高校财务治理绩效评价体系构建研究

王春晖 姚冠新 刘牧

【关键词】 财务治理; 评价体系; 平衡计分卡; 层次分析法

【中图分类号】 G647;F234  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）03-0128-07

一、引言

党的十八大以来，高校财务管理所面临的新形势、新问题对高校治理带来深刻的影响。财政部、教育部陆续出台一系列重大改革举措，高校内部控制建设、政府会计制度改革、管理会计指引、成本核算应用、绩效评价指导意见等都体现了财务管理已经从基础核算、日常运维层面向更深层次转变。江苏作为我国的教育大省向强省迈进的过程中如何行深致远，很关键的一点是高校财务管理亟需从原来的财务核算、一般的预算编制、机械的报账等普通职能向管理决策者转型。按照习近平总书记在江苏视察时提出的“争当表率，争做示范，走在前列”的新要求和“双一流”建设宏伟目标，财务更应在高校治理中发挥积极的促进作用，尽快转变职能、提升站位，自觉把各项工作放在推进高校治理体系和治理能力现代化的大局中思考、谋划和开展。

笔者通过检索国内同行研究成果，梳理比较分析发现高校财务管理转型存在以下现象：（1）理论（理想）与实际相差较大，主要表现在理论模型在高校难以实施，理论所需要的精准基础工作没有到位，能运用的方法不多，可行的更少，理论太深、太复杂，很难指导实践发挥作用;（2）单就财务人员或财务管理者在高校治理活动中的作用发挥有限;（3）财务管理转向治理后，其成果难以衡量和评价。由此，迫切需要财务治理在实践中发挥作用，同时更需要有一套相对可行并有效的评价体系作为指挥棒，使得财务治理能够切切实实理论结合實践，并发挥效用。

二、财务治理定义

（一）财务治理的内涵和外延

财务治理相关的理论研究发展至今，取得了较为丰富的学术成果，也得到了一定程度的应用。根据财务治理内涵侧重方向的区别，国内相关学者从多角度对财务治理内涵进行了探索。杨淑娥认为，财务治理是通过财权在不同利益相关者之间的不同配置，从而调整利益相关者在财务体制中的地位，提高公司治理效率的一系列动态制度安排;赵建荣认为，高等院校财务治理是一种制度，是财务活动参与者中有相关利益的一个主体，能够对财务治理中相关财务活动的权力、责任、利益等有所制约和平衡;黄菊波认为，财务治理结构是财务决策权、执行权、监督权的配置[ 1 ]。

笔者认为，以上学者对财务治理的不同定义只是侧重角度不同，本质区别并不大。财务治理作为一个单位整体治理的重要组成部分，是一组联系各利益相关主体的正式和非正式制度安排及结构关系网络，其根本目的在于试图通过某种制度安排，达到各利益相关主体之间“权责利”的均衡化，实现效率和公平的合理统一。财务管理指对单位资金运作活动开展的管理与过程控制，使得决策者的经营决策所形成的全面经营计划得到相应落实。财务管理只注重人与物的关系，主要是对价值的处理，研究如何通过资源优化配置创造出最大的财富。财务治理与财务管理既不能相互代替，也不能相互割裂，二者对单位财务活动和财务关系的处理具有内在的统一性和一致性。财务治理决定着财务管理的框架和轨道，财务管理则是在既定的治理结构下为实现财务目标而采取的具体行动。

（二）财务治理的关键和核心

高校财务治理不仅包含对物的管理配置，更重要的是对人与人之间关系的协调，侧重于如何处理权力关系，通过合理配置财权来实现利益相关者“权责利”的相互制衡，从而提高财务治理效益，保障高校经济利益最大化。政府、校长、师生以及象征市场力量的社会组织和个人，都与学校生存和发展存在利益关系。因此，治理是内部和外部利益相关者参与其重大事务决策的结构和过程，是关于权力配置和权利行使的制度安排，是现代大学制度的重要内容。高校财务治理需要创新：治理理念的创新，有效地指导和破解实践中的治理难题;治理结构的创新，通过组织结构的相互制衡，协调好财务决策权、执行权、监督权之间的相互关系，促进财务治理决策科学化、执行高效化、监督多元化格局的形成;治理机制的创新，重点研究绩效评价机制、成本效益机制等[ 2 ]。

