探析当前农村宅基地管理现状及对策

当阳市自然资源和规划局 杨鹏丽，王莉莉

农村宅基地，是指农村村民用作住宅保障的用地。随着乡村振兴推进，新农村建设，农村的村容村貌发生了巨大变化，而农村宅基地作为农村土地资源，不仅具有社会保障性和福利性，还是农民的重要财产和用益物权；不仅关乎农民利益、资源有效利用，更关乎农村社会稳定、健康发展等。

一、当前农村宅基地管理现状及问题

（一）政策机制不健全，执行有困难

1.有偿退出机制不完善

新《土地管理法》规定国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，但是目前还没有比较成熟的有偿退出机制，有偿的标准怎么核算，哪个部门来支付这笔钱，还没定论，甚至一些地方已经出现强迫有偿退出的情况，严重违背农民意愿。

2.流转机制不够严格

一些地方对老旧农村宅基地开展了“置换”“地票”等试点工作，但并未进行全国推广，一些地方还是以私下流转买卖处理为主，这样既扰乱土地房屋正常交易市场，还带来了产权纠纷，办证、抵押等一系列问题，增加了土地管理难度。

3.处理历史遗留问题的政策创新性不强

目前农村还存在许多无用地手续、不符合规划、超面积占用、权属有争议、一户多宅、非法占用耕地甚至基本农田等情况的宅基地，一些地方上面不给政策就不敢思想破冰，没有创新之举，将很多历史遗留问题进行搁置不处理。

（二）管理部门多，审批程序复杂

根据新法规定，农村宅基地管理从原国土部门主要管理，变为多部门协同管理的局面。目前农村村民申请宅基地，由乡（镇）人民政府审核批准；改革、监管等其它管理事项由农业农村部门负责；自然资源部门主要负责农村宅基地农用地转用审批、乡村建设规划许可、不动产权证等手续办理。目前，各部门陆续出台了一些保障农村村民住宅建设合理用地、加强农村宅基地管理的相关政策，但审批耗时长的问题，仍无法切实解决。以新申请宅基地为例，根据相关规定，农转用审批权限主要在省、地市州，若新申请的宅基地为农用地，从村民申请——乡镇报送——县市自然资源部门编制农用地转用方案——上报上级市政府审批，材料近20项，涉及签批人员10多人，耗时约2个月以上。农用地转用审批后，县市区自然资源和规划部门核发《乡村建设规划许可证》。办完上述手续后，乡镇政府综合相关部门意见后进行审批，出具《农村宅基地批准书》，农民才可以开始建房，建房结束后才能再办理不动产权证书。从申请到拿到证整个过程，耗时较长，群众反映强烈。

（三）基层力量薄弱、部分权限接不住

一些地方已经开始试点宅基地管理部分权限下放，但是出现了“接不住”“不愿接”等情况。一是人员少，基层工作千头万绪，面临事多人少的状态，部分权限下放后，基层并没有做好接收的准备，不能安排固定或者专业的人员开展审批、组卷工作；二是专业知识和技术匮乏，农村宅基地管理对土地、规划等相关知识有要求，同时还需要进行专业测量，乡镇没有专业的队伍，无法保证农村宅基地申报、图纸制作的准确性；三是资金保障不到位，根据相关规定，办理农村宅基地不能向农民收取任何费用，但是办理农村宅基地的过程中可能会涉及一些规费，例如新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等，这些费用以前均是由市县政府承担，如果改为乡镇审批，这些费用可能就由乡镇政府承担，同时可能还涉及聘请第三方的测量服务费用等，这对于乡镇政府是一笔较大支出，无法足额保障；四是各类用地指标争取不到，涉及农用地需要新增用地计划指标，涉及耕地需完成耕地占补，涉及林地还需林地定额，乡镇无指标支配权，争取困难。

（四）宣传不到位，农民法治意识淡薄

1.农民不知道要办手续

目前农民建房申请办理宅基地采取申请制，一些农民对承包地认识有误区，将使用权等同为所有权，认为是自家承包地，动土建设并不觉得违法违规，甚至觉得在土地上建房和种菜是一样的道理，想干嘛就干嘛，不知道建房还需要通过审批等。

