“撤县设市”改革的困境及对策探讨——以湖北省荆州市为例

■任继万

（湖北大学湖北县域治理研究院，湖北 武汉 430062）

改革开放四十多年来，我国不断地对行政区划格局与行政管辖方式进行探索和优化，并陆续出台了“撤县设市”等政策，使行政区划与高速增长的经济和城市化进程相匹配[1]。县级市是我国城镇体系的重要组成部分，“撤县设市”改革是我国当前推进城市化进程的重要手段。20世纪80年代至90年代为我国第一轮“撤县设市”时期[2]，在该时期，我国新设超过420个县级市，“撤县设市”改革迅速发展，但也出现了乱占耕地、权力寻租等问题，国务院不得不于1997年冻结了“撤县设市”政策。二十多年来，我国城镇化进程不断加快，并取得了重大进展，但城市数量却增长缓慢，甚至下降。据1997—2017年统计数据，我国城市个数从668个减为660个，同时一些城市的“城市病”日益凸显、中小城市发展缓慢[3]，这些问题与“撤县设市”改革的中止密切相关。2017年的政府工作报告中提出“推动一大批具备条件的县和镇有序设市，发挥城市的辐射和带动作用”，同年，湖南省宁乡市、浙江省玉环市和陕西省神木市成功获批，这表明了“撤县设市”改革的重启。当前，各省市都在积极申请“撤县设市”，据各政府网站和工作报告，拟“撤县设市”的县在全国范围内多达上百个。然而，不容忽视的是，撤县设市改革仍然存在一些困境，如何破解这些困境，使“撤县设市”改革能平稳有效地推行，是本文要研究的核心问题，通过对荆州市“撤县设市”改革以来的发展情况和现有困境进行研究，以期为新一轮的“撤县设市”改革提供有益借鉴。

一、荆州市“撤县设市”改革的绩效分析

荆州市现辖4个县级市和2个县，其中石首市于1986年5月、洪湖市于1987年7月、松滋市于1996年5月、监利市于2020年6月获得国务院民政部“撤县设市”批复。监利市、石首市、洪湖市和松滋市同属于荆州市代管且同处于江汉平原，在区域位置、历史沿革、经济基础、社会文化等方面差异不大，因而具有较强的横向可比性，并可对其作相应的绩效分析。

（一）指标体系的选取

在综合发展指标评价方面，一些较为成熟的地方评价指标体系和权威学者的研究也为我们提供了有益借鉴。例如，2007年浙江省为对全省61个县级行政单位进行评估而设置的评价指标体系。倪星教授从投入-管理-产出（结果）的框架出发，设计了一套全新的地方政府绩效评估指标体系[4]。

综合以上指标体系，本文构建了维度-要素-结果的评价框架。评价维度为县级行政单位的发展水平和发展质量两个维度。其中发展水平维度选取经济发展水平要素，发展质量维度选取城镇化水平和生活水平两个要素。经济发展水平的结果由地区生产总值、人均地区生产总值和财政总收入构成。城镇化水平由最有代表性的非农业人口占比构成。生活水平要素由城镇和农村居民的人均可支配收入的结果来衡量[5]。

（二）荆州市所辖县级市及县的发展情况比较

据上述指标体系，为了将荆州市主要县级市撤县时和现今的发展情况进行对比分析，选取了2019年和1988年各县或县级市的发展情况，（如附表1和附表2所示）。通过对荆州市辖区的3个县级市（2020之前的区划情况）和3个县的指标情况进行比较，可以得出如下结论。

附表1 2019年荆州市县级行政单位的绩效指标比较

附表2 1987年荆州市县级行政单位的绩效指标比较

从荆州市范围来看，撤县设市之后，各县级市发展水平不均衡。首先，在地区生产总值上，各地区生产总值的差距不均衡。1987年生产总值最低值的石首市（1986年5月设市）与最高监利县的差距是2.18倍，且各县级行政单位之间的生产总值差距不大。在2019年的统计资料中，地区生产总值最高的松滋市（343.78亿元）与最低的洪湖市（80.68亿元）之间的差距为4.26倍，说明各县级行政单位之间生产总值差距拉大。其次，在财政总收入方面，“撤县设市”的改革推动了地区经济的发展，但对地方财政收入的影响不均衡。松滋市由1987年在财政收入排名中排第4上升到2019年排名第1，洪湖市和石首市的排名基本保持不变。

