以行政复议改革服务基层治理现代化

文_栗燕杰

（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员）

（责任编辑 胡秀荣）

基层治理的体系健全与能力增强，对于国家长治久安、人民幸福安康至关重要。行政复议制度作为政府机关自我纠错的主要方式，化解行政争议的重要渠道，已成为我国基层治理的有机组成部分。近年来，党中央、国务院对行政复议的重视程度不断提升，中央全面依法治国委员会审议通过《行政复议体制改革方案》，要求发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。《法治中国建设规划（2020—2025年）》指出，要加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》强调行政复议化解纠纷的“分流阀”作用，在中央强力推进和各地行政复议制度改革大刀阔斧展开的背景下，《行政复议法》修改迈出实质性步伐。在新的顶层设计引领下，行政复议法律制度在规范层面必将有大的跃升、改革和完善。

如何提升行政复议制度的公正性、公信力和吸引力，发挥好行政复议的灵活、便民、高效、低成本等优势，使得行政复议真正成为化解行政争议的主渠道？在此，有必要在服务基层治理现代化宗旨理念的指导下，对行政复议制度纵深改革和法律修改的关键命题，予以反复斟酌、妥善统筹、科学把握和深入论证。

一、处理好程序正当化与灵活高效的关系

“行政复议的司法化”、复议程序的正当化已成为学术界的共识，在改革中被各地直至《行政复议法》征求意见稿所采纳，较大篇幅设置了“听证”程序，甚至大有言必称“听证”之势头。各地在审理行政复议案件时，办案人员时常遇到不同证人证言相反、同一证人前后证言相反的情形。显然，通过开庭审理模式引入举证和质证环节，有利于去伪存真，正确采信证据，对于办案人员审理复议证据是否真实、合法、关联起到了很好的作用，体现了“把案件办成铁案”的定位。实践中，行政复议申请人在复议程序特别是听证的过程中感受到了程序的公正，心服口服而撤回申请，这正是争议纠纷解决目标所期盼的，也是行政复议制度改革重点推进的任务。为此，行政复议制度改革应当突出程序导向，确认并保障好行政复议申请人、第三人的知情权，如案件具体承办人是谁，是否属于可听证范围，举证期限，案件进展到何种程度等，均应及时准确告知。接下来，行政复议程序的设定，还应保障行政复议申请人、第三人的陈述权、举证权和对质辩论的权利。无论是否采取正式的听证，都需要设定机制，让行政复议申请人可以“讲话出气”，让行政复议申请人与行政复议被申请人“面对面”地针对案件争议事实、相关证据以及法律适用等展开辩论和对质。

但也应看到，行政复议毕竟并非法院审判，复议程序也非司法审判程序。行政复议之所以为“行政”复议，不仅仅在于其处理纠纷类型为“行政纠纷”，更在于复议制度本身即具备“行政性”的规定性要求，这特别体现在其灵活优势、高效优势方面。结合案情灵活办案。行政复议的案件处置需要“运用之妙存乎一心”，发挥好灵活性优势，权衡各方利益，直击关键问题，予以彻底解决，而非步步向司法立案审理程序看齐，这是行政复议的优势所在，也是行政争议实质性化解的根本所在。为此，行政复议的流程优化，既要注意规范性也即正当程序的一面，也需注意行政性发挥好灵活效率优势的一面，二者不可偏废，这对于依托行政复议提升治理水平至关重要。

