减税降费是否挤占了地方民生性公共服务支出?

马海涛，文雨辰

(中央财经大学 财政税务学院，北京 100081)

一、引 言

近年来，面对我国经济、社会等领域发展过程中出现的种种问题与矛盾，党中央积极应对并采取了相应措施。其中，“减税降费”无疑是一项重要举措，且每年为企业和个人所带来的税费减免幅度都在不断递增，如此大范围、持续性且高强度的减税降费引发了各界对财政可持续性的担忧。尽管过“紧日子”的说法早以各种政策报告的形式被广泛提及，但各地方政府在这种过“紧日子”的财力困境中会表现出何种倾向行为，目前，各位学者分别从财政收支两方面加以探讨。就地方政府收入层面，杨灿明、于树一和杨远旭及白彦峰等学者都指出地方政府极可能通过非税收入的大幅增长以应对下降的税收增速，从而形成“跷跷板”现象。谷成和潘小雨进一步利用PVAR 实证模型验证了减税政策实施下地方政府财政收入结构的变化，并表明非税收入会代替税收重新加重企业或个人负担。黄婕也指出各地方政府主要通过收入端，包括结余资金的收回、国有资产的部分变现等短期手段解决燃眉之急。马珺和邓若冰则提出财政失衡境地下会引发地方债务风险。就地方政府支出层面，多数文献主要利用政策冲击下所形成的准自然实验进行相关研究。由于本轮减税降费政策的实施多是从全国范围展开，不宜采取相应研究方法，因此，各位学者主要利用之前的政策冲击及数据加以探析。如张原和吴斌珍以2002 年所得税收入分成改革为准自然实验，通过考察在面对改革冲击所带来的财政压力下、地方政府收支结构的变化时发现，作为地方政府收入端的非税收入和支出端的基建支出都呈现出增长趋势。徐超等同样以2002 年所得税收入分成改革为准自然实验，在研究财政压力是如何传导至地方政府提高支出效率时发现，财政压力对民生性公共服务支出的影响并不显著，说明地方政府在面对财政压力时，比起调整支出结构，更倾向于加强支出资金的监管，以提高支出效率缓解压力。由此可见，对于减税降费政策实施所引发的地方财力困境，各地方政府势必会采取应对举措，而最直接的做法:或是通过其他途径获取更多的财政收入，或是通过调节部分支出以减缓财政压力。其中，作为与民生感受更为贴近的支出端，民生性公共服务是否会因此为减税降费下的财政压力买单? 这在我国财政支出偏向和基本格局未得到根本改变的情况下，势必会引发相关顾虑。

按照公共支出领域，可将地方政府所提供的公共服务划分为两类:一是与经济建设和增长相关的生产性公共服务(硬性公共服务)；二是与居民日常生活息息相关的民生性公共服务(软性公共服务)。然而，出于自身政绩的考量和职位的晋升，我国各地方官员更倾向于生产性公共服务的投入。胡洪曙和伍锶芪利用物理学中的耦合协调度匹配模型，以及2013—2017 年的财政经济数据对各类公共服务供需间的协调度加以测算并发现，我国软性公共服务的整体失调度较高，由此阐明我国民生性公共服务当前依然存在投入不足的问题。缪小林等则在实际调研发现，我国落后地区由于长期以来给予地方上的教育、养老、社保等民生性公共服务重视不足，使得该类公共服务的差异化程度更为明显。国外学者Akin 等、Borck在对其他国家的研究过程中同样发现，财政分权模式下，引发地方政府更倾向于经济增长的竞争，进而导致民生性公共服务的供给数量往往会低于最优规模，出现公共品供给中的结构失衡。以上研究表明，在财政支出分权体制下，对生产性公共服务投入的偏好和对民生性公共服务投入的忽视，并非我国地方政府的特异行为，而是各国地方政府的理性选择。