（三）财务治理相关者

高校的财务治理相关者即利益相关者群体，是以经费资助者即政府主管部门为关键利益相关者，以教师、学生为主体的核心利益相关者，以契约性合作利益共享者为紧密利益相关者，以关心支持学校发展的友人为边缘利益相关者共同组成的。不同的利益相关者在高校的发展过程中其影响力、重要性、参与的可能性均有所不同[ 3 ]。

1.高校财务的各级主管部门，主要是对财务治理提出刚性要求，对财政、教育、税务、物价、审计等方面的制度、法规、文件的制定和监督执行。

2.校领导和校决策机构，包括学校教职工代表大会、校务会、常委会等，决定学校发展的方向及相关重要制度的部署和监督执行。

3.校内各职能部门，这些职能部门既是财务治理的需求方，同时在“业财融合”的思想引领下又对财务治理发挥协同作用，如对财务系统软件的技术支持、作为外部视角的监督和提议、交叉业务的配合。

4.师生及学生家长，广大师生及学生家长和财务相关服务对象的满意度是财务治理的源泉动力，财务部门为师生提供服务，师生需求和建议反过来推动财务服务和各项制度、流程的不断完善。

5.第三方合作伙伴，第三方契约合作伙伴是财务治理有效且必要的补充力量，如会计师事务所、网络软件运营商、代理记账公司、金融服务银行等，为学校提供一定的资金资产和人力资源支持。

（四）财务治理对象

1.财经环境。主要指财务治理各相关者之间关系的和谐度、各级政府职能部门和领导的重视度、高校内部全员参与度以及对财经纪律法规的执行情况。

2.制度体系。健全的制度是全面提高学校财务治理能力和完善治理体系的基石，建立健全高校内部控制体系，促进各类各层财经制度的全面化、系统化是有效提升高校财务治理能力的保障。

3.预算分配。经费是高校发展的基本保障，预算是其效益最大化的技术路径。建立基于学科发展的现代大学经费分配和预算管理新机制，遵循“一切以为学科发展服务”的新理念，形成“学校—学院—学科”的二级机构、三级模式，并按照新机制下的程序进行预算分配和经费管理，从而达到事权、财权的统一，提高资金使用效益。

4.绩效管理。绩效是治理的结果，绩效的问题最终表现为治理的问题。绩效管理能够提升高校治理能力、完善高校治理体系、优化教育资源配置。是否满足关键利益相关者在高校治理中的利益需求，很大程度上会影响绩效评价结果，因此高校在治理机制上应思考如何让关键利益相关者都有满意感，激励他们进一步为学校考虑，促使学校发挥推动战略的主动性和积极性。

5.财务信息化。信息时代，需要依靠信息技术来实现财务与业务的融合，打通高校各部门之间的信息壁垒，实现数据信息的互联共享，消除信息孤岛;需要利用大数据更有效地配置资金，提高资金使用绩效;需要通过大数据的交叉分析、智能管理预警和防范风险，为高校的各项决策（包括经济决策）提供数据支持，提升高校治理能力和现代化建设。

6.财务队伍。财务信息质量决定了高校治理水平，财务信息质量和高校治理需求能否合理匹配关键在于对财务人员的培训教育和考核监管，应提高财务人员综合素养，确保财务信息精准有效，为领导决策提供参考，促进学校事业健康可持续发展。

三、财务治理路径

（一）加强预算和预算绩效管理

全面预算管理是高校实现财务治理的有效途径，其首要功能是规划与协调。通过规划与协调功能的发挥，使权责利相结合的原则真正落到实处。高校实施全面预算管理，必须从内部利益相关者的权责利关系角度出发，明晰各自的權责，从而科学管理和有效执行，使决策、预算、执行与结果得到高度的协调和统一。

