广清经济特别合作区社会管理体制研究*

黄毓毅，谭目兰，雷婧

1.广东行政职业学院；2.广州工商学院

“飞地经济”是指在经济发展过程中，两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有空间限制，通过规划、建设和税收分配等进行跨空间的行政管理和经济开发模式。广清经济特别合作区作为粤港澳大湾区飞地经济的典型代表，产业发展态势良好，且成为产业帮扶典范，更是“湾区+”延伸拓展发展空间的标杆。然而其在实现经济快速发展同时，社会管理体制尚未跟上发展的步伐，不利于区域社会的健康长远发展，需要厘清制约广清经济特别合作区社会管理的各种问题，并进行体制机制的创新突破。

一、广清经济特别合作区社会管理体制存在的问题

（一）顶层设计存在一定缺陷

基于“飞地经济”的成功经验来看，政府的统筹协调作用的有效发挥是提高区域经济合作发展成效的关键所在。《广清经济特别合作区建设总体方案》规定：合作区由广州市主导开发建设、管理运营，清远市主要负责社会管理事务。但其尚未对管理机构的职能定位、合作双方权责作出更为具体明确的划分，也还没有对细化规定加以保障。这就极易发生管理机构职能交叉、权责不明等问题，导致管理方各自行动。而不同管理主体各自为政、信息不共享，且在决策时极易出于自身的利益角度考虑，如此就会导致决策缺乏实操性，严重影响管理的质量与效率。

（二）合作管理机构权责、职能定位不明确

从上述总体方案来看，它秉持了“飞地经济”经济开发事务归“飞出地”政府管理、飞地社会管理由“飞入地”政府管理的原则。但这两者事务管理又相互交叉、相互促进。这种事务管理的交叉性，容易导致广清经济特别合作区开发建设项目进程无法顺利进行，如，缺乏有效的对策来解决违法阻工、征地拆迁问题；而环保审批、公安消防等事务涉及经济管理内容的同时，又牵涉社会管理，使得企业需要两地来回跑，严重增加了事务成本。且法律、教育、医疗等基础设施建设的不足也影响了经济建设步伐。

（三）营商环境有待加强

企业家在做投资决策之前，十分注重投资地的营商环境，广清经济特别合作区所在地因为自然条件、历史发展、区域位置等因素的制约，经济发展速度不如珠三角其他区域，当地群众受教育程度、收入水平也存在很大差距，在营商环境方面无法与广州市各区域相比，企业家投资积极性不高，进而阻碍了合作区经济社会发展步伐。

（四）缺乏完善的监督约束制度

基于共享合作收益层面，飞地经济都是以某种区域经济合作组织为合作载体，如，组织开展“行政首长联席会议”“会议纪要”等形式解决合作重难点问题。这些模式虽然能在一定程度上推动合作，但因为缺少针对性强的监督考核机制进行约束，导致很多工作并没有公开化、透明化，实际并没有取得理想的成果。基于此现状，合作区应该构建明确的权责监督管理机制，但实际情况是缺乏有效监督管理，“管事”和“管人”间脱节严重，很多人事关系还在原单位，合作区只能管事，如此导致合作区发展成效欠佳。

（五）激励机制不完善

地方政府间的合作是以推动经济发展、增加财政收入为主要目的。当前，“飞地经济”虽然获得发展，但是在发展过程中利益分配机制建设存在缺失，这主要是因为GDP、税收统计都是基于属地原则进行计算的，在权责划分方面存在严重的不对等情况。尽管当前对税收与GDP统计属地原则加以改革，但有关成本分担与收益多偏向博弈状态，如此会大大降低双方合作主动性与积极性。

二、广清经济特别合作区社会管理体制创新路径

（一）明确合作主体权责关系

从本质上来说，“飞地经济”模式是合作主体对权责关系、风险等诸多因素博弈的结果，其发展成效由不同主体利益诉求与现实需求决定的。因为政府的干预，就必须处理好广州市与清远市在合作区管理之间的关系，明确特别合作区的管理体制。首先，关于飞出地与飞入地政府之间的权责关系应该厘清，明确各自拥有管理权限，但两者之间的权责又是有交互的，合作区对区域内经济发展应有一定的自主管理权限，合作双方是相互合作、相互监督的关系，为了创新合作区体制机制，全面激发发展活力，应注重形成以广州为主、清远为辅的发展格局，实现经济社会全面发展。其次，构建完善的利益分成、沟通机制，广东省政府应明确不同主体在税收、GDP等方面的划分，实现各方合作共赢，进而有效激发合作双方发展积极性和主动性。

