福利制度视角下的社会权利及本土化反思

□王梦怡，彭华民

（1.南京林业大学 人文社会科学学院，江苏 南京 210093；2.南京大学 社会学院，江苏 南京 210023）

公民身份（citizenship），或称为公民权利、公民资格，是社会学的重要理论概念之一。公民身份可以被界定为个人在一个社群、一个社会或者一个国家中所拥有的被动的或者主动的成员身份，这一身份在特定的水平之上平等地拥有一定的普遍性权利和义务。公民身份理论一直受到西方社会的广泛关注，也是其研究的重要议题。近年来，中国学界开始广泛关注这一理论，包括郭忠华、郭台辉在内的一批学者译著了一系列西方公民身份的著作，并且开始从这一理论视角出发关注中国社会，研究中国问题。

“公民”这一概念在西方有着悠久的历史，它是从古希腊古罗马的城邦兴起开始的。随着西方社会福利体制的演进与发展，公民身份理论的内涵、形式和取向在争论与实践中不断丰富，并且有了一套相对成熟的研究体系。目前国内学界对于公民理论的研究一方面主要基于公民身份的传统、价值取向以及公民身份的新发展；另一方面主要运用西方公民身份理论开展以农民和农民工等弱势群体的社会权利问题为关注点的实证研究。由于中国学界在社会福利领域中对公民概念研究相对较晚，因此对于公民身份本土化的研究相对较少。诚然，西方公民身份理论有其自身特殊的社会经济背景，完全运用其理论模式分析中国社会难以避免水土不服问题。针对上述难点，本文从分析西方社会权利发展过程中的两个取向出发，聚焦公民身份的三大构成之一——社会权利，结合中国的实际情况，探析社会权利的本土化发展。

一、社会权利：福利体制构建的权利

公民身份的发展按照其内在含义的变化可以分为古代公民身份、现代公民身份和后现代公民身份三个阶段。古代公民身份的理念来源于古希腊，城邦体制成为公民身份制度性实践的沃土，它在柏拉图和亚里士多德时代就被理论化了，成为构成古代社会体系中的一种重要制度。雅典公民身份的制度是以小规模、有机的城邦共同体为背景的。公民身份的成员资格是排他的，具有先验性的不平等属性，并且公民身份是建立在义务的基础之上的。与之相较，古罗马为古代公民身份的发展提供了一种包容性的理念，在古罗马帝国时代公民身份成为一种社会控制和社会安抚的工具，减少了它与政治参与之间的联系。古罗马之后古代公民身份理念逐渐式微，仅仅能在中世纪时期的意大利城市共和国看到古代公民身份实践的影子。虽然一些学者认为古代公民身份与现代公民身份之间的理论内涵有着很大的差别，但是仍能看到现代公民身份的实践从古代公民身份中所汲取的一些灵感。例如古罗马时期的公民身份作为化解社会不满的一种工具，提供一种司法保护屏障，就已经具有了社会权利的雏形。现代公民身份的发展则与自由主义国家的建立密切相关。以1789年法国大革命的爆发作为标志，政治体制具有了新的可能性，臣民开始向公民转变，这也是现代公民身份得以发展的重要基础。纵观现代公民身份的发展，不难发现公民身份是与民族国家紧密地结合在一起的。一方面，公民身份在实践中成为一种“保持社会封闭的有力工具”，公民身份带有一定意义上的排他性，可以将某些人吸收到共同体之内或者排斥于共同体之外；另一方面，民族国家也通过公民身份来确定其国家责任。于此，现代公民身份成为一个人是否真正成为“一国公民”的重要标志。这也意味着只有具有公民身份才能够享有应有的权利。随着全球化和后工业时代的到来，公民身份不能只局限于民族国家之内。后现代公民身份的权利和责任必然要延展到民族国家的行政边缘之外，成为一种多元公民身份。20 世纪80 年代后期，公民身份理论开始受到学术界的广泛关注。随着研究的深入开展以及社会的不断发展，一些学者将马歇尔的公民权的三维结构拓展为多维结构，增加了生态公民权、文化公民权、多文化公民权、全球公民权等众多的研究视角。