（二）重视财务及相关数据分析

首先，适应大数据时代需要，建立标准化数据处理平台，对高校财务数据从源头上使用标准的计算方法保障高校财务管理工作基础数据的准确性、高效性，利用标准化数据分析信息并及时预警、反馈、总结，有效地防范风险，为财务报告和管理层决策提供有力支持。其次，制定标准化的管理流程，并将标准化流程制度化，使高校内控流程有据可依。

（三）夯实和完善财经制度体系

在高校日常管理以及制度建设过程中，各类财经制度至关重要，也是实现高校治理结构优化的前提要件，应当结合高校“放管服”改革，加强各类财经制度规范化建设和风险管理。外部监督检查的整改和规范最终还是要通过各类财经制度的健全性及有效性来保障的。同时构建完善的财务内控体系，以正确识别风险，针对财务风险做出全面监控，有效提升控制活动能力。

（四）强化绩效评价和结果应用

预算绩效管理既是提升高校财务管理水平的内在要求，也是提升高校治理能力的重要途径。当前，绩效评价结果公开和应用是预算绩效管理的薄弱环节，绩效评价工作要在积极发挥高校主体作用的同时，探索引入外部评价，以增强绩效管理的智力支撑。将绩效评价结果与预算安排挂钩，根据评价结果相应调整预算安排，通过对绩效目标实现程度的考评，增强高校各层人员的绩效观念与责任意识，共同提高资金使用效益。

（五）落实监督检查和民主公开机制

健全督查组织和机制，通过丰富人员结构、完善监督检查和信息公开机制，充分发挥督查组织在加强社会合作、扩大决策民主、争取办学资源、接受社会监督等方面的重要作用。同时，要扩大社会公众的知情权，接受利益相关方的监督，并鼓励社会公众参与高校财务治理政策措施的制定，调动公众积极性，保障公众的参与权、知情权和监督权。

（六）贴切服务和重视宣传

聚焦师生需求，借力信息技术，深化财务服务改革创新。首先要强化服务意识，走进学院、走进师生，充分调研师生迫切需求，抓住主要问题，制定贴切的服务方案，做好针对性的政策宣传和业务指导。其次要紧跟时代发展要求，积极探索和发展智慧财务，借助信息技术优化和提升财务信息化水平，提高师生业务办理便捷度、满意度。最后要发挥好新媒体平台优势，实时做好财务咨询、规章制度、业务流程等信息的普及。

四、财务管理如何向财务治理转型

（一）谋划财务战略（规划）做好顶层设计

高校的财务战略规划指明了高校财务治理的方向与实施的关键，战略规划要起到有效作用，就必须落到实处。首先在战略管理中要将财务规划与年度预算密切结合，其次财务战略规划应包括财经体制机制的改革创新、财务信息化和智慧化建设、财会队伍建设规划等。实施高校财务战略规划，要有具体的步骤，具体到每年、每季度、每月，如遇到重大变化应建立规范科学的调整机制。

（二）发挥多层次多元化财务治理主体协同作用

高校财务治理的相关者是多方面的、复杂的。外部相关者有政府主管部门、学生家长和合作机构等，校内相关者有校内人员和各级组织。校内人员又分为学生和教师、行政人员，教师又有教学、科研、科辅人员之分。就高校财经管理机构而言，一般设有财经委员会、预算管理委员会，各类领导小组、工作组等。各类群体和组织对财务服务管理的需求以及各自的关注重点不同，在财务管理向财务治理转型的过程中应该充分了解各主体的关注点，有针对性地调整财务管理和服务的方式和方法。同时更为重要的是调动各主体的积极性，引导他们参与到财务治理中，发挥各群体和组织的优势，共同为财务治理提升贡献力量。

