定合作内容。

（三）建立债务风险预警机制

财政部门应会同央行、银保监等部门逐步建立健全政府债务及地方国有企业风险预警和监督管理体系，严格控制地方政府新增债务，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。对于已形成的存量债务在前期梳理、摸排的基础上，按照市场化、法制化原则妥善做好风险处置。分类施策的同时做好预警监控，对潜在的债务风险定期评估，根据实际情况不断对预警系统进行调整和完善。

（四）不断创新融资渠道

“十四五”期间是我国全面建设社会主义现代化国家的关键时期，全面从严管控地方政府债务风险，以预防为主，从业务层面杜绝风险隐患，做到规范债务资金用途，严禁非正常业务，从而确保从源头防范风险发生，使得融资真正合规，并有充足偿债能力。通过聚焦实体经济及重点行业，不断完善以企业为主体的市场化手段，集合地方政府的各类具有现金流的资产，以现金流匹配的原则，用现代化企业的新思维、新模式、新理念，有效解决了原来经营性资产不高、市场主体意识不强等难题，利用市场资源优势，把改革转型成果成功转化为高质量发展效能。在大力发展“新基建”的时代背景下，更应积极创新并有效利用依法合规的融资渠道，吸引高水平的社会资本，提高项目整体建设运营效率，打造优质项目，为经济社会高质量发展提供新动能。