现行农村土地制度下地方政府和农民的互动逻辑与政策选择

刘梦琪

(中国财政科学研究院，北京 100142)

一、引 言

土地问题一直以来关系到政局稳定和经济兴衰，同时土地也是连接农民与国家的重要生产资料。近年来，农村土地制度发生了许多变化，随着相关法律法规的不断修订和出台，农村土地相关主体之间权利划分逐渐清晰，农村土地流转市场逐步完善。但土地依然是稀缺的资源，它不仅承载着私人生产生活的基本需求，也承载着经济发展、民生保障等公共需求。在农村土地问题上，国家、农村和市场展现出多层面的互动关系，一方面，在土地资源配置中，政府与市场均具有各自的特点和优势，需要思考在农村土地配置中政府与市场的关系；另一方面，国家需要利用土地资源推动经济发展，以维护自身合法性，而农民又需要利用土地维持生产和生活。在这样的背景下，代表国家意志的政府和代表农民意志的农村不可避免地会发生冲突与合作。

在当前的土地制度下，地方政府和农民的互动关系边界并不清晰，农民意愿并未对地方政府的行为形成有效的约束。一方面，地方政府作为公共产品和公共服务的提供者，受制于政绩压力，不得不将更多的农村土地纳入自己的控制之中，影响了农民对公共产品成本和收益的判断。另一方面，农民和地方政府在土地市场中处于竞争地位，存在天然的利益冲突，但由于地方政府具有竞争优势，扭曲了农民和政府的利益制衡。因此，从国家治理的理念出发，理顺政府与农民的互动关系，以新的视角处理其冲突与合作，具有理论和实践上的重要意义。

有些学者关注到地方政府与农民在农村土地领域的互动关系。一是李博和冯旭芳、丁同民和孟繁华、杨华、仇叶等学者从利益博弈的角度去看待这一关系，在农村土地制度涉及的主体中，中央政府、地方政府、农村集体、农民、土地开发商都各有不同的利益诉求，从而具有不同的行动策略，进而做出博弈选择。二是有些学者关注地方政府与农民之间的利益冲突，分析了在冲突中地方政府和农民的行为选择。李宏岳认为，地方政府会将农地流转进行资本化包装设计，进而从超额流转中分利。李增元认为，地方政府既具有公共性又具有自利性，在征地问题上，它的行为是“职责理性”和“经济理性”的叠加。吴理财和王俊关注到农民谋利型抗争行为，他们指出个体化转型中的农民更加看重征地带来的个人经济利益，以此来弥补制度保障不完善造成的安全感缺失。三是有些学者从社会学的角度看待地方政府与农民的互动关系，形成了“社会中的国家”，政府行政逻辑对自治共识逻辑的取代等不同观点。

现有文献对地方政府和农民关系的研究，大多集中在冲突的分析、政府对基层社会的支配上，未必适用于在国家治理理念下处理地方政府与农民的关系。国家治理理念强调治理的多元和开放，其基本特征就是多中心。在国家治理的框架之中，政府和社会均是治理主体，居民要实现公共参与。在这样的理念下，不能再以受支配、被剥夺的角度去看待农村社会，而应当从决策开始考虑农民的意愿，考虑政府与农民的互动。本文的创新之处在于构建了一个分析框架，利用制度经济学理论、公共决策理论和组织社会学理论，将农民纳入治理主体，从公共决策领域到市场交易领域，更为全面地分析地方政府与农民的互动，分析其互动模式和双方的行为趋势，找到双方形成冲突的根源，并寻求解决方案以规范双方的行动边界。本文首先对看待农村土地的方式，以及现有制度下的农村土地权利安排进行了梳理，在此基础上分辨出地方政府所担任的角色，并由此分析地方政府与农民的多种互动模式。

二、农村土地产权安排界定

分析地方政府与农民的关系，首先要对看待农村土地的方式进行说明。本文所说的农村土地，是指归属于农村集体的土地以及国家所有并由农村集体使用的土地。农村土地不仅是一种生产资料，也是一系列权利的集合，而依据土地构建的所有权利安排，是更值得关注的内容。