（三）构建完善的财务治理政策体系

在国家《会计法》《预算法》引领下，在《事业单位会计准则》《高校财务制度》指导下，各省市、自治区财经和教育主管部门出台的各类财经制度、规定、办法等都是财务治理政策体系的组成部分。高校应积极发挥治理的主体作用，在预算分配、会计核算、资金管理、资产配置、信息化管理、队伍建设等方面出台结合高校自身实际的具体可行的制度。在各类财务治理事务中应该主动对接业务部门的人才培养、科研管理、学科建设、国际交流与合作、对外服务等业务，将财务的管理思想和理念落实在具体的制度中。就资金管理而言，各个环节如资金来源、资金存量、资金调度、资金分配、资金结余管理的全过程均要有完善的制度保障。同时，各类制度应该考虑适应性，及时根据变化后的情况进行调整，查漏补缺，为高校财务治理提供有效的政策保障。

（四）营造财务治理的公平公正环境

高校财务治理过程中，具有一个公平公正的外部环境对提高治理效益尤为重要。在市场经济条件下，基于复合共治的高校财务治理结构非常适用于现阶段高校的财务管理。首先，要准确定位政府对高校财务的管理程度。政府作为全国人民的代理人，对高校的大政方针拥有最终裁定和决策权，当各个利益相关者发生利益冲突时，政府应权衡和调节各种利益冲突，使对立和摩擦降到最低;当财务治理中出现重大事件或重大披露时，学校应该有最终的裁定和决策权[ 4 ]。其次，要明确高校的利益相关者及其他相关公共机构等对高校的重要程度。再次，要将财务决策权、财务执行权和财务监督权进行合理分配。最后，采用监察机制将各个利益相关者衔接起来，根据具体规则对财务管理共同监督，营造公平公正的治理环境。

（五）应用信息化智能化财务治理手段

将大数据、移动互联网、智能机器人等现代科技领域的先进技术应用到高校财务治理体系中，发挥其在业务处理、数据挖掘分析、流程简化、效率提升、精准高效等方面的优势。

（六）抓住各种机遇找准切入点深入推进

抓住国家政策改革的契机以及上级主管部门各类试点和检查调研的机会，要有主动意识，积极探索高校财务治理改革方向，如内部控制建设、科研“放管服”改革、政府会计改革、预算绩效改革等刚性要求，倒逼学校加快健全财务相关管理制度，提升信息化管理水平，提高财务核算和数据分析水平，推动业务和财务协同一体化发展，以适应改革试点等机遇带来的工作环节和流程变化。同时注意改革的全局性、效益性、协同性、可持续性，在发展中求变革、求创新、求突破，从而提升高校整体财务治理能力，助推高校高质量发展。

五、财务治理评价体系框架

（一）评价体系构建

本文围绕高校财务治理的规划目标设置4个维度指标，分别从学习与成长层面、内部业务层面、财务层面、服务与管理层面进行考量。4个层面分别围绕财务治理规划目标展开，各自独立、自成体系，同时又相互关联。区别于以盈利为目标的企业，将财务服务与管理作为更高的追求目标，尤其是社会和政府对高校的满意度作为重要衡量指标，这与高校的功能和特性是对应的。如图1所示。

1.服务与管理：指财务直接服务的对象满意程度、各主管部门对财务的评价，包括同行评价和行业外合作对象评价。财务直接服务对象在校内一方面是教学、科研、行政人员（包括各级领导管理人员），另一方面是各类学生及学生家长满意度。主管部门包括财政、教育、税务、物价（发展规划和市场监督）及审计等部门对财务在运行和制度执行中发挥治理作用等方面的评价。行业内评价主要是高校财务同行之间的评价，行业外评价主要是与财务联系密切且有服务和被服务关系单位的评价，如合作银行、会计师事务所、软件服务商以及其他服务合作单位。