如果说仅考虑财政支出分权和财政支出偏好的理性选择下，民生性公共服务会呈现出供给不足和供需失衡的状态，那么，进一步将我国减税降费的政策背景考虑进来后又会对该类公共服务的供给态势产生什么样的影响呢? 相关研究文献还相对较少，如孙开和张磊虽然利用2015—2017 年相关数据和GMM 计量模型探究了财政分权过程中，地方政府财政压力下的基本公共服务支出倾向，但所研究的视角有所不同。因此，与现有文献相比，本文的创新点主要体现在三个方面:第一，尽管现有文献中亦有不少关于税改所导致的财政压力下地方政府支出倾向方面的研究，但尚未有文献直接探究本轮减税降费对民生性公共服务支出的影响。故本文以我国减税降费政策背景为研究视角，分析这一政策实施不会对我国民生发展产生负面影响，且不与高质量发展下的根本目标相违背。第二，本文利用数理模型分析了减税降费政策下对地方两类公共服务支出的影响效应，补充了现有文献在理论机制分析方面的缺乏。第三，相比于现有大多数文献中仅将教育、医疗、社保三大基本民生性公共服务作为考察对象的做法，本文则将研究视角扩展到我国地方政府的多类民生性公共服务支出项目上，因此，所得出的结论更具说服力。

二、减税降费与地方政府公共物品提供关系的理论分析

按照前文划分原则，将生产性公共服务(硬性公共服务)设为，民生性公共服务(软性公共服务)设为，其中，作为生产性政府支出下形成的硬性公共服务，通过对各类基建设施设备的优化改造以提高生产效率，从而直接作用于促进本地经济的增长。反观软性公共服务，一方面，不直接作用于生产，更体现出一种公益性；另一方面，又会通过对民生领域的保障，推进社会福利的完善和人力资本的累计而间接作用于经济增长。如同微观领域下的居民通过将有限的货币分配到不同的商品中，以达到消费时效用的最大化行为一样，各地方政府也要将既定数量的预算收入投入到不同的公共服务上，并努力在两类公共服务的支出之间寻求一个最优点，将其投入效果最大化。而在我国长期以GDP 为主要指标的政绩考核制度下，作为公共服务供给端的地方政府会通过对公共服务的财政投入以最大化经济产出，如公式(1)所示:

其中，H为时期的硬性公共服务供给，S为时期的软性公共服务供给，由于H和S能直接或间接推动经济增长，故在原经典生产函数中也将两类公共服务纳入其中予以反映。另外，A为第期的全要素生产率、K为第期的资本投入、L为第期的劳动力投入，各要素投入时的参数份额1。但考虑到人力资本的累积是一个长期过程，因而令0≪1。

地方政府面临的收入约束为:

其中，T表示地方政府第期的税费收入，TR表示第期的净转移支付收入。由于本地经济发展水平很大程度上决定了税基的大小，故借鉴熊若愚和吴俊培的做法，将T由(H，S) 表示，且假设为本期一个外生给定的税费比率。

由此可得带约束的拉格朗日方程为:

为获取在两类公共服务支出上所能达到的最佳比例以实现当地经济产出的最大化水平，该拉格朗日函数需同时满足下列条件:

通过对上述(4)～(6)三式的联立求解，可得出两类公共服务在地方上的最佳供给水平为:

减税降费之所以对于民生性公共服务支出的挤占效应不大，可能是由于相关转移支付所发挥的缓冲作用。若将此考虑在内，则地方政府面临的收入约束将为:

其中，TR为来自中央的一般性转移支付，为地方民生性公共服务支出中来自上级转移支付的比例，且假设该项转移支付不需要地方相应的配套资金，则TR＋ρ S共同构成了地方政府所获得的净转移支付金额。(1) S即地方民生性公共服务支出中当地政府所负担的部分。

由此可重新得出有约束的拉格朗日方程为:

此时依然需满足以下最优条件:

联立上述(11)～(13)三式重新得出在满足本地经济产出最大化前提下硬性公共服务和软性公共服务的供给为:

从(14)～(15)式中可以看出，在对地方政府所获取的转移支付形式做了变换之后，对于生产性公共服务的最优供给量并未发生本质上的改变，反观民生性公共服务的最优供给量，此时则会受到和的双向影响。虽然在减税降费的政策环境下，会导致有所下降，但由于的存在会使得(14) 式的分母也有所下调，进而对民生性公共服务的支出下降起到缓和作用。

上述结论意味着，由于各类民生性公共服务与当地居民生活最息息相关，出于对当地社会稳定和长治久安的考虑，即使在我国减税降费的大政策背景下，各地方政府也不会以过多挤占当地民生性公共服务财政投入为代价应对财政收支压力。而生产性公共服务的供给更加具有弹性，当地方财政充足时，相比于民生性公共服务，地方政府会因为政绩目标而更加倾向于投入该类公共服务，以促进本地经济更好的发展并扩大税基；当地方财力匮乏时，只能在保障民生性公共服务基本供应水平的基础上，放缓该类公共服务的增长态势。在此过程中，来自中央或上一级政府的相关转移支付也能对减税降费政策下各地方或基层政府的民生性公共服务支出下降起到缓冲作用。

以上结论也为进一步研究提供了一些启示:一是、等参数的未知，该理论分析下所得出的结果带有不确定性，从而表明有必要进一步通过实证研究对其结论加以证实；二是探讨减税降费背景下，地方政府是否会通过挤占民生性公共服务为此买单，还需要考虑不同地方政府的做法。

三、模型设定与变量说明

虽然“减税降费”政策于2018 年正式出台，但如上文所述，我国从“供给侧结构性改革”提出后就已开始加大减税降费力度。因此本文将采用2015—2018 年地级市层面数据构建回归模型并展开研究。在样本的选取上，囿于数据的可获得性、完整性以及研究结果的说服性，本文参考部分学者的做法，选取广东、安徽、贵州等在内的11 个省份159 个地级市作为研究对象，样本分布情况具体见表1。一方面，这些地级市覆盖了我国东中西部三个地区，既包括较为富庶的东部省份，也纳入了经济水平较为落后的中西部省份，同时将较具地区特色的东北省份和少数民族地区涵盖在内，使得研究结果能够基本反映我国整体情况；另一方面，该样本数据较为完整，从而避免因部分样本数据的缺失而影响结果的说服力。在数据来源上，各项数据主要出自《中国县市社会经济统计年鉴》、各市年度国民经济和社会发展统计公报、各省市财政局决算信息公开平台等。

表1 样本分布

为分析“减税降费”对我国地方民生性公共服务支出的影响，本文构建的基准计量模型如下:

表2 变量和数据说明

四、实证结果与分析

为了验证“减税降费”政策推行以来是否挤占了各地方民生性公共服务支出，本文首先对基准模型进行固定效应估计。之后，使用当期税费收入的滞后项作为工具变量，并采用两阶段最小二乘法对模型重新估计，以消减基准模型中可能由于存在遗漏变量、反向因果关系等原因而造成的估计结果偏误。接下来，使用GMM法再次对基准模型加以估计，以保证估计结果的稳健可靠。最后，通过异质性检验来分析不同地区下当地政府的做法。

(一)基准估计结果

使用最小二乘法对上述模型进行估计，基准回归结果如表3 所示。在控制相关变量、时间固定效应和城市固定效应基础上，分别将各地级市政府税收总额、营增税收入、企业所得税，以及行政事业性收费作为核心解释变量，并逐一对当地民生性公共服务支出额进行回归。从回归结果中可以看出:

表3 基准回归结果

“减税降费”政策下部分税费收入的变化对地方民生性公共服务支出的变化存有影响。如回归结果显示:核心解释变量中的税收总额、企业所得税和行政事业性收费的变动对民生性公共服务支出额的变动均未产生显著性影响，但是，增值税和营业税之和表现出在10%的显著性水平下对民生性公共服务支出产生影响，说明估计结果与前文理论模型所得出的结论存在不一致。然而，考虑到这一问题的产生可能是由于遗漏重要变量等原因导致的内生性问题而造成的估计偏误。为此，本文将引入工具变量并运用广义矩估计方法(GMM)重新进行估计，以缓解内生性问题导致的估计结果非一致性。

(二)工具变量分析

在工具变量的选择上，本文参考Liang 等和郗曼等学者的做法，将税费收入滞后一期值作为当期税费收入的工具变量。一方面，当期税费收入明显受到前期税费收入的影响，另一方面，前期税费收入与本期误差项ε里包含的因素并不相关，因此，可以有效减缓内生性问题。囿于篇幅，本文未报告第一阶段估计结果，工具变量第二阶段回归结果如表4 所示。

表4 工具变量回归结果

工具变量回归结果显示:与基准回归结果存有不同，各地级市政府的民生性公共服务支出额未显著受到当地税费收入变动的影响，即与前文理论模型所得出的结论基本一致。出现这一实证结果是由于现代政府的基本职责之一就是为所有居民提供各项完善的民生性公共服务，这对于社会主义体制下的中国显得尤为重要。特别是新发展理念的提出，共享成为了我国新时期发展的出发点和落脚点，更是坚定了各级政府“为人民谋福祉”的工作重心，即使在减税降费所导致的财力吃紧的境地下，当地政府也必然要将保民生作为财政支出的首要任务。因此，验证了减税降费政策的实施不会挤占地方民生性公共服务支出。

(三)稳健性检验

为确保估计结果的稳健，本文将运用广义矩估计方法(GMM)重新对模型进行估计，具体结果见表5。对比表5 和表4 中的估计结果可以看出:各项核心解释变量的估计系数及其显著性水平并未发生较大变动，由此说明上述实证结果是稳健的。

表5 广义矩估计法回归结果

(四)异质性分析

由于地区间、不同类型的民生性公共服务都存在一定的异质性，本文将从两个方面分别考察异质性问题:(1)东中西部地区间地方政府做法的差异；(2)不同类型的民生性公共服务的挤占差异。

表6 异质性检验结果:分地区回归

其次，由于减税降费对不同类型的民生性公共服务支出的影响效应之间可能存在相互抵消，进而影响整体效应，故而，将各地级市政府税收总额作为核心解释变量，对当地民生性公共服务各分类项目逐一进行回归。表7 中的被解释变量依次为(教育支出)、(文体传媒支出)、(社会保障和就业支出)、(医疗卫生支出)、(节能环保支出)、(城乡社区事务支出)。从回归结果可以看出:随着减税降费政策的实施，各地方政府的税收变化对各类民生性公共服务支出项目均未存有显著影响。即不存在影响效应的相互抵消，进一步说明了减税降费的实行不会对各类民生性公共服务产生挤出效应。

表7 异质性检验结果:分支出类型回归

五、研究结论和政策建议

(一)研究结论

自2015 年以来，我国步入了新的经济发展阶段，伴随着持续下行的经济增速和长期低位运行的消费指数等问题，党中央审时度势提出了“发展新理念”，并不断通过制度优化和环境改善等措施促使我国发展向高质量迈进。在此过程中，减税降费已然成了一项重要的改革举措，但也引发了一些顾虑:随着地方财力的吃紧，是否会影响到当地民生性保障建设的完善? 鉴于此，本文运用2015—2018 年地级市层面面板数据，分析了减税降费政策实施下各地方政府税费收入的变动对当地民生性公共服务支出的影响。研究发现:在减税降费政策的实施过程中，各地级市政府的税费收入变动基本不会对当地民生性支出产生显著影响，这一结果在对样本采取不同估计方法后仍然十分稳健，且在对不同类型的民生性公共服务支出进行异质性检验时仍然不存在显著影响。但需要注意的是，这种结果存在一定的地区差异，即东部地区地方政府的民生性公共服务支出所受影响较为显著，反观中西部地区，这种影响效应则不明显。这在很大程度上与我国近年来一直加大对中西部地区的转移支付和政策扶持有关。上述实证结果说明，虽然减税降费政策的贯彻执行会明显减缓当地财政收入，尤其是税费收入的增长幅度，但各地方政府出自保民生、稳就业、打赢“十三五”期间脱贫攻坚战等目标的实现，不会大量挤压当地民生性公共服务支出，使其为“减税降费”买单。这一做法正是新时代发展理念中“一切发展为人民”的思想在税收上的最新体现。