西方产权理论，很早就关注到资源相关的权利，以及这些权利与财产的关系。Munzer指出，产权不是土地持有者与土地之间的关系，而是土地持有者对土地的权利关系，以及土地权利持有者与其他所有人之间的关系。科斯也提出过，土地所有者实际上拥有的是实施一定行为的权利。国内研究也已经关注到土地涉及的权利关系。刘守英强调土地确权的重要性，他认为土地产权是附着在土地上的权利与利益关系，并且这些权利必须得到法律的承认与保护。还有些学者考虑到国家在土地产权的界定与保护中的作用。韩振华提出，要在所有权、承包权和经营权“三权”的基础上，引入第四权，即国家调节权，并指出了国家调节权的产生依据与实现形式。

在农村土地产权界定问题上，有一个特殊的主体不能忽略，就是农村集体。根据《中华人民共和国宪法》第十条的规定，我国“城市的土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。在实践中，归属于集体的土地所有权，一般由村委会替代农民行使。在这种制度安排下，以村委会为代表的农村集体组织，实际上是一个具有相当权力的实体，其在土地产权中的角色，不能被忽视。

根据最新修订的《农村土地承包法》《土地管理法》《民法典》等的相关内容，本文尝试梳理出目前较为明确的政府、集体和农民的土地权利。首先，从农用地来看，基本上形成了所有权、承包权和经营权，三权分置的格局。具体来看，根据《农村土地承包法》的规定，村民委员会和地方政府具有农用地管理权；由第36 条“承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”，并且承包权能够被继承，可以视为农民具有农用地承包期内的使用权、收入权和可遗传性权利；由第34 条“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户”，可视为农民具有有限农用地资本得益权；由第47 条“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案”，可视为农民具有部分农用地履行债务权。其次，考虑集体性建设用地，建设用地的情况就复杂一些，这里只关注集体经营性建设用地和宅基地。集体经营性建设用地的产权，在新修订的《土地管理法》里得到了比较明确的划分。由《土地管理法》第60 条“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请”，可视为农村集体具有集体经营性建设用地的使用权和收入权。最后，集体经营性建设用地的使用权可以进行抵押，但由于集体经营性建设用地的用途受到限制，因此认为这种履行债务权是有限的。在宅基地的权利归属上，目前比较明确的是，宅基地使用权归属于农民，并且，根据《土地管理法》第62 条“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”规定，这可以视为农民拥有部分宅基地资本得益权。农村集体建设用地由于不仅受到农村集体管理，还要符合土地利用规划和城乡规划，所以管理权属于地方政府和农村集体。关于土地转用的问题仍有很多未明确的地方。农用地被征用而形成的建设用地的管理权基本属于中央政府，尤其是永久农田被征用，必须经过国务院的批准。农用地被征用而形成建设用地的使用权、收入权和资本得益权均属于地方政府。此外，关于宅基地转为集体经营性建设用地、宅基地转用为经营性用途，以及集体经营性建设用地用途转变的相关权利，并没有得到明确界定。表1 列举了目前农村土地权利的划分情况。

表1 农村土地权利划分情况

三、地方政府的角色定位

根据现有的农村土地权利安排，地方政府针对农村土地的管理，仍然发挥着很重要的作用。尤其是在土地利用总体规划下，任何土地用途的变更都要受到政府的审批，大部分土地流转行为都要在政府进行登记。在农用地和农村建设用地的使用和流转过程中，用地需求方和用地供给方都不可避免地与政府发生联系。地方政府在农村土地的使用和流转过程中，扮演的角色是多重的，也形成了地方政府与农民的多种互动模式。

本文将地方政府的角色分为两种类型，一种是配置土地资源的经济组织形式，另一种是参与市场的主体。作这种区分是为了对不同的土地资源配置方式进行探讨。在现行的制度安排下，政府参与到土地资源配置之中并不等同于以行政指令的方式配置土地资源，政府也可能作为市场交易的主体参与土地资源的分配，如图1所示。因此，区分出政府在不同情形下的角色，对后续的分析是很有必要的。作这两种区分并不意味着在实际的每次分配中，地方政府的角色非此即彼，更多情况下地方政府会以这两种角色的混合情形，参与到农村土地的配置之中。

