医疗救助基金使用效果评估——基于省际比较视角

胡士佳

（首都经济贸易大学 北京 100070）

社会救助基金是指国家为实施社会救助制度，通过各种渠道所建立起来的、法定的、专款专用的货币资金。医疗救助作为其中一项社会救助制度，是政府和社会为贫困人口中因大病而无法维持基本生活的人员提供一定医疗费用补助的一项制度。而医疗救助基金作为专项基金，主要通过资助参保参合以及对医疗费用进行直接救助等方式，对贫困家庭成员进行医疗救助。本文基于省际比较视角，对医疗救助基金相关数据进行分析，对医疗救助基金使用效果进行评估，并提出相应意见和建议。

一、医疗救助基金效果的总体分析

（一）基金覆盖面扩大，救助对象得到扩展

医疗救助制度作为社会救助体系的一部分，是面向于贫困居民疾病经济风险设立的专项救助制度。医疗救助基金作为其专项基金，其覆盖范围随制度发展也有所扩大。2013年制定的《城乡医疗救助基金管理办法》将城乡医疗救助基金的救助对象规定为“城乡低保对象、农村五保供养对象，以及其他符合医疗救助条件的经济困难群众”。同时，基金救助方式也有所改变，从开始的以住院救助为主，兼顾门诊救助逐步扩展为现在的重特大疾病救助等。2017年发布的最新政策文件《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》，将职工特大疾病救助对象进一步细分明确。这表明重特大疾病医疗救助对象进一步拓宽，医疗救助基金覆盖面也进一步扩大。在扩大覆盖面的同时要注重救助对象的界定问题，制定更为科学、合理的界定标准，严格监管基金的使用情况。

我国各年份的救助人次和政府支出的医疗救助资金情况可直观地展现，我国医疗救助基金使用率得到提高，我国医疗救助工作处于稳步推进状态，这也代表了基金支出规模的扩大，应切实保障医疗救助基金的供给，拓展筹资渠道。

（二）基金救助能力和救助水平有所提高

医疗救助基金的救助能力和救助水平直接表现为资助参保参合水平和直接医疗救助水平，资助参保参合，是指从专项基金支出用于资助贫困人口参加城市居民医疗保险或新型农村合作医疗的救助水平。直接医疗救助，是指直接对需要救助的人员在门诊和住院上的医疗费用给予一定比例的报销，救助基金专款专用。资助参保参合可以提高一定的制度覆盖率，还可以使救助对象得到基本的医疗保障，直接救助更为直接，通过报销减轻医疗负担。通过整理民政部发布的历年社会服务发展统计公报，本文汇总了2010年-2019年我国人均医疗救助水平。

表1 2010-2013年我国人均医疗救助水平

表2 2014-2019年我国人均医疗救助水平

如表1、表2所示，医疗救助基金从资助参合参保和直接救助两方面入手，促使城镇居民基本医疗保险人均救助水平，新型农村合作医疗人均资助参合水平以及直接救助城市居民的人均救助水平，农村居民的人均救助水平等都有所提升。在2014 年城乡医疗救助合并后，虽然水平有些上下波动，但是总体上是呈上升趋势。在医疗救助基金的支持下，救助标准的提高和救助水平的上升，都反映了我国医疗救助基金使用效果良好。与此同时，在基金支出的风险管控和管理方面更要注重，加强关注。

二、医疗救助基金使用效果省际比较

选用2013年与2019年省级数据，从医疗救助基金救助人次和医疗救助资金支出两方面以及基金使用分配情况进行分析，探讨省级间医疗救助基金使用效果的差异。

（一）从医疗救助基金救助人次看

从表3数据可以看出：第一，从2013年到2019年，无论是资助参加基本医疗保险人数还是直接救助人数，各省份救助人次明显增加。从全国情况来看，2013年资助参加基本医疗保险人数和直接救助人数分别为6358.83万人、2126.4万人；东部地区分别为1157.33万人和582.88万人；中部地区分别为2139.43万人和630.49万人；西部地区资助参加基本医疗保险人数和直接救助人数分别为3123.1万人、899.1万人。2019年全国资助参加基本医疗保险人数和直接救助人数为8750.8万人、7050.3万人，分别增长37.6%，231.6%。东部地区分别增长61.4%，516.3%，中部地区分别增长44.8%，168.8%，西部地区分别增长21.2%，96.1%。