二、处理好纠纷化解与监督纠错的关系

行政复议应当定位于解决行政纠纷，还是突出其行政监督或权利救济之功能，一度争论不休。近年来，各类矛盾纠纷多发频发，多元化解、纠纷联调、在线调解、诉源治理等新机制新探索层出不穷，系坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要组成部分，也取得巨大成效。2006年，国务院办公厅发布的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确要求发挥行政复议化解行政争议的作用。2007年国务院出台的行政法规《行政复议法实施条例》将“解决行政争议”作为首要的立法目的。在此背景下，各界关注和强化行政复议的纠纷化解功能，其地位与优先级不断提升。如果行政复议未能消化掉纠纷，甚至复议后纷纷转入诉讼、信访，那么，行政复议制度的改革就必然是失败的，也不可能发挥出服务基层治理的预期功能。但另一方面，如果一味谈纠纷化解，或者仅仅停留在解纷这一层次，则可能走向另一个误区，即不分是非和稀泥，对争议的各方当事人各打五十大板，这不仅可能削弱行政复议的纠错功能、监督功能，长远看也可能导致行政复议制度的萎缩。必须明确，新时代的基层治理必然是依法治理，“有错必纠”是我们党的优良传统，也是对法律负责、对人民负责的内在要求。为此，必须旗帜鲜明地明确，监督纠错是行政复议的“初心”。通过监督纠错，体现了行政复议促进依法行政与法治政府建设的精髓，也关乎行政复议制度的公信力和生命力。为此，行政复议案件办理中，应着力对行政决定及其所依据的规范性文件的合法性、合理性以及程序正当性进行监督，并在行政复议决定中予以体现，决定书中不宜载明或行政复议过程中发现的其他问题，应通过行政复议意见书、行政复议建议书等形式反馈行政机关，为依法行政提供可操作的指引。

由此可见，监督纠错与纠纷化解绝非对立关系，而是相互促进的。没有监督纠错，纠纷化解则成为空中楼阁甚至一波未平一波又起带来新的纠纷；不落脚于纠纷化解，监督纠错则无法实现，从而陷入繁琐流程之中。在行政争议实质性化解的理念指引下，无论是行政复议受理的便捷化，扩大行政复议受案范围，还是引入并激活行政复议所依据的规范性文件的审查，均体现了监督纠错的能力增强与纠纷化解的效能提升。

三、处理好行政复议与行政诉讼、涉法信访的关系

行政复议和行政诉讼是化解行政争议的两项基本法律途径，发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，就是要让更多的行政争议首先尽可能通过行政复议得到实质解决。但也应看到，行政复议机关与司法审判机关、信访机构，立场不同，看待和处理问题的模式各异，难免对一些法律问题的定性、处置不尽相同。但是，如果相互间差异过大，则势必会伤害行政复议制度的公信力，更使得基层政府和企业群众无所适从。特别是，在行政复议与行政诉讼的关系处理上，既要发挥各自所长，也要做好衔接。信访机构应当在尊重生效法院判决、行政复议决定的基础上，发挥补充作用。一些地方涉法信访处理或过于消极，或过于随意，导致行政复议的“外部环境”不佳。为此，应在党的全面领导下，做好行政复议、行政诉讼和涉法信访的衔接配合。县级以上各级政府建立的行政复议委员会，应当有当地法院、信访机构的骨干人员参加。行政执法机关、行政复议机构、信访机构与人民法院行政审判机构应建立完善联席会议、协调机制和通报机制，对行政执法、行政复议、行政审判、涉法信访中遇到的普遍性、重大、疑难的案件，特别是证据规则与法律适用方面，需统一认识和标准，让复议结果经得起司法审判的检验，让法院判决成为复议的重要衡量因子，让信访成为执法、复议、审判的“晴雨表”。由此，行政复议、行政诉讼、涉法信访机制各司其责各展其长，并形成合力，共同推动基层法治政府建设与社会治理现代化，形成三驾马车齐头并进的良好格局。

四、处理好流程机制改革与保障体系建设的关系

行政复议体制改革之后，县级以上地方政府原则上只保留一个行政复议机关，由本级政府统一行使行政复议职责。在享受集约化改革“红利”的同时，复议改革所带来的保障体系建设需求，必须给予充分重视。必须清醒认识到，地方行政复议人员、编制数量与不断上升的工作量已不匹配。