图1 地方政府在农村土地配置中的多重角色

(一)地方政府作为配置土地资源的经济组织形式

根据科斯的观点，如果市场交易不存在成本，产权不论配置给哪一方，市场都可以通过权利的再配置实现产值最大化。但由于交易成本的存在，就存在其他经济组织形式，能够以低于市场交易的成本，达到使产值增加的目的。

从我国目前的农村土地制度安排来看，我们可以看出，诸多方面的权利界定都尚未明确，这在很多文献里被认为是农地产权的残缺，而这种残缺，正是政府对市场替代的表现。进行市场交易的成本是非常高昂的，它包括进行交易相关机构建立和维持的成本、确立交易规则的成本、交易信息成本、合约监督的成本等等。在这种情况下，如果政府的行政成本低于市场交易成本，并且政府利用行政指令能够使经济产值增加，那么政府就会替代市场去配置土地。而土地进入政府这样一个“超级企业”之后，是通过行政指令和许多强制性的规定去安排和使用的，在内部组织之中并不发生交易，我们看到的许多权利安排的空白，就是行政指令对交易的替代而造成的。当然，政府行政机制的运行也需要成本，而且由于缺乏竞争、信息获取途径受限、多层级管理难度大等，政府容易产生决策错误、权力滥用等问题，并不一定能够提升经济运行效率。在市场交易费用和政府行政成本不断变动的过程中，政府作为一种经济组织形式，其作用范围也在不断变动之中。在现行的制度安排下，政府通过行政指令去安排土地用途，大多将土地配置于公共产品和公共服务领域。

(二)地方政府作为参与市场的主体

除了利用行政指令配置土地资源，政府还通过参与市场来影响土地资源的配置。政府参与市场主要表现为两个方面:一方面市场的构建离不开政府的参与，政府通过对市场构建提供支撑，来影响市场化水平；另一方面政府具有自身的利益和偏好，能够作为独立的市场主体，参与市场交易。

首先，政府为市场构建提供支撑。市场并不是凭空产生的，在其产生和发展的过程中，很多情况下需要政治力量的参与，比如，市场交易主体产权的界定需要法律制度进行明确，并且合约的实施需要国家强制力量进行监督和保护。在中国市场的形成和发展过程中，政治力量的作用尤其凸显。我国的市场是在计划经济的体制下，由政府推动形成的，这样的背景导致国家和市场体现出一种特殊的关系。Zhou将这种由计划经济出发，形成的国家与市场的相互作用，视为“共同演化”。地方政府在推动市场建立的过程中，既有出于自身和国家利益的动机，又有信息和管理方面的优势。一方面，市场在促进经济增长和提高财政收入方面，具有突出的效果。并且，随着政府管辖事务的增多，政府机构庞大，行政成本不断提升，许多地方政府将市场视为“救火队”或“行气散”，希望通过市场来提升经济效率，并且卸下一部分重担。另一方面，政府手中具有庞大的信息、资金和国家强制力量，能够构建交易平台，对交易双方行为进行有效制约，并提供交易相关服务等，帮助市场逐步规范和完善。

其次，地方政府直接参与市场交易。在市场化进程之中，地方政府是以“管理者”和“参与者”的双重身份介入市场的。政府作为市场的参与者，一方面是市场完善的必然，在现行制度安排下，政府如不参与市场，许多市场交易无法完成；另一方面是政府也有寻求利益最大化的动机。根据现有的制度安排，政府相比于其他市场主体具有一定的权利优势，以至于形成了类似垄断的地位，这一点在建设用地使用的情形中尤其明显。当企业对建设用地产生需求时，只能够与政府进行权利的交易，而政府出让建设用地时，又利用了市场上的价格机制，即通过招拍挂的方式出让土地，这就形成了政府的土地出让收益。地方政府的土地出让收益来源于，出让土地使用权获得的收入与土地征收的补偿成本、土地开发成本之间的差额，这种收益就构成政府市场行为动力机制的一部分。

四、地方政府与农民的互动关系分析

鉴于地方政府具有多重身份，它与农民之间的互动就存在多种模式。我们假定政府以行政指令的方式分配土地是提供了一项公共产品，而政府参与市场，则作为交易主体。因此，地方政府与农民的关系就可以分为，公共产品决策的互动和市场上的相互竞争。