现代公民身份理论一直是学术领域研究的重点，其主要探讨公民权利在国家内部的实践以及公民权利的内涵。托马斯·雅诺斯基将公民权利划分为法律权利、政治权利、社会权利和参与权利（表1）。他指出，法律权利(或称为民权)主要指程序性权利，制定的法律或者政治制度是实践其他公民权利的基础；政治权利亦是程序性权利，指对于公共领域的参与；社会权利主要指个人权利；参与权利主要指经济市场上的参与。英国社会学家T.H.马歇尔将公民身份理论嵌入“公民身份与社会阶级”的讨论中，首次将公民身份与社会福利制度联系起来，从而使现代公民身份理论成为社会学关注的重要议题。实际上，马歇尔在20世纪50 年代到60 年代就提出了“公民身份”（citizenship）这一概念。马歇尔指出：“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的。”他认为公民身份的每一个要素都由一套完整的权利以及制度所构成（表2）。其中公民的要素由个人自由所必需的权利组成，包括人身自由、言论、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权利；政治的要素指的是公民作为政治权利实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权利；社会的要素指从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活等一系列权利。马歇尔提出，民权出现最早，其次是政治权利，最后才是社会权利。然而，直到20世纪晚期社会权利才取得与其他两种权利平起平坐的地位。需要注意的是，政治学更关注于公民身份中权利的运用与表达，而社会学则将关注的焦点集中于公民身份中的社会权利，即公民身份的社会维度。

社会权利是公民身份在福利国家制度背景下的重要内涵，也为现代福利国家体制的建立提供了理论解释，福利国家也可以被认为是社会权利的制度表现。社会权利关注的是，为满足社会需求和增强社会功能而设计的福利供给和与服务有关的权利和义务，并保障其必要的资金来源。社会权利追求的是在维护公民尊严的基础上，确保公民获得一定的福利水平，能够使人们的需要得到满足。马歇尔认为福利国家的核心理念是社会权利，他认为西方资本主义经济制度造成了一系列不平等现象的发生，而社会权利可以纾解这些不平等，使资本主义政体的危机得到减缓。社会权利的落实可以强制政府落实其保障人民生活的责任，即公民向国家所要求的保障和待遇不再是《济贫法》所给予的救济政策，而是公民不可剥夺的社会权利，这也是国家对于公民应尽的责任。马歇尔将社会权利的出现视为一种在不消解自由市场作用的前提下提供平等元素的重要手段，这也意味着弱势群体在争取平等待遇或抗议基本权利受到侵害时有了可以实行的依据。艾斯平·安德森也支持马歇尔的观点，同时他也丰富了马歇尔对于社会权利内涵的解释。他认为社会权利引发了“去商品化”的福利国家的出现。社会权利的扩展程度越宽，去商品化的程度也就越高，反之亦然。艾斯平·安德森从社会权利出发，区分了不同福利国家之间的去商品化程度，将福利资本主义划分为三种体制，即自由主义福利体制、保守主义福利体制和社会民主主义福利体制。

表1：雅诺斯基的公民权利范围

表2：马歇尔的公民身份内容和保障制度

从马歇尔开始重视社会权利与福利国家制度之间的关系，到艾斯平·安德森用“去商品化”理论丰富了社会权利的内涵，社会权利与福利国家制度一直紧密地联系在一起。一方面社会权利为福利国家制度的建立提供了一种理论基础，另一方面福利国家制度也进一步推动了社会权利内涵的发展。然而公民身份中的社会权利都不能脱离民权（civil rights）和政治权利（politic rights）单独存在。马歇尔认为建立在公民权利和政治权利基础之上的社会权利是公民身份的最终归宿，也能为更好地实现公民权利和政治权利提供物质保障和社会资源；莫里斯·罗奇指出公民和政治的权利是社会权利得以实现的前提条件，但也存在社会权利脱离这两个要素而获得发展的可能性。正因为拥有社会权利，个人获得了与国家平等的地位，这也意味着个人能够真正地参与国家建设，更加妥善地行使公民权利与政治权利，同时社会权利也是这两种权利继续发展的基础。在社会福利制度中，社会权利更是一种根基式的理论。通过追求社会权利从而实现社会平等和更具规范性的社会事务的发展。可以说，社会权利是社会福利体制中个体的实践。