多种因素之下，基层复议办案压力空前加大。一是随着改革推进，行政复议受案范围不断扩大、受理渠道日渐畅通、复议案件类型多元化，从传统的行政处罚、行政强制逐步扩展到信息公开、市场监管投诉举报等，群体性复议案件逐年增多，职业打假、“被法人代表”等新情形不断涌现，办理难度与日俱增，维稳压力不断加大。二是复议程序规范化精细化带来压力。随着行政复议规范化工作的推进，行政复议内部程序愈加细化，有立案、受理、提出答复、审理、现场调查、开庭审理、委员议决、作出决定、送达文书、档案归档等一系列环节。还有复议案件后续应诉任务繁重的问题。由于2014年修改后的《行政诉讼法》增加复议机关共同被告制度，复议后提起诉讼的案件需要答辩举证、出庭应诉，大多案件还有二审、再审，需要复议机构投入大量人力和时间。三是行政复议机构队伍建设滞后的问题凸显。广东等地行政复议受理案件数量已远超行政诉讼数量，但行政复议工作机构力量与人民法院行政审判力量相比，差距巨大，在很大程度上直接影响了行政复议效能的发挥，有碍行政复议体制改革目标的实现。2019年机构改革后，珠海等地司法局从事行政复议工作人员编制总体上有所削减，加之省直部门作复议机关的案件又下放给市政府，案件压力持续上升。县区层级的情形同样不容乐观，一直以来，地方各县区政府的行政复议工作机构力量就较为薄弱，专职行政复议工作人员往往屈指可数甚至基本没有。在行政复议体制改革集中管辖之后，区政府的案件量将继续快速增长。此外，不少从事行政复议工作的人员大多没有法律职业资格，较少经过专业培训，业务素质参差不齐。其结果是，现有工作力量无法胜任工作，办案质量难以保证。疲于案件办理还导致一系列问题，在对行政复议工作进行系统研究、改进，编制典型案例，指导下级工作，服务政府决策与社会治理等方面，行政复议工作人员往往有很多好的想法而缺乏时间精力去布局落实。

为此，行政复议改革的保障体系建设，应充分考虑服务基层治理的需求，着力充实县区一级的复议工作力量，从机构人员编制上切实保证各级政府的行政复议、应诉科室及办案人员的配备。在充实人员、编制的过程中，严把行政复议人员资格关，遴选法律水平和业务素质较高的干部进入行政复议岗位，在待遇上可考虑参照同级员额法官，以有效增强复议岗位的吸引力，减少人员流失风险；考虑通过政府购买服务等方式为行政复议配备足额的辅助人员，作为行政复议纵深改革的关键，进而将行政复议工作人员从繁重的受理、送达、归档等事务性工作的汪洋大海中解脱出来。显然，优化行政复议资源配置，充分保障市、区政府行政复议工作力量，以复议信息化、智慧化建设优化流程提升效能，势在必行。

五、处理好个案处置与预防改进的关系

通过监督纠错化解个案纠纷，这是行政复议制度的直接功能。以往一些地方行政复议不能、不敢放开纠错，滥用“维持”决定，或者罔顾法律规范滥用调解、和解，对于明显不合法、不适当的行政决定不予纠正，势必使得企业、群众视复议为畏途，徒然浪费时间精力。这也是一些领域的强制性复议前置规则在《社会保险法》《社会救助暂行办法》出台、《工伤保险条例》修改等立法中被删除的重要原因。显然，敢于纠错、能够纠错，是行政复议的公信力与吸引力所在。与此同时也应看到，个案处置固然重要，但对于服务社会治理仍停留在“点”的个别化层次。“上医治未病”。如何将治理环节前移，从源头上规范执法，预防和减少争议，同等重要。这也是《法治中国建设规划（2020—2025年）》所谋划的“社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，高举“预防”之真意所在。如何以点带片，发挥复议的示范效应和预防效应？各地已有一些探索。广东珠海、浙江宁波等地的行政复议机关在案件办理同时，敢于“红红脸”，通过行政复议建议书、复议意见书向行政机关提供有针对性的改进措施，对规范行政执法行为起到指导作用，实现了办理一案、规范一片的效果，值得借鉴。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出的“全面落实行政复议决定书网上公开制度”，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》等反复提及“谁执法谁普法”与以案释法，都要求发挥好预防改进功能。在个案办理基础上，通过行政复议典型案例、白皮书、专题报告、数据的公开宣传，将成为给群众的普法课、给执法人员的法治培训课，这不仅有利于全民守法，也有利于倒逼规范公正执法，进而成为基层治理法治化、现代化的重要助力。