在这里，要对农村集体进行说明。在地方政府和农民之间，隔着农村集体，目前农村集体在大部分村庄都以村民委员会为代表。村民委员会的角色比较特殊，一方面具有准行政机构的特性，类似于政府机构在村庄中的延续；另一方面作为农民自治的基层组织，又代表了农民的集体意志。在本文中，为了更好的展现地方政府与农民之间的互动，本文忽略村民委员会可能具有的独立利益偏好诉求，将其进行拆分。村民委员会中行政特性的部分，归于地方政府的范畴，而村民委员会代表农民意志的部分，归于农民。这样在地方政府和农民之间的阻隔就消失了，两者可以直接进行互动。

(一)公共决策领域互动关系

在分析公共产品领域地方政府与农民决策逻辑之前，要进行以下说明。第一，假定地方政府的行为符合目前农村土地制度的相关规定，在征地过程中能够给予农民合理的经济补偿。第二，假定农民社会具有民主特性，产生的集体行动或集体反应是由独立的个人分别决策形成的。第三，假定政府以行政指令的方式进行土地资源配置仅用于满足公共利益，例如修路、建设公园等。

根据周雪光提出的“合法性基础—权威类型—支配形式”的分析框架，我国地方政府的行为逻辑如图2所示。其合法性基础建立在法理权威和卡理斯玛(Charisma)权威的混合体之上，而卡理斯玛权威要求，领袖通过展示超凡禀赋来获得追随和服从。在这样的合法性基础上，一方面，官僚体制不断扩展，以满足国家权力的合法性诉求；另一方面，官僚体制表现出“向上负责”的行为特性，自上而下能够高效率的动员，而自下而上的传达往往受到限制。近几年，虽然国家出台了一系列的规章制度，希望构建法理权威基础上的合法性，但卡理斯玛权威的影响依然存在，政府仍然需要推动经济发展来构筑合法性。在经济发展政绩的激励和压力下，官僚机制进一步扩张，在一定程度上“经营”地方经济。在这种行为逻辑的驱动之下，上级政府对下级政府的考核和监督，对下级政府的行为具有很强的引导作用。近年来，随着人们需求多样性的增加，政绩不仅局限于经济增长，提高民生福利也成为政绩的一个重要方面。这也就意味着对地方政府的考核，不再仅局限于GDP，基础设施建设、环境保护、医疗卫生等都纳入了政府绩效考核的体系。地方政府在这样的动力和压力下，具有扩大以行政指令配置土地资源的动机，一方面地方政府渴望更多的控制土地资源；另一方面地方政府希望利用土地资源去生产更多的公共产品，以实现政绩的要求。

图2 地方政府的行为逻辑

关于农民的公共决策逻辑，本文借鉴布坎南提出的民主模型进行分析。首先需要对农民的范围和行为进行一定的假定。一是假定农民的范围是受到征地行为影响的所有农民，不仅限于被征地的农民；二是假定政府利用行政指令分配土地，属于纯公共产品，也就是这项安排带来的收益，是在农村集体成员中均等消费的；三是假定个人知道，获得这项公共产品的潜在成本和收益，并且获得这项公共产品的价格，不随公共产品数量的增加而变化，即公共产品的边际成本不变。

在这样的假定下，可以认为公共消费的决策，是以边际的方式进行的，可以为公共产品决策中的个人建立边际评估曲线，如图3 所示。这样的边际评估曲线表明，在一种支付制度下，个人会依据自己需要为公共产品支付的单位价格，来决定“购买”多少数量的公共产品。当然，个人决定的“购买”数量，并不是最终公共产品供给量，这个数量仅反映个人的选择倾向，正如图3 中所示，假如公共产品的资金由征税来提供，每单位商品征税OC，在这种情况下，个人将支持所有低于OL 的公共产品供给方案，而反对多于OL 的方案。