二、社会权利与社会责任：自由主义与共和主义的论争

伴随着西方社会思想的发展，公民身份理论先后形成了两大理论传统的分野。自由主义的公民身份理论着重强调公民的权利，共和主义则突出公民的责任与道德，二者相互论争也互为补充。

自由主义作为西方社会思想上重要的思想流派，它以自由作为其主要价值理念，追求个人自由的最大化。因此，自由主义的社会权利是从个体出发的。自由主义理论的基本原则包括：个人自由的首要性，这种个人自由主要被理解为个人的发展和计划不受国家的干预；对于探索自由、言论自由、崇拜自由有着非常广泛的保护；对于凌驾于个人之上的国家权力有着深刻的怀疑与戒备；将国家严格限制在那些个人的行动影响到他人的活动领域中；强烈主张支持和保护隐私权、市场和其他私人自行安排决断的形式。在这种自由主义原则下，不管是生命权、财产权、自由权等公民权利都处于个人控制之中，国家权力不能干预个人权利；国家只是维持社会秩序的工具，不能因为国家的发展而侵害个人权利。在自由主义理论中，公共领域与私人领域有着严明的界限。市场行为和个人利益都属于私人领域范围，公民权利保护这一领域，使之免受公共领域的干涉；公共领域是服务于个人利益的工具，为私人交往提供安全和保障。在自由主义国家，公共领域与私人领域的绝对界限造成了社会权利的发展障碍。社会权利包括维持收入、享受社会福利政策。这依赖于国家税收的支持，但却与自由主义所倡导的私人领域中财产权的自由之间产生了一种张力关系。按照自由主义所倡导的国家权力不能侵害公民权利这一原则，国家无法获得足够的资金来维持社会福利体系的运行，也无法保障公民的社会权利。虽然在马歇尔看来，福利国家的建立标志着社会权利的制度化发展，而这种权利的主旨是弥补资本主义市场不平等所带来的消极影响，进而根本性改造整个资本主义的发展体系，减少剥削与矛盾冲突；但马歇尔也认为社会权利违背了公民权利的核心——自由。自由主义下社会权利与公民权利是相悖的，强调公民权利的至高无上性，就会导致社会权利的脆弱。自由主义过分强调公民的权利意识，导致私人领域的不断膨胀以及公共领域的不断缩小，公共领域缺乏足够的资金以支持福利性事业的发展，福利国家制度难以维系，社会权利无法获得持续性发展。

自由主义的公民权利受到来自多方的批评。一方面，女性主义批评其忽视女性在私人领域的权利以及在公共领域的公民权利；另一方面，过分强调公民的私人权利、忽视公民责任的理念也受到共和主义的批评。过于强调个人权利，只会造成人们盲目追求个体利益而忽视集体利益，这对于以权利为制度基础的政治共同体来说是极为危险的。自由主义所带来的个人主义，执着于自私自利和工具主义，公民身份最终会沦为追求个人利益的手段，这只会加剧资本主义社会的危机。在共和主义看来，公民责任、义务与公民权利同等重要。公民身份只有同时强调公民责任，才能避免共同体的自毁危机。卢梭是共和主义的代表人物，他认为“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中”，这就表明人的自由不是无限的，而是要在公共领域中遵从一定的规则、承担一定的责任才能够获得公民自由。共和主义取向的公民身份的目的在于以一种共生的关系将个体与国家联系在一起，以创立和维持一个公正而稳定的共和国政体，使个体能够享受到真正的自由；个体只有在共和国中才能享受到真正的自由，共和国也只有通过公民的支持才能够存在。公共领域的维系与发展需要公民牺牲部分的自由，当然这种对于个人自由的剥夺并不是随意的，而是需要合法化的、使之成为为人类提供积极自由的基础。个人绝对的自由所主导的公民身份是一种狭隘的公民身份，容易造成公共利益的损害。共和主义公民身份是在共和国的政体下共同实现个人利益与公共利益的权力基础。公共领域的发展也是为了创造更多的个人利益，而个人为公共领域做出利益的让步也是公民的责任与义务。总而言之，共和主义下的公民身份是强调公民责任的公民身份。

