扩大参与率：构建“软强制性”企业年金的设想——基于英国经验的借鉴

四川大学公共管理学院 冯俊杰

一、引言

全面建成多层次、可持续的社会保障体系是党的十九大提出的一项目标。体现到养老保险领域，在面对老龄化程度不断提高和劳动力规模不断下降的社会现实的背景下，在第一层次基本养老保险替代率不足的前提下，企业年金作为养老保险体系的重要构成，应发挥其应有的补充作用，然而现实却是企业年金在企业和职工中参与率过低且发展失衡，长此以往，多层次社会保障体系的构建难以实现。

如今，企业年金制度改革的首要任务是扩大参与率，发挥第二支柱应有的作用。总结国外经验，可以看到美国、澳大利亚等第二层次养老保险覆盖率高的国家都在参保阶段对企业进行了强制或准强制的限制，有学者指出，企业年金参与率低的主要原因是企业年金的自愿参加属性。此外，作为和企业年金同一层次和地位的职业年金，因为强制性的政策规定，推进效果良好，如果企业年金覆盖面极低的现状仍然难以突破，二者将会形成巨大的养老待遇的反差，甚至还有可能会导致新的“制度不公”，从而对社会稳定造成负面影响。因此，我们应重视强化养老保险第二支柱的建设，设计提高企业年金参与率的改革路径，发挥企业年金的补充作用。

二、我国企业年金参与率现状及问题

为构建多层次社会保障体系，我国先后出台了多项政策、法规支持第二支柱养老保险体系的发展，企业年金作为重要组成，参与情况不容乐观。

（一）我国企业年金参与率现状

1.我国企业年金参与水平低

2007-2020年，参加企业年金计划的企业数量和职工数量均呈上升趋势，其中企业数量从3.2万增长到了10.5万，职工数量929万人增长到2717万人，虽然二者均呈现了出逐年上升的趋势，但参与总量与我国企业总数以及职工总人数相比仍然过低。再从二者的增长情况来看，在2012、2011年分别达到最高点21.83%、18.13%之后，增长速度就开始逐年下滑，并在2015年出现明显的“拐点”，增长率双双跳水。虽然在2017年增长率略有回升，但仍处于一种较低的增长水平，难以达到与“第二支柱”养老金相适应的企业年金覆盖水平。

从企业年金的参保整体趋势看，参保人数占就业人口比重逐年缓慢增长，但实际占比极低，平均仅为2.4%，与企业年金作为养老保险第二支柱的地位不匹配。另一方面，企业年金参保人数占城镇职工基本养老保险参保人数的比重也很低，发展十多年来，一直处于7%以内，近5年来甚至不足6%。

以上事实表明，我国企业年金十几年来的发展水平，无论是从建立企业年金计划的企业数量、参加职工数量和增长率分析，还是从与就业人口和城镇职工基本养老参加人数对比，我国企业年金的参与程度都不容乐观。

2.企业年金地区参与情况严重失衡

将我国四大经济发展区域的企业年金参与情况进行对比，一方面，各经济区域参与情况失衡。无论是参与的企业数量还是员工数量，东部地区在这两个指标上都遥遥领先，中部地区次之，接着是东北和西部地区。其中，东部地区各地平均参与企业和职工的账户数分别为3715个和52.7万人，参与情况是中部地区的2.7倍和1.2倍。与此同时，东北地区和西部地区企业年金发展缓慢，企业和个人参保动力不足，部分地区参加企业年金的企业数量不足一千。另一方面，经济区域内部参与情况表现出较大差异。以西部地区为例，在西藏建立企业年金的企业仅有33个，约占甘肃的5%、广西的1%，这种差距同样也表现在其他地区，如东部地区的厦门参加企业年金的企业数量是河北省的11倍左右。据此可知，无论是参保企业还是参保人数，均在区域之间和区域内部存在显著差距。

（二）企业年金参与率过低的不利影响

首先，参与率过低将会影响企业年金的可持续性发展。企业年金的基金规模和投资收益是其可持续发展的重要前提，在覆盖率过低的情况下，企业年金的基金规模受限，很难达到较高水平。数据显示，2020年末全国企业年金累计结余22496.83亿元，不到基本养老保险累计结余的40%，我国企业年金投资平均收益率为7.3%，远高于通胀水平，但是由于基金规模不足，即使投资收益率处于较高水平，也难以取得高收益。

其次，参与率过低将会影响第二支柱养老保险的制度公平。企业年金和职业年金共同构成第二支柱养老保险体系，二者参与年金计划的强制性规定存在差异。职业年金由于强制性规定，有机会实现在应有范围内的全覆盖，而企业年金，却因自愿参与的属性陷入覆盖面狭窄、参与率过低的困境之中，长此以往，二者将出现巨大的制度反差，形成新的“隐性双轨”，不利于制度公平。