图3 公共产品决策中个人边际评估曲线

一方面，政府倾向于扩大征地范围，更多的通过行政指令分配土地。通过前面对政府行为逻辑的说明可以看出，地方政府在“向上负责”的指引下，受到政绩的压力。不论是出于“经营”地方经济的考虑，还是执行中央有关基础设施、环境保护等政策的要求，地方政府都倾向于将更多的土地控制在自己手中。这里要进行说明的是，本部分所说的地方政府的倾向，并不涉及经济上的动机，它是由官僚体制的运行逻辑延伸出来的行为倾向，也就是说，即便没有经济上的激励，地方政府仍然希望扩大征地范围，创造出发展的“奇迹”，这也能够解释许多地方过度建设的现象。另一方面，农民在公共决策中，也能够同意扩大征地范围的方案。农民的公共决策行为要受到支付制度的影响，不同的支付方式的安排，会影响农民获取信息的情况，从而增加个人对自身支付义务的不确定性和错误认知。在现行的土地模式下，个人如何对政府利用行政指令分配土地这一公共产品进行支付呢? 首先，要衡量政府提供的这项公共产品的价值。从机会成本的角度看，政府通过行政指令直接将土地使用权分配到使用土地的单位或个人，其损失的由市场交易获得的土地收益，就是这项公共产品的成本。其次，我们来看公众怎样为这项成本买单。当然在目前的预算项目中，并没有一项政府收入是专门对应这项公共产品的，但通过对一些收入的拆分，可以发现其支付的方式。从目前的税收制度来看，农民主要由两种方式支付这项成本:一是在农村土地及其上建筑物流转时缴纳税收；二是利用公共产业的收入来支付，之所以公共产业的收入算为农民的支付，是因为如果这项收入不被利用，将降低对农民的税收水平。这里说的两项仅为支付方式，并不代表其全部收入都用于政府分配土地这一项公共产品。

正是由于这样的支付方式，造成了农民决策不确定性和错误认知的增加。一方面，对土地及其上建筑物流转征税，其课税标的具有潜在变动性，也就是纳税人可以很轻易的通过自身行为的调整来改变课税标的，从而影响其在公共产品中的支付份额，这增加了个人支付价格的不确定性。并且，由于在这项税收中，纳税人改变课税标的的方法并不复杂，此时他会认为，可以通过改变行为，而使用更少的成本，分享公共产品带来的收益，这种类似“偷乘者”的思想，会使他倾向于支持高于最优水平的公共产品供给方案。另一方面，由公共产业获得的收入进行支付，会引导决策个体产生错误判断，这种现象称为“财政幻觉”。在这种情况下，个人意识不到自己在为公共产品进行支出，个人的支出份额被模糊起来，但获得的公共产品带来的利益却十分清晰，在这种情况下，个人会低估公共产品单位价格，而倾向于支持更大量的公共产品供给方案。综上，在现有支付方式的影响下，农民偏好位置不再是唯一确定的，而变成一个不确定的系列，如图4 所示。L 点表示在信息完全情况下的最偏好的位置，L′和L″点之间是，个人受不完全信息影响产生的所有可能的决策，而个人所做判断依赖的价格水平，可能位于阴影区域的任何位置上，并且最终赞成的方案，也倾向于大于信息完全时的选择。正如贺雪峰指出的那样“中西部地区的农民大都是盼着征地的”，这种结果反过来又增加了地方政府的政绩压力。

图4 不确定和错误认知下个人决策区间

(二)市场竞争领域互动关系

在农村土地市场上，地方政府和农民针对土地资源的实际占有展开竞争，在市场上竞争规则就是市场价格，谁的价格高，谁就获得土地。在农用地市场上，农用地的供给方为农村居民和农村集体，农用地的需求方为农村居民、农村集体和地方政府，这里地方政府“收购”土地的农用使用权，并可以将土地转为建设用地。在建设用地的市场上，供给方为地方政府和农村集体，需求方为使用建设用地的单位、企业和个人。并且，在建设用地供给市场上，地方政府和农村集体所处的市场是依据规划分割的，在城镇规划范围内的，由地方政府供给，而城镇规划范围外的经营性建设用地，由农村集体供给。在这样一个体系之中(见图5)，土地资源的配置并不完全依赖市场价格机制，地方政府和农民也并非平等的市场主体，无法平等地进行市场交易。