2.农民知道而不去办手续

一部分农民知而不为，有的是嫌麻烦，觉得耽误自己时间，有的抱有侥幸心理，觉得自己是是弱势群体，建成了也不怕，政府不会怎么样。

3.农民不知道怎么办手续

因为涉及部门多，程序复杂，一些村民不知道向哪个部门申请，如何申请，不懂流程，不知审核后等多久才能办理证书等。

（五）缺乏有效监管、违法建房用地时有发生

一是农村地区范围广、交通不便利，基层人员少，对违法占地行为难以做到及时发现、及时制止。二是农民建房是农民通过辛苦劳动建起来的，若对房屋进行强拆，农民会进行强烈反抗，一旦出现执法粗暴、执法不严、执法不专等问题，可能引起较大的社会关注，让执法陷入被动。三是乡镇、自然资源、农业农村等部门可以发现违法行为，或者进行查处，但是没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来很困难。

二、农村宅基地管理对策探讨

（一）完善法规政策，规范农村宅基地市场

一是配套完善依法自愿有偿退出机制，各地应出台相关细则规定，做到既能稳定农村社会秩序，又能盘活农村闲置宅基地。二是规范农村宅基地流转，坚决杜绝城镇居民私下流转买卖农村宅基地，严格非本村集体经济组织的村民流转宅基地行为。三是出台农村宅基地历史遗留问题的规定，允许鼓励地方根据各地实际情况制定实施细则，对不同的情况制定分类处置办法，逐步消化历史遗留问题。

（二）下放审批权限、缩短审批时限

随着乡村振兴推进，村庄规划作为一项基础性工作，也在积极推进。目前，村庄规划审批由县市政府审批，根据《土地管理法》规定，农转用审批由批准原规划的审批机关审批。所以建议将农村宅基地涉及的农用地转用审批权限，由省、地市州人民政府审批下放至县级市人民政府审批；由县级市自然资源部门编制农转用方案编制事项下放至乡镇自然资源所编制；待空间规划通过审批后，将核发《乡村建设规划许可证》的工作事项权限下放至乡镇政府。这样乡镇政府可根据空间规划、县市政府农转用审批情况核发《乡村建设规划许可证》及《农村宅基地批准书》。通过下放部分审批事项，可以减少资料反复申报，缩短审批时限，提高办事效率，让群众少跑路。

（三）加强基层培训、让基层能接愿接

1.加大专业培训，提高基层人员专业素养

农业农村、自然资源、规划、测绘等部门要对农村宅基地的申报资料、流程、注意事项进行培训，对手持GPS等测量工具进行指导操作，给基层增添专业力量。

2.兜底部分费用，满足计划指标

对于规费，乡镇实在无法承担的，市县政府实行兜底；对于没有专业测量队伍的乡镇，市县政府可以安排市县级测量队进行测量；对于新增用地计划、耕地占补指标、林地定额等用地计划指标，由县市政府统一向上申报，根据需求向乡镇进行分配。

（四）加大宣传引导，转变农民建房观念

1.加大政策宣传，让农民知法懂法

通过入户发放宣传单、村民大会上政策宣讲等多种形式宣传，让农民知道农村建房需要进行农村宅基地申请，让他们知道不办手续就是违法建设，是不受法律保护的，必须办手续等。

2.以乡村振兴为依托，转变农民建房观念

以村庄规划作为宅基地管理的基础，引导农民有序建房；引导农民住宅建设按规划、有计划逐步向中心村集中；统一规划，统一放样，统一验收，形成良好有序的建房观念；引导农民横向超占面积向纵向空间延伸，愿意多户多层联建、愿意上楼等。

（五）强化基层执法，加强指导监管

一是要充分发挥基层部门在农村宅基地管理中的桥头堡作用，无论是宅基地申请受理、初审、证书送达，还是宅基地面积的丈量、确认、纠纷的调处、宅基地的日常管理等都必须发挥乡镇政府、村委会的作用。二是要加强执法监察制度建设，进一步完善动态巡查责任制，农业部门可会同监察、自然资源、住房建设等部门，依据相关法律法规，认真开展执法活动，充分发挥执法监察网络作用，充分发动村干部和群众，力争做到早发现、早制止、早查处。三是对非法占用基本农田、不按照规定非法建房等行为，具体分析，依法追究相关违法人员责任。

三、结语

农村宅基地关系到广大农民的切身利益，涉及面广、政策性强、情况复杂，一直是农村基层工作的热点、难点问题之一，规范农村宅基地管理，对统筹城乡发展，促进节约集约用地，维护农民合法权益，推进新型城镇化建设、推动乡村振兴具有重要意义。因此，要高度重视农村宅基地管理工作，不断创新管理办法，让农村宅基地重新“活”起来，充分发挥其功能和作用。