（二）积极发挥“飞出地”主导作用

在“飞地经济”发展模式下，“飞出地”多为经济发达地区，具备技术、资金以及管理模式等方面的优势，因此，“飞出地”政府在合作中具备主动地位，向“飞入地”输送雄厚的发展资金、先进的管理经验和优秀的人才，并在“飞入地”开发建设中发挥主动作用。由此可见，在广清经济特别合作区建设中要注重调动广州市政府发展积极性、主动性。其次，特别合作区在协同发展，应遵循广州为主导的原则，合作区不仅是广州的一个“飞地园区”，更是延伸发展空间、缓解中心城市功能的新区，增加了“飞出地”与“飞入地”间的利益关联性。广州在主导特别合作区经济管理事务以后，要始终以广州市为发展标准与要求来做好合作区的顶层设计、规划建设、资源配置等工作，有效激发“飞出地”发展积极性，不断提高特别合作区开发建设成效，进而能够吸引更多优势资源加入合作区开发建设工作中，不断提高经济社会发展质量与水平。

（三）增强管理机构主体能力

现阶段，应注重将“飞地”职责落到实处，要注重加强管理机构主体能力、权威性，这种权威性体现在这些管理主体对人权、财权以及事权的灵活运用。具体来说，特别合作区管委会是飞地社会管理主体，随着“飞地经济”模式的运用，应注重不断提高特别合作区管委会财务预算执行、人事任免等方面的决策权，进而充分发挥各主体主观能动性，建立健全管理体制，不断提高内部协作效应，并通过督促督办的形式来将各项决策落到实处，实现信息的互通有无、决策的有效性、管理的科学性。

（四）优化产业发展模式

“飞地经济”成功的核心指标就是产业的市场化发展和运作，广清经济特别合作区应坚持市场化运作方式，发挥广州品牌效应，以企业家联合会、商会、相关协会为载体进行招商引资，实现企业的经济和社会效益最大化。首先，要创新融资方式，一改传统的土地融资方式的弊端，充分运用股权融资、产权融资等先进的融资方式，发挥大型融资平台的作用，进而实现多途径筹措资金。其次，加强产业共建，构建“广州总部+广清基地”的产业链模式，特别合作区产业发展规划应以广州为标准，充分发挥当地资源优势，打造战略性新兴产业。以当地特色为载体，重点打造新材料、新能源、新一代信息技术、医药健康等战略性新兴产业，一改传统粗放式经济发展模式的弊端，充分运用广州的城市品牌、知名度，以广州元素、广州标准为参照物，树立广州发展理念，运用广州先进的管理经验、市场优势和技术优势，聚焦产业发展，将清远市作为特别合作区飞地经济模式的主要发展动力。

（五）优化营商环境

首先，高质量的营商环境是吸进社会投资的关键所在，广清经济特别合作区建设过程中应注重优化营商环境，充分发挥自身优势，提高治理能力，实现“飞入地”和“飞出地”的高质量衔接。还要注重增强服务意识，提高特别合作区与社会主义市场经济的匹配度，增强法律意识、服务意识，优化政务服务，进而不断优化营商环境。其次，要注重增加财政投入，不断完善医疗、交通、教育等基础设施建设，进而不断吸进更多的优秀企业到特别合作区来聚集，进而创造新的经济增长点。再次，人才是经济发展首要资源。特别合作区尚处初级发展阶段，教育资源比较匮乏，要想提高人力资源综合能力与素养，就必须注重夯实基础教育。具体可依据教育资源配置标准来配置合作区，实现基础教育水平不断接近广州水准，不断提高整体教育质量与水平。最后，要全面加强交通网络的一体化建设。交通是经济发展的重要基础，只有深化交通合作机制，才能实现经济的进一步飞跃，两者是相辅相成的。具体来说，应该在建设经济特别合作区时，将交通规划和体系建设纳入大湾区的综合体建设与发展的规划目标中，加强与粤港澳大湾区的融合，实现多地区的交通一体化的建设和融合。搭建交通区域网，并基于此来实现交通网络的优化升级，立足于产业发展实际情况来编制广清经济特别合作区交通体系规划，不断提升特别合作区经济发展能力与水平。

综上所述，随着粤港澳大湾区的建设，“飞地经济”模式不断完善。建设广清经济特别合作区具有非常重要的战略意义。基于此，要高度重视广清经济特别合作区发展存在的问题，注重从明确合作主体权责关系、积极发挥“飞出地”主导作用、增强管理机构主体能力、优化产业发展模式、优化营商环境等多方面创新特别合作区社会管理体制，不断提高社会管理质量与水平。