第三，参与率过低不利于多层次养老保险体系的构建。我国第一层次的基本养老保险无论是参保率还是待遇水平，一直处于低速、稳步发展的状态，在当前社会现实下存在着较大的压力，需要企业年金作为重要补充，成为广大职工退休后的重要收入来源，却因参与率不足而难以实现制度应有的保障水平。

因此，应立足制度建设层面，探索、发现提高企业年金参与率的方式，发挥企业年金“第二支柱”养老金的有效作用。

三、国外经验借鉴——英国软强制性企业年金的探索

2012年10月起，英国就开始实施遍及全国的、分阶段进行的、具有弹性的“自动注册”软强制性第二支柱养老金计划。其特点表现如下：

第一，该计划的强制要求具有弹性。在实行年金计划的国家中，不同国家分别在强制性、半强制性和自愿形式之间进行选择。英国选择的是一种自动注册的职业养老金改革，并取得了较大成功。从本质上讲这种自动注册属于有弹性的强制性，表现在：一、针对雇主的强制和针对雇员的弹性。符合条件的雇主必须按时为雇员提供职业养老金并为其缴费，雇员则有权利选择退出。二、改革措施强制实施，但在时间上具有弹性，雇主可在书面通知雇员的前提下选择3个月之内的推迟实施时间。三、强制实行“自动注册”雇员选择具有弹性，雇员每3年被重新注册一次，注册后可自行选择继续参与、退出或重新加入。

第二，计划遵循“先易后难，逐步实施”的原则。秉持先易后难的原则，根据企业规模的不同由小到大分三个阶段具体实施。大规模、中等规模和小规模企业依次在2012年10月至2014年2月、2014年4月至2015年4月、2017年5月至2018年2月期间完成“自动注册”职业养老金计划。无论企业规模如何，到2018年所有的雇员都会被强制参加职业年金计划。

企业年金的强制性规定对于扩大年金参与率起着关键作用，但是现阶段我国尚不具备建立强制性企业年金的条件——如完善的法律体系、成熟的资本市场、良好的经济发展状况等。因此，本文认为我国可在强制与自愿之间寻求平衡，借鉴英国做法，探索符合我国国情的“软强制”企业年金制度，以“强制与自愿并存、公平与效率兼顾”为基本原则，逐步实现企业年金参与率的提高。

四、英国“软强制”年金改革对中国的启示

英国2012年的年金改革是基于其公共养老金替代率低、私人养老金覆盖率低等社会现实，改革背景和我国企业年金发展现状具有一定的相似性，而且英国采用的有弹性的“软强制”的企业年金制度，在我国在不具备建立“强制性”企业年金下的情况下，可以作为一种现实的选择，因此具有一定的借鉴意义。

（一）完善养老保险制度顶层设计，明确企业年金定位

第二支柱的年金计划应作为第一支柱基本养老保险的重要补充。英国在数十年的私有化改革后，养老金制度体系变得复杂、效率低，覆盖范围和替代水平也很大提升空间。为了解决问题、弥补不足，英国实施了强制性的第二支柱年金计划。从现实来看，我国也面临同样的问题，按照现有政策，基本养老保险存在明显的替代率下降趋势，即使未来进行改革，也有难以改善现有替代率不足且持续下降的问题。

按照我国的制度设计，养老保险体系以基本养老保险为主，企业年金和职业年金构成的第二支柱为辅。在企业年金制度发展缓慢、基本养老保险金替代水平下降的背景下，第二支柱养老保险制度建设没能跟上，导致了养老收入不足和人们的普遍焦虑心理。为此，我们应重视、鼓励企业年金的发展，明确企业年金在养老保险制度顶层设计中的定位，鼓励更多有条件的企业和个人参与到企业年金的建设中来，使多层次养老保险制度向健康方向发展。

（二）改革应“渐进实施”并遵循“弹性原则”

英国的“自动注册”机制规定雇员可以不缴费，企业必须缴费，企业的缴费率和加入年金计划的时间根据企业规模的不同表现出一定差异。我国企业年金制度规定，只有盈利状况好的企业才可建立企业年金，且需要企业和员工共同缴费。然而在能力和意愿上，企业和员工之间是存在一定差异的，这样的规定就可能会阻止一些潜在需求，如企业没有建立年金计划的资格而员工却有能力和意愿加入，或企业没有建立企业年金资格而员工却想要参加企业年金，使其作为退休后的收入保障。如果我们可以借鉴英国做法，允许有意愿且有能力的企业和员工建立企业年金账户，应该会对养老保险体系的发展有所帮助。

（三）注重公众参与和沟通

英国的年金改革十分注重与公众之间的沟通与政策宣传。在改革之前听取了公众意见并以此为基础制定了相关政策，在政策的实施过程中，英国政府也关注公众对政策的理解，加强政策宣传。政策实施公开、透明，让公众能够尽可能多地了解政策，增加了公众对改革的支持，使得改革能够顺利实施。