新时代强化党管干部原则若干基本问题探讨

刘海飞 张 颖

党管干部主要是指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线、方针和政策，严格按照党的原则培育选拔任用干部，并对各级各类干部进行有效的管理和监督。党管干部的原则，是党的全面领导地位的重要体现，是党和国家干部管理制度的根本原则。在《党政领导干部选拔任用工作条例》中，党管干部原则与其他各条选拔任用干部原则并列，并居于首位。当前我们贯彻落实新时代党的组织路线，必须进一步强化党管干部原则。在此，需要首先搞清楚以下一些方面的基本问题。

一、谁来管？——党管干部的主体

谁来管？也就是党管干部的主体是什么，这是最首先要搞清楚的问题。总的来说，党管干部的主体包含有党的机关和领导干部，具体又有如下几点。

1.各级党委（党组）。这应该属于第一层次的主体。众所周知，选拔任用党政领导干部，应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。这里的“党委”在中央层面就是“中央政治局”和“中央政治局常务委员会”。根据《中国共产党中央委员会工作条例》第十五条第四项规定，中央政治局“按照有关规定推荐、提名、任免干部；决定对有关党的领导干部的处理处分事项。”第十六条第六项规定，中央政治局常务委员会“按照有关规定推荐、提名、任免干部；决定对有关党的领导干部的处理处分事项。”[1]2016年颁布的《中国共产党地方委员会工作条例》第十条第五项规定，常委会“按照有关规定推荐、提名、任免干部，必要时对重要干部的任免可以征求党委委员意见；教育、管理、监督干部；研究决定党员干部纪律处分有关事项。”[2]根据《中国共产党党组工作条例（试行）》第十七条规定第五项规定，党组讨论和决定本单位“重要人事任免等事项”。[3]由此来说，各级党委（党组）作为党管干部的主体是毫无疑虑的。

2.各级纪检监察部门。党章第四十六条规定：党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，“对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督。”[4]此外，《中华人民共和国监察法》第十五条规定，监察机关对所有公职人员和有关人员进行监察，而所有党的干部都属于公职人员。

3.各级组织部门。应当说，组织部门是党管干部的专责机关。在中央层面，中组部是中国共产党中央委员会主管人事工作的综合职能部门，是党中央在党的组织工作方面的助手和参谋。其六项主要职责有四项是涉及干部管理，即干部工作、干部教育培训、干部监督、老干部工作。干部工作的职责是：主要负责领导班子和干部队伍建设（公务员队伍建设）的宏观管理，包括管理体制、政策法规、干部人事制度改革等方面的规划、研究、指导等，对中央管理单位的领导班子换届、调整、任免等提出建议。干部教育培训的职责是：主要负责全国干部教育培训工作的整体规划、宏观指导、协调服务、督促检查、制度规范，指导分级分类开展干部教育培训以及干部教育培训国际合作交流等。干部监督的职责是：主要负责对领导班子和领导干部、党政领导干部选拔任用工作及有关法规贯彻执行情况进行监督。与纪检监察机关的专责监督相区别的是，这是属于党的工作部门职能监督。老干部工作的职责是：主要负责离退休干部工作政策的制定和宏观指导，包括落实离退休干部的政治待遇和生活待遇，发挥离退休干部的作用等。应当说，其他各级组织部门的机构和职责也都是参加中组部相应设置和建立的。

4.领导干部。根据“一岗双责”要求，领导干部既要对所在岗位应当承担的具体业务工作负责，又要对所在岗位应当承担的党风廉政建设责任制负责。从这个角度来说，领导干部也是有管理干部职责的，特别是对于党政一把手来说。

二、管理谁？——党管干部的对象

管理谁？即党管干部的对象有哪些。在这里，首先要对“干部”这个概念准确理解。对于“干部”的词义，一般来说主要有两个层面：第一是身份属性，泛指党政机关、事业单位、国有企业、人民团体中除工人身份以外的所有人员；第二是职务属性，特指党政机关、军队、事业单位、国有企业、人民团体乃至乡村基层组织中担任一定领导职务的人员。也可以说，前者是在广义上的界定，而后者是在狭义上使用“干部”概念的。应该说，党管干部中的“干部”既是从狭义也是在广义上去使用的，这也是因为他们之间是随时可以转换的，只是对于狭义上的“干部”来讲，在管理内容上更宽泛而且要求更加严格些。比如公务员队伍中，既有狭义上的“干部”，也有在广义上讲的“干部”，但他们都应属于党管干部的对象。因此，我们要统一这方面的认识。

还有一个问题就是，党外干部是否也是党管干部的对象？对于这点来说，无论党内干部，还是党外干部，只要他（她）是在党政机关、国有企事业单位或人民团体工作的干部身份，都要接受各级党委（党组）、纪检监察部门及组织部门的领导和管理。所以说，党外干部也是党管干部的对象。

