贫困地区控辍保学政策合法性研究

李艳萍

摘要：在新的历史时期，教育防返贫为巩固贫困地区的脱贫成果提供重要保障，但在教育政策——控辍保学的实施过程，其合法性面临着新的问题。本文通过对广西河池市天峨县控辍保学政策合法性进行研究，目地在于重建控辍保学政策合法性，进而重塑教育政策权威。

关键词：教育政策;控辍保学;合法性;

中图分类号：G4 文献标识码：A

教育政策合法性经常被误解为教育政策符合法律，其原因在于缺乏对合法性作为专有名词的了解。合法性是个多有歧义的概念，通常被认为是政治学术语。[1]那么，控辍保学政策是教育政策一种，两者是包含关系。

一、概念界定

（一）控辍保学

控制学生辍学、流失，保证义务教育阶段学生入学就读，接受义务教育，提高“普九”的质量和水平。《中华人民共和国义务教育法》规定，凡满六周岁的儿童，其父母或者其他监护人应当送其入学接受并完成义务教育;条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。适龄儿童、少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，其父母或者其他法定监护人应当提出申请，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。国家实行九年义务教育制度。[2]

（二）合法性

合法性问题古已有之，专门的合法性研究勃兴于 20 世纪 90 年代欧美政治学领域。合法性理论是由马克思·韦伯的法理型统治类型引发，继而在政治社会学领域相继出现了合法性的经验主义研究范式和规范主义研究范式，并以哈贝马斯的研究代表了合法性理论的集大成。无论是经验主义范式还是规范主义范式，合法性始终没有超越统治团体内部以被统治者认同统治为依据这一定位。

合法性与政治统治权威、社会稳定的密切相关性，使其成为学科交叉中被普遍借鉴的理论。特别是19世纪80年代末政治学内部分化为政治学与行政学以及随后公共行政、公共管理、公共政策等研究的兴起为合法性提供了广阔的适用平台。

合法性是政策学的一个重要概念，也是政治学、法学、社会学、伦理学非常关注的一个问题。所谓控辍保学政策的合法性，是指控辍保学政策符合某些普遍性规则 （ 如法律、社会价值观、意识形态、传统典范等） ，并由此被社会承认、认可和接受。合法性是控辍保学政策存在和有效实施的前提，只有更多的不同民族的公民认为控辍保学政策是合理合法的，控辍保学才会得到支持和认可，否则它将因缺乏社会支持而失去效应，甚至产生负面效应。现在阶段我国的控辍保学政策得到了社会的广泛认可，但也隐藏着合法性危机。

二、控辍保学政策合法性的基础

合法性基础也就是合法性的来源，是指控辍保学政策如何获得和维持实施的合法性。其的合法性，主要来源于以下方面：

（一）教育扶贫理论：控辍保学政策合法性意识形态基础

意识形态基础。意识形态反映了一个社会或团体的价值取向和利益取向，它可以影响个人或团体的行为，为社会或团体的存在提供合法性支持。教育扶贫理论是中国共产党制定发展贫困地区教育的理论基础，也是指导中国共产党解决民族教育问题的思想武器。

“扶贫先扶智，治贫先治愚。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教育扶贫工作。习近平强调：抓好教育是扶贫开发的根本大计，“要把发展教育扶贫作为治本之计”[3]，“要紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子”[4]，并多次对发展教育、提高贫困地区人民的经济社会文化水平等作出重要论述。

当前正值扶贫攻坚的关键时期，巩固扶贫成果坚持把防止返贫摆到重要位置。据调查2019年广西河池市天峨县已脱贫，目前已进入防止返贫的工作，并坚持把控辍保学贯穿于脱贫攻坚工作的始终。教育扶贫理论是控辍保学政策合法性的意识形态基础。抓好教育，增强贫困地区发展的内生动力，提升贫困人口素质，“切断贫困代际相传的根源”。困地区教育扶贫，教育防返贫需要关注到当地的义务阶段学生的教育，从而实现教育质量公平，让教育真正为当地经济发展助一臂之力。具体而言控辍保学政策合法性在此理论基础上得以深入，也是控辍保学的正当性体现。