图5 农村土地市场上供求关系

政府的特殊性扭曲了农民和地方政府之间的竞争行为，这一点就表现为地方政府可以对土地价格施加影响。正如陆道平和钟伟军指出，现有的改革是在原有计划经济下政府推动实行的，这导致中国的市场经济活动受到政治因素的影响更加明显。改革开放以来，政府为了推动地方经济增长和工业化，干预住宅用地和工业用地配置，刻意压低工业土地价格，形成了土地资源越稀缺土地价格反而越低廉的特殊现象。但价格管制并不能抑制竞争，根据张五常的观点，在市价不能完全起作用时，就会有其他的规则进行补充，从而对个人的行为产生不同的指引。在土地供给中，地方政府能够控制土地价格，但并不能改变土地资源稀缺的事实。为了满足低价带来的超额土地需求，政府不得不设法加大征地范围、限制农民宅基地使用，有时甚至不惜占用优质耕地，这都加剧了与农民之间的紧张关系。另外，由于政府能够干预市场，企业不得不从政府手中获取土地，这一方面影响了农村集体的土地流转，另一方面作为土地需求方的企业为了获得土地，不仅要支付相应的价格，还要付出别的代价，这就为“寻租”提供了空间。

尽管与农民和农村集体的冲突会一定程度上限制政府的征地行为，但这并不会削弱政府在土地市场上的优势地位。地方政府不仅能够通过土地获得出让收入，还能够利用土地进行引资和融资，这形成了巨大的财政激励，推动地方政府去继续干预土地市场。而随着地方政府手中土地数量的增加，地方政府逐步获得规模优势，加上政府本身具备的管理和信息优势，使得政府不论作为土地需求方还是土地供给方均优于其他方。企业更愿意从政府手中获得土地，农民也愿意将手中的土地卖给政府，以获得比流转更高的收益，地方政府的优势地位进一步加强。虽然，地方政府的出让和抵押行为，也加大了自身的财政风险，但是政府的征地行为仍然激励大于约束。在这种情况下，一旦发生冲突，农民和农村集体会更加弱势，他们的权益也更加难以保障。

(三)总结

从以上互动关系的分析来看，地方政府在公共决策和参与市场方面，并没有受到足够的约束，农民的意愿并不能对地方政府的行为形成有效制约，导致地方政府与农民的行为边界不清，农民的权益难以保障。

从公共决策领域来看，地方政府的征地行为具有自我激励机制，通过政府官僚体制逻辑和农村公众决策逻辑的双重肯定，政府征地范围有扩张趋势。一方面，地方政府迫于政绩的压力，为了完成上级政府的政治任务，不得不更多地征地，提高公共服务水平。另一方面，农民由于受到现行财政制度的影响，在决策方面具有不确定性和错误判断，容易过高的估计公共产品带来的好处，而低估个人负担的成本，因此容易同意超过最优水平的公共产品和服务供给方案，这种行为又进一步加大了地方政府的政绩压力，使其不得不增加征地行为。

从市场竞争领域来看，地方政府由于其身份的特殊性，和农民竞争土地资源的实际占有时，相比于农民和农村集体具有一定的优势。地方政府为了控制土地价格、满足土地需求，不得不设法加大征地范围。而随着地方政府手中土地数量的增加，地方政府逐渐获得规模优势，使得其与农民和企业之间的利益制衡关系发生变化，企业和农民更加愿意与政府合作，这又进一步加强了政府的优势地位，破坏了农民的交易自由。

五、研究结论及政策选择

(一)研究结论

在现行的农村土地制度下，对地方政府与农民的互动关系的分析不应再局限于冲突、政府支配的角度，而应当将农民视为治理的主体，从决策开始考虑农民的意愿。本文构建了一个分析框架，利用制度经济学理论、公共决策理论和组织社会学理论，从公共决策领域到市场交易领域全面地分析了地方政府和农民的互动逻辑。

首先，通过对农村现有产权安排的梳理可以发现，地方政府在农村土地的管理上，仍然发挥重要作用。尤其是在土地用途管理方面，任何土地用途的变更都要受到政府的审批，大部分土地流转行为都要在政府进行登记。在农用地和农村建设用地的使用和流转过程中，用地需求方和用地供给方都不可避免地与政府发生联系。