自由主义的公民身份强调公民权利，而共和主义的公民身份则强调公民责任，这两者看似对立，但其实都是公民身份的重要方面。片面强调公民权利会造成对公共福利领域公平性递送和选择性递送的破坏；过分强调公民责任则容易侵害弱势群体的公民权利。只有将权利和责任一并放入公民身份的内涵，公民身份才是完整的。当然，在理论的发展过程中，依据现实的特殊情景可以选择偏重于公民权利还是偏重于公民责任。

三、国家责任与公民自觉：中国社会权利的取向

近代中国，人们普遍使用“国民”一词，而较少提到“公民”一词。扎罗认为，公民观念与契约思想有很大的关系。中国的契约主要涉及民间往来的关系，未扩展到公民与国家的关系。西方近代的社会契约论主要指公民与国家的关系，公民是讲功利的，需要提防国家对公民权益的侵害；而中国人和国家之间则有更多的情感联系，“国民”一词的使用重在强调群体和国家的道德义务并排斥功利主义。近代中国的国民概念是由梁启超等人从日本引进的和制汉语词汇，取代了臣民的概念，是中国近代社会从臣民意识向公民意识转变的重要标志。它意味着一种崭新的公民观念已经冲破传统观念的樊篱，开始进入中国人的思想。

中国人在使用“臣民、国民、公民”概念的同时也会使用“人民”这一具有整体性的制度概念。1949 年作为临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中并没有出现“公民”一词，而是交替使用“人民”和“国民”。在运用“人民”时，提及了权利，即“人民”是权利的主体。而作为个体性概念的“国民”，则与义务联系在了一起。1953 年颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》正式使用了“公民”一词。1954年宪法专章涉及公民的基本权利和义务，这标志着新中国公民身份制度的基本确立。按照马歇尔的划分方法，这里的公民身份只包含民事权利和政治权利，社会权利的内涵未能完全体现。改革开放以来，经济的迅速增长以及政治社会体制的不断完善为公民身份的发展提供了沃土。

虽然西方公民身份的理念经过长期的学术争论和实践已经趋于稳定，但是中国的社会权利不能照搬西方社会权利的理论内涵与发展路径。一是，西方社会权利的发展是建立在资本主义福利国家体制之下。发达的资本主义经济为福利国家提供了充足的物质支持，西方的社会权利是在较为发达的福利化社会中实践的。虽然中国GDP总量已经稳居世界前列，能够保证国家福利资金的支出，但是人口基数大导致人均福利水平相对较低，如何建立一个适合中国国情的社会福利制度，是中国社会权利得以发展的基础。二是，马歇尔认为西方公民身份经历了从公民权利、政治权利到社会权利的发展历程，因此西方社会权利的理论与实践比较成熟，公民的权利意识和义务意识都很强烈。由于中国地缘的特殊性，改革开放以后中国的公民意识才初具萌芽。如何增强中国人民的公民意识，特别是义务意识，也是中国社会权利发展中亟待解决的问题。

（一）构建组合式普惠型的社会福利制度是中国社会权利的发展基础

社会权利是公民身份在社会福利制度内的表现，社会福利体制不同，社会权利的内涵也不相同。艾斯平·安德森将福利资本主义划分为三种体制，自由主义福利体制、保守主义福利体制和社会民主主义福利体制。这三种主要的社会福利模式之间的社会权利存在着较大差别：在以美国为典型的自由主义福利体制内，对于社会权利以及与此相联系的国家福利开支，是通过对申请补助者的经济状况进行严格调查核实，通过社会救助将福利提供控制在最低限度；在以德国、法国为典型的保守主义福利体制内，社会权利是以工作业绩为计算基础，以参与劳动力市场和社会保障缴费记录为前提条件来确认其享有社会权利的资格；而在以瑞典、挪威、丹麦为典型的社会民主主义福利体制内，促进高水平的就业和利用相对较高的税收，不仅满足贫困者的最低需要，甚至能为中产阶级提供更好的服务，公民可以合法地要求享有充分资源保障的社会权利。