此外，从搞活经济的角度出发，自20世纪90年代起，我们就提出混合所有制改革方案，从而形成了一些混合所有制的企业。那么，非公企业的干部是否是管理的范围，目前似乎还没有明确的制度规定。一般认为，在一些混合所有制的企业，代表国资方并由国资方派出的干部应当是党管干部的对象。

三、管什么？——党管干部的具体内容

管什么？即党管干部的具体内容。楼阳生2014年曾发文谈到党管干部管什么的问题，他在文中认为是管方向，管制度，管政策，管人头四大项[5]。笔者认为，他这里实际上讲的是党管干部的实现路径，而非实际内容，那么党管干部的具体内容究竟有哪些呢？应当说，党管干部的内容并不仅仅要由党的组织机构任免干部，而更在于“管理”干部。所谓管理，在这里我们认为是对干部加强教育、考核、培训、监督、奖惩等各个方面的工作。

1.管干部的政治思想。习近平总书记曾在多种场合强调干部选拔任用要坚持“德才兼备，以德为先”的原则。那么，有坚定的理想信念，对党忠诚是属于“明大德”的范畴。也就是说，干部必须有正确的政治思想，这是最首要的。从十八大查处的一些贪腐官员特别是一些“大老虎”来看，绝大多数在政治思想上出了问题。因此，党管干部首先就是要管干部的政治思想。一方面，要加强在干部准入上的排查，不要让政治思想有问题的“两面人”混入到党的干部队伍中来。另一方面，对现有干部队伍的思想要加强教育和引导，使其沿着正确的轨道和方向发展。对于这些，各级党委（党组）必须要担负起主体责任，各级纪检监察部门担负监督职责，各级组织部门和领导干部要发挥日常监督作用，对于干部的思想状态要及时掌握。

2.管干部的发现培养。干部的发现培养显然是党管干部的内容。对于这点来说，一是要建立精准务实的知事识人体系。各级党委（党组）和组织部门要有伯乐的眼光，把政治过硬、勤于实干、勇于担当的好干部识别出来；要多在平时下功夫，近距离考察识别干部，并注意在重大关头、关键时刻检验干部。要能够细化考核，做到精准客观，使得考核指标务实管用。二是要建立照管全程的素质培养体系。首先，要加强干部政治素质的培养，要教育好干部严守政治规矩，对党和人民忠诚，践行为人民服务宗旨。其次，要加强干部党性修养的培养，提高广大干部的道德素质。最后，要加强干部自身本领和工作水平的培养，提高干部应对处理复杂形势的能力。

3.管干部的选拔任用。干部的选拔任用也毫无疑问是党管干部的内容。在这方面，要建立完善科学的选拔任用体系。要坚持五湖四海、任人唯贤原则，选拔任用一大批想干事、能干事、干成事、不出事的干部。从党的事业和工作需要出发，按照人事相宜、事业为上、人岗相适的主旨，将相关同志任用到适合的岗位上，发挥好广大干部的聪明才智，做到人尽其才。突出品行导向、实绩导向、基层导向，真正做到能者上、劣者汰、优者奖。坚持群众公认的原则，选拔优秀的年轻干部，用好各个年龄阶段的干部，实现老中青相结合。

4.管干部的作风纪律。党的十八届三中全会明确指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。因此，各级党委（党组）和纪委监察部门都要负责管理干部的作风纪律。在这方面，要建立全方位的从严管理体系。全方位、多角度管理干部，不留监管盲区；强化常态化管理，管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时；既实施行为管理又实施思想管理，深化全过程监督；要坚决落实好“八项规定”，加强运用好“四种形态”，把关口前移；既要管理工作圈又要管理社交圈，既注重八小时内的管理也注重八小时外的管理，让广大党员干部置身于严密的监管和保护之中，确保干部真正做到不想犯错、不敢犯错、不能犯错。

5.管干部的激励保障。在党管干部方面，也要避免出现“既要马儿跑，又要马儿不吃草”现象，这就需要建立“奖优罚劣”的正向激励体系。要着重从指定可操作的激励指标、建立与经济社会发展相匹配的经济待遇增长机制、发挥政治激励的作用等方面入手，综合运用考核奖励、评先评优、树立先进典型等方式进行精神激励，适当给予物质奖励；拓宽干部交流渠道，认真组织实施公务员职务与职级并行制度，激发干部干事创业热情。此外还应建立容错纠错机制，使干部能够放开手脚，参与改革创新事业中去。