其次，地方政府在农村土地的使用和流转过程中扮演了两种类型的角色:一种是配置土地资源的经济组织形式，另一种是参与市场的主体。作为配置土地资源的经济组织形式时，地方政府通过行政指令配置土地资源，用行政成本代替市场的高额交易成本。而作为参与市场的主体时，地方政府根据自身的利益和偏好，利用市场机制配置土地资源。在实践中，这两种角色并不是非此即彼，更多情况下地方政府会以这两种角色的混合形式，参与到农村土地的配置之中。

最后，地方政府具有多重身份，使得与农民的互动就具有多种模式，可以分为公共决策领域的互动和市场竞争领域的互动。在公共决策领域，地方政府在追求合法性和“向上负责”的指引下，表现出扩大征地的倾向。而在农民公共决策中，由于现行支付制度传达的信息不足且具有误导性，农民通常不能完全了解自身的支付价格，在决策时能够同意扩大征地范围的方案。在市场竞争领域，地方政府相比于农村集体和农民更具有优势，这种优势最初体现为价格优势和地位优势，后续体现为规模优势。不断增强的政府优势，扭曲了地方政府与农民的竞争行为。总体来看，地方政府在公共决策领域和市场交易领域均没有得到足够的约束，在地方政府与农民的互动中，农民的意愿不能得到有效表达，地方政府易于超出其行为边界，做出损害农民权益的行为。

(二)政策选择

在现行的土地制度下，通过地方政府和农民的互动，在公共领域，地方政府权责不断扩张；在私人领域，地方政府与农民、农村集体的利益制衡关系受到扭曲。为了解决这一问题，不仅要考虑直接相关的制度调整，还要考虑相关财政制度的调整。

第一，完善相关的法律制度，建立与之相适应的监督与约束机制。将增加农民土地财产权利、提高征地补偿标准、畅通农民意愿表达渠道、尝试工业土地直接入市、控制地方政府债务等改进建议，明确为具体的法律条文，并设定合理的标准，保护农民与农村集体的交易自由。加强对地方政府行为的约束和监督，通过法律的刚性保障，抑制权力越轨行为的发生。同时对农村集体行为也要进行严格管理，保障农村集体行为能够有效反映农民偏好。

第二，调整相关的财政制度。地方政府和农民的互动不仅发生在市场上，也发生在公共产品的决策之中，如果任由公共产品领域中地方政府权责扩张，地方政府就难免会利用市场来实行土地财政、土地引资、土地融资等，进而难免会与农民和集体发生冲突。在农民进行公共决策的过程中，财政制度的安排对农民行为起到非常重要的影响，如果能够通过调整财政制度，增加个人对其承担的公共产品成本份额的认识，就能够增加个人决策的确定性，避免其受到“财政幻觉”的影响。因此，推动土地财产税制度的整体性、系统性改革十分重要。我国目前的土地相关税制，在取得和保有环节征税不足，在流转环节整体税率过高，在土地流转收益环节未能发挥有效作用。针对这些问题，应当构建地方财政长效运行机制，对土地保有、流转和收益环节税制进行整体性调整，将土地征税的重点放到保有环节，并加强对土地流转收益的税收征管，这样课税标的不容易受到个人行为的影响，从而能够增加个人在公共决策中的确定性。

第三，构建平等、公平的土地市场。将土地资源确权到农民手中，保障农民土地权利的行使。对目前土地资本得益权、履行债务权，以及宅基地相关权益中规定不清晰的部分进行完善，放松对土地转用和不同所有制土地市场准入的限制。完善相关的制度和办法，统一不动产登记机关和权属证书等，增强对土地产权的基础保障。同时，推动实现交易主体地位平等，建立公平的交易规则和统一的定价体系，更多地让市场供求和价格发挥资源配置作用，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。并且，抑制政府管理权滥用，严格将政府征地限制在公共利益目的之内，明确政府规划的作用和目的，改变政府通过规划侵占农民土地权利的局面，保障农民的土地财产权利。