在发展质量方面，县级市的城市化水平和人均收入总体上高于县的城市化水平和人均收入。首先在城市化水平方面，据附表1，除公安县外，各县级市的城市化水平明显高于县的城市化水平。其中松滋市经过“撤县设市”改革后，城市化率由之前的排名倒数第一跃升到第一位。其次，在人民生活水平方面，县级市居民总体收入水平高于县的居民总体收入。农村居民人均可支配收入排名中，县级市占据前三分之二。除洪湖市个例外，松滋市由排名第6上升到第2，最为显著，石首市农民可支配收入则保持平稳高位。“撤县设市”的改革在一定程度上更好地实现了以城带乡，促进了农村居民收入的增加。

在GDP年均增速方面，据表1，在1983—1997年间，率先设市的石首市和洪湖市年均GDP增速最快，县级市年均GDP增速明显高于县年均GDP增速。在2009—2019年近十年的发展过程中，松滋县在1996年设为松滋市，也迎来了经济的高速发展，GDP年均增速第一。但在近十年的发展中，石首市和洪湖市开始被公安县和江陵县赶超，呈现出边际效益递减的趋势。

表1 1983—1997年和2010—2019年荆州市县、县级市GDP年均增速

二、“撤县设市”改革面临的深层困境

通过对荆州市设市较早的3个县级市与其他3个县的各项发展数据进行对比分析，我们发现“撤县设市”之后县级市在发展地区经济、提供公共服务、协调城乡发展、提高人民生活质量等方面发挥了积极的作用。但县级市在三十多年的发展过程中呈现出不平衡和不充分的发展态势。“撤县设市”后，在经历县到县级市身份转变、社会发展转型的过程中，县级市仍然存在着诸多问题[6]。

（一）制度的供给缺乏针对性

在制度上缺乏量身定制是“撤县设市”改革初期面临的最大困境。首先，设市指标体系过于单一，且跟不上发展要求。1993民政部发布了《关于调整设市标准的报告》，随着我国行政体制改革的持续推进和经济的飞速发展，标准已经与新型城镇化发展战略脱节，例如该标准更加偏重于国内生产总值、人均财政收入等指标，并未涉及城市的基础设施建设等更加广泛的领域。其次，“撤县设市”的方式不尽合理。本研究中的荆州市所辖的三个县级市均采用整建制设市的方式。一方面，这种以原有的县级行政区域划为县改市后的行政区域，在一定程度上克服了传统切块设市方式的弊端，避免了再次建设和行政编制的增加；但从另一方面来看，整建制设市沿袭了原有的县级行政区域，会导致大量农业人口的划入，部分农村地区被划作市区，造成虚假城市化。

(二)政府间博弈的加剧

政府间关系是行政体制改革中的重要问题，县在“撤县设市”后与县、其他县级市、功能区和被代管的地级市之间的关系更为复杂，利益矛盾冲突更多。由于相关的法律法规并不健全，县在“撤县设市”后主要有两个方面的博弈。一个方面是“撤县设市”后与地级市之间的博弈。县级市的经济发展水平较高，并且拥有自身的规划和财政自主权，难以融入到地级市的发展规划之中，在部分投资和项目上，县级市与地级市存在着一定程度的竞争与冲突。另一个方面是撤县设市后与功能区之间的博弈。近十年以来，我国各级政府根据不同的发展方向和要求设立了不同类型的功能区。例如城市新区、经济开发区等。大部分的功能区是由县级以上的政府设立，行政级别平行于或者高于县或县级市，有的还代管乡镇，相互之间的财税和人事等关系复杂[7]。因此，“撤县设市”改革必将冲击现有利益分配格局，造成与功能区之间的府际关系紧张。如果利益冲突加剧，将制约区域经济发展，造成发展失衡等问题。

（三）改革理念与路径的易偏离

“撤县设市”改革是推动我国城市化进程的重要手段，其改革的根本理念是促进区域发展和公共利益的增长，但在改革后，由于市场经济的利益驱使及部分地方领导“政绩工程”的需要，“撤县设市”改革后，其理念与路径容易发展偏离。主要表现为以下两个方面。

第一个方面，部分县级市没有结合本地区经济发展的实际情况，树立正确的发展理念。首先，在“撤县设市”后，许多地方政府容易把国家提出的“城市化”定位成“城市优先”战略[8]。在获批设市后，盲目地扩大城区面积、随意占用农民耕地、重视城市而忽略农村经济发展，再加上缺乏合理长期的区域规划，追求短期的经济效益等。在这样的理念指导下，地方政府的行为引发城乡失衡、环境恶化、乡村衰败等一系列问题。