(二)政策建议

面对本地公共品或服务的支出决策，地方政府会和微观主体一样做出理性选择，一旦这种理性选择下产生的行为结果不符合中央政策的实施意图时，便会阻碍顶层设计在地方层面的切实执行。自分税制改革以来，政府间的权责划分问题一直作为学术界的热点话题，而讨论的主要目的之一便在于避免地方政府的理性行为与中央意图出现较大偏离，从而有效地为当地居民提供与其生活息息相关的民生性公共服务。现如今，在“减税降费”的大政策背景下，如何继续避免地方民生性公共服务支出为财政压力买单，以保障我国真正迈向高质量发展阶段，本文提出如下建议。

第一，坚持将减税降费作为推进供给侧结构性改革、促进经济高质量发展的重要抓手。一方面，对纳税人，尤其是企业纳税人实施更具实质性与普惠性的降负。实质性，即让纳税人对减税降费有切身体会，真正感受到减税降费为其带来的利益。为此要确保各项减负举措落地生根，不走样、不变形，并亟待以宽税基、低税率、优结构增强纳税人在此过程中的获得感，同时，也能为地方政府大幅降低纳税人名义税率、费率的前提下保障其既有财力水平投入到民生性公共服务上。普惠性，即改变以往短期性、局部性和碎片化的税收优惠代之科学、统一、普惠的制度。只有统一且普惠的减负长效机制，才能合理引导市场预期，稳定市场主体信心，让企业轻装上阵，集中精力做研发、做市场、做大经济这块“蛋糕”，而不是紧盯政府，试图获得各种因“人”而异、因“事”而异的税收优惠，从而促进地方经济持续发展，丰富地方税源，让地方政府在减税降费的同时，保持税收的稳定增长。另一方面，规范、简便税费征管过程。在我国当前自然人所得和财富获取极大增长的情况下，税源监控和税收征管重心应从企业扩大到自然人，以便为企业纳税人施以实质性、普惠性减税降费腾出更多的空间。与此同时，进一步推进涉税行政审批制度改革，节约企业资金的机会成本与办理业务的时间成本，以及政府的行政成本。

第二，减税降费政策的实施还需兼顾地区间的差异性。从上文中的异质性检验结果中可发现，减税降费政策会对各地区民生性公共服务支出产生异质性的影响效应，且对东部发达地区的影响更为显著。鉴于此，还需制定与地方相适应的减税降费政策，如对于国务院所赋予各地方政府部分税费减征幅度的自主决策权要落实到位。

第三，规范政府间财政关系，夯实地方民生性公共服务支出财政基础。根据上述实证结果发现，对于部分民生性公共服务支出，依然会受到地方税费变动的影响，说明在减税降费的大背景下，地方税费收入的有限性仍然会成为提供民生性公共服务的财政制约性条件。为此，有必要重新调整政府间财政关系，加强地方对民生性公共服务的供给能力。在此过程中既要从支出侧规范政府间事权与支出责任，也要从收入侧划分好政府间的财权和财力。即当上级政府上收财权的同时，相应的事权与支出责任也应向上集中；下放部分事权与支出责任时财权也应当逐级适度下方，两者必须协调统一，方可分担地方政府财政压力，缓解支出结构扭曲。