四、怎么管？——党管干部的方法原则

怎么管？也就是党管干部的方法原则，这是实现党管干部的关键。应当说，针对不同的干部群体，管理方法原则上是有所区别的。党管干部的主要方法原则有以下几点。

1.集中统一管理。党管干部最首要的原则就是集中统一管理。例如“中管干部”概念的出现就是将集中统一管理作为出发点。与之相对应的，还有“省管干部”“市管干部”。又如省级选调生。所有选调生都是由省委组织部统一管理，这也体现了集中统一管理。再如县级组织部把全县所有干部身份的人员档案全部归到一处进行管理，这在某种程度上也反映了集中统一管理这一方法原则。当然，由于干部队伍量大面广，从管理幅度的角度来说，不可能也不应该所有干部由党的组织直接管起来，而需要采取分级管理、层层负责的办法，从而缩小上级党的组织直接管理干部的范围。也就是说，除一些重要部门的主要干部原则上由党的上级组织直接管理外，还有相当一部分的干部要由下级组织和包括各级人大、政府、政协以及一些企事业单位自己来管理。

2.依法依规管理。依法依规管理干部是全面依法治国的必然要求，也是最普遍适用的原则。目前，总体上的法规有《中国共产党章程》《公务员法》《中华人民共和国监察法》等。而在干部培养上，我们有《2018—2 022年全国干部教育培训规划》等；在干部选拔任用上，我们有《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》《事业单位领导人员管理暂行规定》《事业单位人事管理条例》《中央企业领导人员管理暂行规定》等；在干部考核上，我们有《党政领导干部考核工作条例》；在干部纪律上，我们有《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》等；在干部激励上，我们有《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《公务员职务与职级并行规定》等。应当说，干部管理的制度化、法制化是大势所趋。十九届五中全会提出加强中国特色社会主义制度建设，那么，党管干部制度建设也是一个重要方面。为此，应进一步建立健全和完善这方面的制度，使得依法依规管理干部具有更大的基础。

3.分级管理。是指中央和各级党委按照干部管理权限，实行逐级分工管理干部。分级管理制度最早起源于新中国成立初。从1984年开始，我国实行中央和各级党委按下管一级的原则确定干部管理范围的体制。中央管理中央机关、国家机关、人大、政协、检察院、法院，以及中央和国务院的直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局中的主要领导干部，同时，还管理部分重要国企和高校的主要领导干部；省、自治区、直辖市党委和中央、国家机关党组（党委）管理地（厅）级、司（局）级干部，还管理部分重要企事业单位的主要领导干部；地（市、州、盟）委一般来说则是管理县（市、旗）一级干部。对其他的企事业单位，则采取比较灵活的干部管理办法，给他们一定的管理干部的自主权。企事业单位的中层领导干部，原则上由本单位自行管理。

4.分类管理。实行干部分类管理是中共十三大开始关于我国干部人事制度改革的一种尝试，并且一直持续到今天。所谓干部分类管理就是对统称为“国家干部”的各类人员进行一个合理的分类，按照党政分开和政企分开的要求以及在管人与管事上既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员采取分门别类的管理。[6]按照分类管理办法，现有干部大体可以分为以下几大类：党的机关工作人员，如各级党委的办公厅（室）、组织部、宣传部、统战部等部门的工作人员；国家机关工作人员，也是我们常说的国家公务员；国家权力机关工作人员，如全国人民代表大会和地方各级人民代表大会常设工作机构的工作人员；人民政协机关工作人员；国家审判机关工作人员；国家检察机关工作人员；群众团体机关工作人员，包括工会、共青团、妇联等各个机关的工作人员；事业单位工作人员，具体又可分为科研、教育、文艺、卫生、新闻出版、体育等机关的工作人员；等等。

5.双重管理。干部双重管理是指根据有关规定及干部管理的职责，采取由上级业务主管部门党组（党委）或者地方党委，以一方为主、另一方协助的管理方式，对有关部门、单位的干部实行共同管理。根据中组部《关于干部双重管理工作若干问题的通知》，双重管理主要包括两种类型：第一种是以地方党委管理为主，上级业务主管部门党组（党委）担负协助管理角色，这又称为“块块为主管理”。第二种是以上级业务主管部门党组（党委）管理为主，地方党委担负协助管理角色，这又称为“条条为主管理”。如在地方工作的“中管干部”，地方党委都需要协助管理。我国干部双重管理制度从20世纪50年代就开始建立，根据形势和任务发展的要求，在干部管理实践中又在不断改革完善。合理划分好干部双重管理部门的职责权限，树立主动服务意识，这是做好干部双重管理的重要前提。

以上只是党管干部的几条具体原则，但在实际工作中，如何管理干部还存在许多问题。比如管理幅度的问题，中管干部的范围究竟是怎么划定，对于一些重要的岗位如县委书记该如何管理，都还需要探讨。此外，“党管干部”也不是包揽一切，党管干部的方式方法在新时代还需要不断改进。所有这些，都是我们需要进一步研究探讨的课题。