（二）符合法律精神：控辍保学政策合法性法理基础

符合法律精神是政策合法性的一个重要来源。这里所说的 “法律”或 “法”包括憲法、法律、行政法规、地方性法规和规章等。[5]义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童少年必须接受的教育，是教育工作的重中之重，是国家必须予以保障的基础性、公益性事业。依照法律和相关规定，追究缀学学生（适龄儿童）家长法律和监护责任。

《中华人民共和国义务教育法》是控辍保学政策得以实施落地，劝返督学的法律文件，有法可依，符合法律精神。2015 年，《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出到 2020 年，民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平，逐步实现基本公共教育服务均等化。要全面改善民族地区义务教育发展，依法履行控辍保学职责，降低辍学率。建立健全农村留守儿童关爱服务机制。保障女童入学。支持边疆民族地区教育发展。国家教育经费向边疆省区倾斜，边疆省区教育经费向边境县倾斜，增强边境学校吸引力。

2017年国务院办公厅发布《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》就切实解决义务教育学生失学辍学问题，确保实现到2020年全国九年义务教育巩固率达到 95%的目标，提出了一系列具体措施。同时具体落实到地方也有一些法规文件。比如《中共河池市委员会河池市人民政府关于贯彻落实乡村振兴战略的实施意见》，这些法律法规等巩固了控辍保学政策存在的合法性。

（三）政策有效性：控辍保学政策合法性的绩效基础

控辍保学政策的合法性基础还来自政策本身的有效性。有效性是指控辍保学政策能够有效地解决相关的政策问题，完整实现既定的政策目标。有效性的增强会提高合法性水平，有效性的缺失必将导致合法性的危机。一项政策如能保持长期的有效性，不断获得公民的赞同，便可以赢得合法性。截至2019年12月20日，全国832个国家级贫困县义务教育阶段辍学学生人数已由台账建立之初的29万减少至2.3万，其中建档立卡家庭贫困学生人数由15万减少至0.6万。

天峨全县义务教育阶段辍学学生人134人，其中小学2人，初中132人，建档立卡贫困学生19人。截止6月15日，在各乡镇、各部门、各村（居）委会和全县各义务教育阶段学校的共同努力下，已成功劝返了94人，其中贫困生10人。目前，全县义教育阶段辍学学生40人，其中建档立卡贫困生9人。控辍保学政策通过取得的绩效成效的有效性，巩固了自己存在的合法性。

三、控辍保学政策合法性危机

意识形态面临新变化，缺失。在过去的20几年里，义务阶段上学率，政府主要是通过实现控辍保学政策的社会有效性获得人们对于政策的认可。尤其是在改革开放之初，人们在此之前只能将受教育当成一种奢望，忽然自己拥有了受教育的机会，这种瞬间命运的转变以及随后的喜悦还停留在以“有/没有”教育为标准的阶段，当人们开始思考“有多少”教育并且有了对比衡量的参照系之后，曾经显示出有效性的控辍保学政策在新的标准下开始失去有效性。

在新的历史时期，控辍保学合法性的基础必定是以教育发展不平衡为对立面的存在，这就是实现教育的均衡发展。为此，控辍保学就应该以确保教育机会均等为目标。提倡教育公平已经不是新鲜的话题，并且此方面的研究成果也不菲。但从教育政策系统的角度探究如何确保教育机会均等，似乎并不多见。然而这并不意味着这不重要，事实上，一种对于教育机会均等的考虑总要从教育体系整体上来加以保证才是最为稳定而持久的，寄希望于单靠控辍保学来实现教育机会均等，充其量不过是打打擦边球而已。

四、控辍保学政策合法性重建途径

2020年是脱贫攻坚收官之年，就教育系统而言，义务教育学生因贫失学辍学问题也将得到历史性地解决，这是“义务教育有保障”的标志性成果和前所未有的重大突破，也是打好控辍保学这场命运之战、未来之战、振兴之战、长治久安之战的意义所在。面对各种新挑战，党和国家应高度重视控辍保学政策的合法性问题，着力培育控辍保学政策合法性的新资源。