中国社会福利制度与西方社会福利制度的发展轨迹虽有相似之处，但也有着自身的特色，构建中国特色的社会福利制度也是中国社会权利的发展基础。政治制度和经济发展是与社会福利发展相关联的，我国坚持走中国特色社会主义道路，这是支撑中国社会福利制度发展的重要政治基础；而中国特色社会主义市场经济的发展也为我国社会福利制度的发展提供了强大的经济支持。虽然早期中国的社会福利制度因当时经济发展水平有限，实行补缺型的社会福利制度，以解决社会问题为主要目标。但随着改革开放的不断深入，经济发展为国家福利开支的扩大提供了保障，为社会福利水平的提高提供了充足的物质基础。同时，中国政府承担的社会福利责任虽然有所扩大但不能无限扩展，政府主导、多元部门共同参与的社会福利提供应该成为福利提供的规则。基于中国国情，构建组合式普惠型的社会福利制度是符合现阶段中国社会发展的，也是实现共同富裕的时代要求。

组合式普惠型社会福利是由政府和社会基于本国（或当地）的经济和社会状况，向全体人民（居民）提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。在这一制度下，社会福利是针对全体人民的，人民在教育、医疗、养老等重要领域享受国家提供资源的社会权利，如九年义务教育、医疗保险、养老保险、贫困救助等，这些福利覆盖全体人民基本生活的主要方面，同时这种福利制度的目标必须分需要、分目标、分人群、分阶段去实现。在中国这一社会福利制度下，社会权利覆盖全体人民，然而这种国家保障的社会权利是有限度的，这也是中国社会权利发展的基础。

（二）福利多元组合是中国社会权利的发展条件

在社会权利中，国家是要承担中心责任的，即国家通过干预、再分配等政策保障人民的社会权利。社会政策是国家维护人民社会权利的具体方式，国家力量介入社会过程提升人民福祉，拓展社会权利的具体内容。西方社会权利兴起于资本主义经济增长足以支持福利水平不断提高的经济背景下，因此当时的社会权利强调国家的完全责任。随着福利国家危机的到来，资本主义经济的发展已经无法满足日益增长的公民福利需要，国家无力承担福利提供唯一主体的责任。在这一背景下，罗斯提出了福利多元组合的理论，即社会福利来源的多元化，一个社会总体的福利应该来源于国家、市场、家庭和非政府组织。

同样，中国社会权利的发展在强调国家责任的同时，也必须依靠市场、家庭和非政府组织。中国社会权利面临的主要问题是中国人民福利需要的总量较大，这不仅仅是福利开支的问题，还存在福利政策服务人群数量庞大的问题。国家无法完全承担社会福利政策从制定到实施的所有环节，因此市场、家庭和非政府组织也必须参与其中。中国现阶段的一些社会政策已经形成了福利多元组合的模式，国家、企业和个人在养老保险、医疗保险等政策中承担了各自的责任，按规定承担其缴费比例，共同负担社会福利政策资金。同时，中国已经开始重视非政府组织在福利服务实施中的作用，“政府购买服务”的举措让非政府组织参与到政府社会福利政策的实施环节中。福利多元组合的社会福利模式在中国仍处于发展阶段，如何让国家、市场、家庭和非政府组织共同参与到社会福利政策中，依旧是需要深入探讨的问题。中国社会权利的发展需要国家、市场、家庭、个人和非政府组织的共同参与，理想模式是国家负责社会福利政策的总体制定以及福利资金的总体统筹，把握社会福利政策的总方向；市场负责提供职工福利以及一部分有营利性质的福利服务；个人和家庭负责社会福利政策中的个人义务；非政府组织负责参与到社会福利政策的服务实施环节中。