第二个方面，许多县级市在“撤县设市”后，只关注城市经济的发展，县级市的发展路径开始偏离。部分县级市急迫地追求GDP的快速增长，忽略了基础设施、城市化质量和公共服务等方面的建设。县级市在设市成功后，会采取一系列促进区域城市化的措施，例如撤销乡镇设立街道办事处，通过行政管理体制的改革加快基层建设，促进农业人口向非农业人口转变。但是部分县级市对设立街道办事处宗旨和目标理解错位，不顾乡镇实际情况，希望通过大量转设街道办事处实现城市化，不仅没能达到预期的改革效果，反而造成了出现城区农业人口比重过大、基础设施跟不上等虚假城市化问题。

三、“撤县设市”改革解困的对策

（一）科学设置“撤县设市”的模式

本研究中心的荆州市辖区的三个县级市均采用整建制县改市模式，在一定程度上有利于城乡的统一规划，维持县域经济的基本稳定。但是也将大片的农村区域划入到城市范围，难以实现以城带乡、城乡融合发展，甚至还制约了城区经济发展，给城区治安带来严重挑战。“撤县设市”改革应适当引入以下两种模式：一是切块设市，就是将一个县或几个县中几个城市化水平较高的乡镇或地区设为市，这种模式便于管理，且通过选择性地切块，农村区域较少，新设市的城市化水平较高。但是原来县级区域内那些并不发达的乡镇就会被割裂或孤立，不利于区域的均衡协调发展。第二种模式是联合设市，在这种模式下，并不对原有的行政区划作分割和挑选，而是由两个或以上完整的县级行政区联合设市。这种“撤县设市”模式将进一步加强两个区域之间的联系，适合两个资源互补型的县级区域，也有利于行政机构的进一步精简，提高行政效率。但是，在这种模式下，由于两个区域自身具有一定独立性，要注意二者之间的利益协调。上述的两种模式各有利弊，在选取时应结合地方具体的实际情况，在充分调研的基础上，科学合理地选择“撤县设市”的模式[9]。

（二）完善和优化“撤县设市”的标准和制度

随着经济社会的持续发展，社会宏观环境在不断地发展变化，县级市设立的标准也要不断地发展和完善。“撤县设市”改革以来发展的设市标准体系已经跟不上时代的发展，缺乏灵活性，不能更好地服务于“撤县设市”改革的持续推进。新的设市标准不仅应该是从“县”到“县级市”的门槛，而更应是我国引导中小城市发展的“路标”，是加速实现新型城镇化的“引擎”[10]。“撤县设市”的标准应坚持可持续发展战略，坚持科学发展的理念，要以人民为中心，设市指标的设置不能仅仅注重地区GDP水平和短期的经济增长情况。设市评价指标的设置要加大对城市配套设施、人民生活幸福感等发展质量维度的权重设置。其次在指标选取上也要体现城市发展本质，不仅要选取非农业人口、城镇化率等基本指标，也要在城市潜力和自我发展能力等方面选取指标，例如，对高素质人才和高端产业的占比情况进行指标的选取[11]。在指标数据的获取上，在科学严谨的条件下，要与实践相结合。一些量化指标要根据区域近年的发展状况进行选取，注重数据的时效性，达到指标选取的准确性和客观性要求。加强与新型城镇化和城市群发展规划相结合，提高县级市设置评估的可操作性[12]。

（三）创新“撤县设市”后的发展路径

“撤县设市”后的区域发展状况是检验“撤县设市”改革成果的有力依据。只有“撤县设市”改革得到了较好的效果反馈，经得住实践的检验，改革才能持续有效推进。首先，在“撤县设市”的契机上，应设立一个转型期，在此转型期内补足城市短板，为之后城市更好的发展作铺垫。要转变过去一切以城市经济为中心的发展路径。1997年“撤县设市”改革暂停的主要原因就是各地一哄而上，城市建设也缺乏相应的规划。各地在“撤县设市”后城市的各项服务水平也与之不匹配，与客观经济规律相悖的发展路径造成了公共资源的巨大浪费。其次，要加快产业升级，形成产业聚集，通过技术改造，对传统的优势产业进行转型，以增强市场的竞争力。面对国内外严峻的经济形势，地方政府要支持和培育地方实体经济，稳就业，保民生。不能以房地产为导向，大规模征收农民土地，走虚假政绩工程的老路。因此，只有加快产业升级，进一步地对传统产业进行改造升级，才能对“撤县设市”后区域的快速发展形成有力支撑。