（一）推进教育扶贫实践，强化控辍保学政策合法性的意识形态基础

在教育公平的价值引导下，推进教育扶贫理论的实践。受决策影响的所有人都有权利和机会参与到决策制定过程中去，它要求自由而平等的公民以公共利益为取向，经过理性的对话讨论、平等的沟通交流、公开的相互陈述为彼此都能接受的理由，在遵循公共利益的基础上达成共识，作出具有集体约束力和公信力的公共决策。同时，还可以更准确、具体地界定公共政策问题，强化公共政策问题界定的合法性、公开性和责任性，促成利益相关者在政策执行阶段形成更多的自愿性合作，减少政策在执行过程中的“回火”问题。[6]

广西河池市天峨县控辍保学政策下，提高站位，切实增强控辍保学工作的责任感和紧迫感教育扶贫作为脱贫攻坚工程中的一项战略性措施之一，是完成“两不愁三保障”中“义务教育有保障”的首要任务，对于助推精准脱贫具有十分重要的意义。认清形势，提高认识，强化政治责任和政治担当，统一思想，深化认识，时刻绷紧控辍保学这根弦，切实增强控辍保学工作的责任感和紧迫感，把控辍保学工作抓实抓细，确保打赢义务教育保障战役。

（二）完善控辍保学政策机制，夯实控辍保学政策合法性的绩效基础

教育决策过程合理如何保证控辍保学政策内容是合规律与合目的的统一，需要诉诸于控辍保学决策过程的合理化。决策过程是一个“行政吸纳政治的过程。”

因此，政治结构决定了由谁来决策和怎么决策。控辍保学政策合法性通过完善政府教育决策，增强其有效性。

完善控辍保学政策的制度建设，开展专项突击行动和实行持续跟踪责任制落实好“双线四包、一线超前、两线互动、法不缺位”的工作职责。把辍学生、疑似辍学生进行责任分解细化，落实相关责任人，压实工作责任，层层传导压力。县委、县人民政府主要领导积极落实主体责任，高度重视控辍保学工作。研究部署控辍保学各阶段工作，各乡镇、部门集聚教育扶贫合力，严格按照有关文件精神狠抓落实。为全面完成义务教育控辍保学目标任务，以乡镇为单位组建工作专班，实行“双控一保”工作机制，加强工作联动，确保义务教育阶段适龄儿童有学上有书读受教育。为攻克义务教育“保学”难题，高位推动，压實双线四包责任。每季度县委、县人民政府主要领导亲自研究部署控辍保学工作。县、乡、校、班层层签订《控辍保学工作责任状》，落实责任到人。全县整合退休教师、乡村教师等力量对无法随班就读的45名残疾智障适龄儿童少年开展送教上门服务。制定了“一校一册、一人一档、一生一案”的帮教措施。同时，通过情感劝学、行政促学、司法督学成功劝返46名辍学学生，其中贫困学生9名。截止2020年3月底，全县义教育阶段辍学学生10人，无建档立卡贫困生辍学。2019年全县九年义务教育巩固率95.2%。为打赢控辍保学工作和教育脱贫攻坚战典定良好的基础。增强了控辍保学政策合法性的绩效基础，夯实控辍保学政策有效性。

总之，在防返贫新的历史时期重塑控辍保学的合法性，应以制度合法性为主导，同时也离不开意识形态合法性与成果绩效合法性。只有将三者有机整合、相互促进，[7]才能共同构筑控辍保学的合法性基础，提高控辍保学的社会地位，使其取得社会的广泛信任和认可。

参考文献

[1]赵爽.教育政策合法性研究[D].东北师范大学，2005.

[2]曾铮.云南省边境地区控辍保学政策执行研究[D].云南师范大学，2019.

[3]《人民日报》2017 年 1 月 25 日.

[4]《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社 2014 年版，第 682 页.

[5]陈振明 . 政策科学： 公共政策分析导论[M]. 北京： 中国人民大学出版社，2003： 239

[6]王举.教育公平：教育政策合法性的价值前提[J].当代教育论坛，2015，01：58-61.

[7]陈秀琼.中国民族院校的合法性：挑战与应对[J].民族教育研究，2011，2203：78-81.