（三）公民自觉是中国社会权利的发展内容

“公民”这一概念是与现代社会紧密相连的，它代表着具有一国国籍、并依据法律享受权利与义务的人民。从战国时期到1911 年辛亥革命近2400 年的封建专制主义社会里，臣民的观念深入人心，但是臣民没有权利和义务的内涵。1912 年到1949 年初，虽然知识分子将西方公民的内核与中国的实际情况相联系创造了国民的概念，但长期封建社会的思想压制和当时动荡的社会局势，使得“国民”这一概念并未起到预期的效果。新中国的成立，将人民的权利与义务写入宪法，用法律保障了人民的公民身份。而随着公民教育的开展，人们也进一步了解了公民的内涵和意义。但是中国公民教育的重点在公民身份中民事权利与政治权利这两个领域，所以人们对于社会权利的理解与实践存在不足之处。伴随着市场经济发展带来的利己性心理，人们过分强调对公民身份中权利的获取，而忽视了自身的义务以及公民身份所具有的社会正义性。以中国的最低生活保障政策为例，它是国家对家庭人均收入低于当地最低生活标准的人口予以一定的现金形式的补助，以保障该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。这是国家对于低收入家庭的社会福利政策，也是低收入家庭成员的社会权利。但是，目前一些地区依然存在骗保现象，这是人们没有遵从社会福利政策规定的义务，也造成对社会正义的破坏，使得一些真正需要的人无法获得保障。

公民自觉让人民能够真正理解社会权利的内涵，并内化为公民意识，自觉地遵从法律行使其公民身份的权利、履行其公民义务，维护社会正义。现阶段，中国人民的社会权利意识不断增强，公民教育应通过内化责任意识，达到公民自觉。

四、结语

新中国成立以来，我国在有关社会权利实践方面持续发力，为增进民生福祉积极加强社会建设和健全社会保障制度。改革开放四十多年来，我国在义务教育、公共卫生、减贫扶贫、妇女儿童权益保障等方面都取得了巨大的成就。我国居民人均可支配收入由1978 年的238.5 元增加到2020年的3.2 万元；贫困人口累计减少7.4 亿人，贫困发生率下降94.4%，从2012 年到2021 年以来9899 万农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，我国实现了脱贫攻坚战的最终胜利，成功消灭了绝对贫困。在教育事业发展方面，我国在1986 年颁布和实施了《中华人民共和国义务教育法》，将免费的义务教育以法律的形式加以固定和保障，截止到2019 年底我国九年义务教育巩固率达到了94.8%。同时，我国建成了包括养老、医疗、低保、住房在内的世界最大的社会保障体系，基本养老保险覆盖超过9亿人，医疗保险覆盖超过13 亿人；2019 年全国保障城乡低保对象4333.5万人，城市、农村低保标准同比分别增长7.4%、10.4%。全国供养特困人员471.6 万人，救助生活无着落的流浪乞讨人员86.1万人次，全国4.1万个社会组织开展了6.2万个扶贫项目，投入资金超过600 亿元。在妇女保障方面，我国通过制定完善《中华人民共和国妇女权益保障法》以及颁布《中国妇女发展纲要》等政策性文件保障妇女在健康、教育、福利等方面的平等性发展。在儿童福利方面，我国儿童福利制度的发展从补缺型儿童福利制度模式向适度普惠型儿童福利制度模式转变，民政部自2013年开始推进适度普惠型儿童福利制度建设的试点工作，以孤儿、困境儿童、困境家庭儿童为保障重点，建立适度普惠型儿童福利分类保障制度、儿童福利工作指导和服务体系，2019年民政部成立儿童福利司，将儿童福利工作进行了整合，形成了较为集中有序的儿童福利管理架构，进一步推动了儿童福利保障的发展。

虽然中国社会权利的发展起步较晚，但在不断探索中形成了具有中国特色的社会权利理论。如何进一步丰富中国特色的社会权利的理论内涵，不断完善中国社会权利发展的保障制度，继续加强公民自觉的内化式教育，仍需要国家、社会和个人的共同努力。