2.内部业务：指与财务发生关联以及财务所支持和服务的学校核心业务。包括且不限于学校的人才培养、学科建设、科学研究、国际交流与合作等。这些内部业务在财务支持下所取得的成绩指标，均能在教育主管部门或者国内、国际公认的排行榜中获得相对客观公正的指标值。

3.财务指标：指从财务相关经济指标对财务治理的衡量。主要包括制度体系完善程度、预算执行与预算绩效情况、资金供给满足度、财务信息化建设程度等。

4.学习与成长：指财务人员以及财务队伍的学习与成长。主要是指财务人员业务专业化程度、财务文化建设、财务队伍梯队建设和培养等。

（二）评价指标KPI

评价体系分为4个一级指标，18个二级指标，56个三级指标，如表1所示。其中“指标说明”主要是对创新性指标或容易產生歧义的指标进行说明，对相对明确和财务通用性指标的说明省略。

（三）层次分析法在体系构建中的应用

根据T.L.Saaty指标赋值原则进行赋值。aij=1（第i元素与第j元素对上一层次同样重要）;aij=3（第i元素比第j元素稍微重要）;aij=5（第i元素比第j元素很重要）;aij=7（第i元素比第j元素非常重要）;aij=9（第i元素比第j元素极端重要）;aij=1—9间的偶数，第i元素比第j元素重要性介于相邻判断之间;倒数表示与上述数字意义相反的结果。如表2—表6所示。

用同样的方法建立矩阵，计算权重，进行一致性检验。三级指标各级权重如下：

1.服务与管理三级指标权重。（1）教育评价0.24，财政评价0.24，税务评价0.17，物价评价0.17，审计评价0.18。（2）学生满意度0.54，家长满意度0.46。（3）教学人员满意度0.28，科研人员满意度0.28，行政人员满意度0.22，校领导满意度0.22。（4）同类院校评价0.65，非同类院校评价0.35。（5）银行评价0.25，事务所评价0.31，软件商评价0.27，其他评价0.17。

2.内部业务三级指标权重。（1）生师比0.19，高层次人才和团队0.17，教育经费占比0.21，教学平台0.11，课程和教材建设0.11，就业率0.21。（2）一流和高水平学科0.72，学科评估等级0.28。（3）科研项目数0.11，人均科研经费0.13，科研成果0.31，科研转化及推广0.45。（4）国际交流平台0.47，来华留学生和访问学者0.28，国际学术会议0.25。（5）决策咨询服务0.42，继续教育和培训0.22，基金会收入0.36。

3.财务三级指标权重。（1）财经制度完善0.76，制度更新及时性0.24。（2）预算执行率0.21，整体绩效0.42，专项绩效0.37。（3）预算下达占预算申请比0.66，资产负债率0.13，可动用结余比0.21。（4）信息化系统在管理（决策）中应用0.67，财务信息化系统共享度0.33。

4.学习与成长三级指标权重。（1）财经专业人数占比0.47，硕士及以上占比0.26，高级职称占比0.27。（2）文化活动数0.65，文化经费开支占财务工作经费比0.35。（3）党群组织健全度0.77，党建活动次数0.23。（4）总会计师配备0.34，干部配备情况0.28，科室建制完整度0.21，各层级课题数0.17。

六、评价体系的应用

（一）数据采集方法和计算

1.对三级指标均采用百分制，对定量指标采取比较法进行取值计算。比较法可以样本量高校内横向比较绝对值计算，同一样本高校以纵向比较增幅计算，也可采用横向绝对值比较与纵向增幅相结合的方法。对于评价和满意度指标，采用问卷调查法、专家访谈法，将评价指标分为非常满意（100～90）、满意（89～80）、一般（79～60）、不满意（59～30）、十分不满意（29～0）5个区间并赋值。

2.定性指标采用李克特量表法，通过调查问卷对各項指标不同级别进行描述。以财经制度完善度为例，在设计调查问卷时可以给出5级描述，分为“非常完善”“完善”“一般”“不完善”“很不完善”。这样每份调查问卷对绩效评价的每个定性指标都会有一个量化指标Xi，将各调查问卷的量化值计算求取算数平均数Xi（Xi=∑n  n=1xi），Xi即为各项定性指标的值。