表3 2013-2019年各省份救助人次情况

第二，从资助参加医疗保险人数和直接救助人数占总救助人数比重来看，医疗救助基金在不同阶段救助的侧重点有所不同。2013年全国资助参加医疗保险人数占比75%，直接救助人数占比25%，2019年占比发生变化，全国资助参加医疗保险人数占比下降为55%，直接救助人数占比增加。东部、中部和西部地区情况与之相似，资助参加医疗保险人数占比下降，直接救助人数占比增加。东部地区变化明显，可能是由于经济较为发达，保证了一定程度的参保率。西部地区仍以资助参加基本医疗保险为主。这与地区的经济发达程度密切相关。在考察基金使用情况时，应注意到经济的差异所带来的基金使用的效果的差异。

（二）从各省份医疗救助基金支出情况看

如表4数据所示：第一，从2013年到2019年医疗救助基金支出数额得到大幅上升。东部地区资助参加医疗保险资金数，从2013年的12.27亿元增长到2019年的47.34亿元，增长了285.8%；中部地区从2013年的14.82亿元增长至2019年的54.19亿元，增长了265.655；西部地区从2013年的17.36亿元增长至2019年的57.37，增长了230.5%。全国直接医疗救助资金数从2013年的180.46亿增长至2019年334.23亿元，增长了85.2%。东部、中部和西部地区分别增长了152%、79.5%和50.7%。可以看出，东部地区直接救助资金额增长较多，中部和西部较东部增长较小。第二，东部地区、中部地区和西部地区资金数额差异较小，比较均衡，但各区内部省份之间差异较大。以2019年为例，资助参加医疗保险资金数各区之间差异较小，东部地区47.34亿，中部地区54.19亿，西部地区57.37亿元。但从东部地区内部看，资助参加基本医疗保险资金额最大值为江苏省9.29亿元，最小值为北京0.22亿元，极差为9.07。直接医疗救助资金额最大值为广东省21.43，最小值为1.44，极差为19.99。

表4 2013-2019年各省份医疗救助资金数

三、讨论与建议

通过对医疗救助基金数据的初步分析，可以看出医疗救助基金使用效果良好，医疗救助基金的使用，一定程度上促进了我国医疗救助制度的发展完善，具体体现为医疗救助覆盖面以及救助对象得到扩展，救助能力和人均救助水平有所提高。但还存在一些问题，例如，关于医疗救助基金管理的法律制度不完善，基金的救助对象界定不明确等，基金的筹资渠道较为单一，各区域内部省份差异较大等。因此，要进一步优化医疗救助基金的结构，提高医疗救助基金的管理水平。

一是推进医疗救助基金立法工作，提高基金管理水平。我国对于医疗救助基金的管理并没有明确、统一的法律规定。在实际的医疗救助管理工作中，各地采用的比较随意和变通的做法也对实际的基金使用效果产生了影响。

二是明确医疗救助基金的救助对象，合理使用医疗救助基金。本文的数据也说明了，在制度不断完善的背后也存在“福利断崖”等问题。从基金救助对象的界定和精准识别到医疗救助人群的覆盖范围的扩展，都要进行严密的论证和考察后再进行政策制定与实施。同时以救助对象的需求为指向，实行差异化救助势在必行。

三是拓宽医疗救助基金筹资渠道，加大筹资规模。在医疗救助资金筹集方面，政府在扮演着主要角色，而社会各方力量作为补充力量存在。从全国范围看，随着制度覆盖面扩大、救助人次增多，城乡医疗救助的筹资规模远远达不到要求，现在已经是供不应求的情况。鼓舞和引导社会各界积极捐赠，增加福利彩票公益金比例，积极推动社会各界参与到医疗救助基金的筹集工作势在必得。引导社会各界积极奉献，募捐医疗救助资金，填补国家筹资的不足等是我们可以重点考虑的方向。

四是重视各区域内部的省际差距，着力改善横向公平。从本文数据分析可知，我国区域内部差异较大。众所周知，我国东西部地区的经济发展差异较大，这也将导致区域之间的医疗救助资金财政投入有一定差异，同时也反映出地区之间存在公平问题。有的地方投入大，支出少，有所结余；有的地方投入少，支出大，有亏损，这就需要中央进行调节。中央财政对各地区进行统筹是其一，其二是对于贫困落后地区应有一定的政策倾斜，可以适当加大中央财政对贫困地区的投入力度，有利于缓解地方政府的资金压力。

五是要建立稳定、合理的财政投入机制，对各级政府的医疗救助财政投入分担比例进行明确，在政策方面进行更加细化与差别化的规定。对基金的财政预算方面更为重视，加快形成科学合理、规范稳定的机制，使医疗救助资金筹集、计划、投入、支出等更为科学合理，提高资金利用率，使资金使用效益最大化，促使医疗救助基金作用发挥最大化。