3.根据采集的数据计算各三级指标的数值，并乘以相应的权重，获得三级指标的评分值。然后汇总各三级指标评分值乘以二级指标相应的权重，获得二级指标的评分值。最后将各个二级指标的评分值汇总乘以一级指标相应的权重，汇总一级指标的评分值得到总评分值。

（二）治理思想在评价体系中的体现

1.围绕财务战略（规划）开展指标体系设计是财务治理的顶层设计。本文虽没有展开对财务战略（规划）的论述，但这是指标体系最为顶层的设计，应将财务战略（规划）与高校整体规划统一，并纳入高校中长期战略规划中。

2.高校财务治理结合公益事业单位的功能属性，将管理与服务对象的评价和满意度作为4个维度中更高的目标，以区别于盈利性企业的评价调整，这更符合高校特性。

3.将财务治理的关联方评价和满意度纳入评价体系，符合利益相关者理论，也是财务治理和财务管理的区别所在。服务与管理作为一级指标，其权重为0.33，是同级指标中权重最大的，充分体现了财务治理本身的目标导向。以服务和管理的对象进行分类更有利于发挥各主体在财务治理中的积极作用。

4.财务治理的成效不仅体现在财务指标，而且体现在财务治理和服务的内部业务层面。人才培养、学科建设、科学研究、国际交流与合作成效这些业务指标与财务治理的关系密不可分，相辅相成。笔者所著《高校非财务指标对财务指标影响研究》（《会计之友》2016年第23期）已详细论述。

5.传统财务指标和高校财务特有指标相结合应用。高校财务治理评价既吸收了传统实用的财务指标，比如预算执行率、经费供给率等，又结合高校财务特点设计了高校特有的相关指标，比如内部业务、学习与成长中的各指标。

七、总结和思考

本文从平衡计分卡的多个维度进行总结。（1）提升财务战略水平。围绕高校战略，主动围绕国家在教育财政绩效管理等方面的改革措施推进财务规划，平衡高校短期行为和长期行为，使得高校财务治理效益最大化。（2）调动各方积极性，共同参与财务治理。（3）有力推进财务治理与高校业务融合，推进高校业财融合进程。（4）与时俱进，切合实际，注重实用，把高校财务指标充实，发挥指标在财务治理中的指挥棒作用，将财务治理真正落地落实。（5）提升财务队伍建设水平，以“业务+文化”相结合的财务队伍提升模式、以“党建+团建+工会”分工协作为载体，围绕财务治理和绩效提升工作协同推向深入，为财务事业发展提供持久、高素质、高站位的人才力量。

在指标体系建设和应用方面，笔者建议：（1）探索分类评价机制，既要考虑综合性高校和单一类别高校的区别，又要对单一类别高校区分行业属性。（2）对评价结果的应用是评价体系制度建设的目标，要建立与财政拨款、绩效总量、指标分配等挂钩的联动机制，确保绩效评价结果应用。（3）建立绩效评价指标体系的动态完善机制，在逐步试点推进的基础上收集各方意见建议，对各指标的增减以及权重分值进行合理化、科学化调整，确保绩效评价体系的科学性。（4）数据的采集和分析、分值的科学赋值，要不断吸收借鉴更科学、更便捷的方法，促进财务治理绩效评价体系日臻完善。（5）扩大样本量，加强数据分析，逐步建立起本省、外省至全国的大数据分析系统，为推动教育评价体制改革、推进高校高质量发展奠定基础。

【参考文献】

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[2] 乌婷，权凯.适应一流大学建设的高校财务治理创新探讨[J].会计之友，2017（1）：110-113.

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[4] 刘跃，惠美宁.基于现代大学治理的高校财务治理模式浅析[J].会计之友，2011（2）：24-26.