协商民主在社区治理中的促进作用分析*

海南大学马克思主义学院 卢钇名

一、问题提出

改革开放以来，社区制取代单位制成为城市治理的主要方式，相比单位制，社区内部的人员和要素流动更为频繁，因而社区治理的难度也更高。近年来城市社区不断发展，社区内部的矛盾也在逐渐滋生，利益冲突、观念冲突等屡见不鲜。这要求地方治理随之做出改变，而作为社会治理重要手段的协商民主在基层社区的治理中也能发挥独特的作用。

二、基层社区治理的困境

（一）居民参与的缺乏

社区治理本身就是围绕社区居民开展的治理活动，自然也就离不开居民的参与，其所有决策的制定和实施都离不开居民的支持和参与。在实际中，社区常驻居民也有很大一部分由于各种原因很少参与社区活动，存在大量的社区外群体。在社区治理中，居民参与的缺位是个长期存在的问题，原因在于社区治理的内容与居民的诉求不相匹配。居民的诉求往往围绕居民自身的利益展开，居民关心的必然是与自身利益相关的。而由社区居委会展开的社区治理往往带着浓厚的行政色彩，很多决策和活动都没有经过社区居民的充分讨论。这就导致了居民和社区之间的交流障碍，进而降低了居民参与的积极性。

（二）社区缺乏组织能力

在我国的基层实际运转中，基层社区往往需要承担部分的行政职能。虽然社区并不属于正式的行政机构，但是其独特的中间位置决定了上级部门的所有事务都要依靠社区居委会才能在社区执行。这要求社区有着较为的强大的组织能力，但在多种因素的影响下，社区的组织能力又是不足的。社区居民对参与社区治理尤其是行政类事务缺乏动力，导致社区组织居民完成行政事务存在困难。部分居民认为行政活动与自身利益不相关，只有在全体强制性的行政事务时才会选择配合。造成社区组织能力不强的另一个因素是社区的权力不足，社区并不是正式的行政机构，缺乏行政权威与行政处罚的权力。

（三）社区治理资源的缺乏

在社区居委会的日常工作主要就是完成其基本行政职能和街道派下的行政任务。与社区实际的繁杂任务相比，其治理资源显得十分缺乏，尤其在人事编制、资金保障方面。社区的人员编制往往是有限的，并且受到上级部门的限制，编制的固定使得社区无法通过招募临时工来补充社区工作力量。在资金保障方面社区更是缺乏，主要依赖于上级财政的拨给，但财政保障的只是社区工作人员的工资和基本经费。社区治理资源的缺乏直接影响了社区工作的能力，也使社区无法通过向居民分配资源的方式来调动居民参与社区治理的积极性。同时，人员和资金的匮乏直接限制了社区工作的范围，使得社区变成了办事机构，缺乏自主创新的活力。

（四）社区治理的复杂性

社区治理的一大困难在于其治理的复杂性，现在社会经济的高速发展打破了以往封闭的地区交流，城市化的推进则加大了城市人口的密度，这就使得社区的居民结构更为复杂，社区的治理也更为复杂，不仅面临着快速城市化带来的群体对立问题，还要面对居民公共服务满足的问题。随着社会经济的发展，政府提供的公共服务也逐渐多样化。在社区治理复杂化的背景下，单靠社区管理人员来治理社区无法达到社区的有效治理。

三、协商民主与基层治理的契合

（一）居民参与积极性的调动

新型的社区基层协商民主能够调动居民参与社区治理的积极性，原先居民消极参与社区治理主要在于社区治理内容与居民诉求相分离。随着协商民主的推进和上级部门的资源注入，使得基层社区也能自主决定社区内的建设项目，这能为居民带来直接的利益，也就自然调动了居民的参与热情。同时，相匹配的居民代表改选措施也提高了居民对于协商民主的认同，新的居民代表增加了流动人口代表以及年轻人代表，使得参与社区治理的群体得到拓展。社区居民认识到积极参与社区治理能够在实质上帮助自己解决问题，而且可以减少去政府部门的频率。同时社区居民积极参与社区治理的活动也能在一定程度上增加社区的社会资本，使得社区居民之间形成一个互惠互利的社会关系网络。更为重要的是这有助于强化社区居民的自我管理、自我治理，促进了居民和政府关系的和谐。

（二）社区治理资源的增加

通过社区协商民主会议，社区居民能够参与到社区治理从而提升了社区的整体治理资源。对于社区治理而言，最匮乏的资源是资金和人手。协商民主会议作为上级政府力推的项目，能从体制的渠道为社区治理争取到正式的资金，同时街道等相关部门为了确保试点项目的成功会也积极指导和帮助社区协商会议的推进，这使得社区能够得到外部机构的资源输入。另一方面社区协商会议的决定代表了居民自身的偏好和意愿，因此居民也会参与到社区治理的过程中。社区协商会议能够支配的资金和决定的事项也是有限度的，一些无法在社区协商会议上通过但是又急需解决的事项则是由社区居民自发解决的。在此类事件中，社区协商会议所形成的公共精神发挥了重要的作用：社区居民自发组成小会议，以协商的方式确定每个人的义务和责任，通过灵活的方式为社区治理增加了新的资源。不同于外部正式机构注入的资源，居民群体为社区治理提供的资源更加广泛和灵活。

（三）社区决策的优化

在我国的基层协商民主的实践中，协商会议既解决实际的公共事务问题，也旨在构建基层治理的决策机制。在协商民主会议框架下，而是社区决策的制定已经不再由上级部门来制定，社区居民都参与到决策的制定中。同传统的决策制定不同的是，协商会议制定的决策将参与的范围扩大到协商主体之中，居民、第三方都能加入其中。同时，协商民主是一种有效的民意征集和利益整合方式，尤其是在中国基层社会的治理实践中。在决策的制定过程中，明事理的公民都应该愿意改变自己原先的观点和偏好，努力在公共问题的解决上同所有参与者达成一致。在社区协商会议中，所有的上会项目都由居民自主提出，并且通过圆桌会议的形式来筛选，社区协商会议决定的最终事项也要向全体居民公示，项目实施期间的细节也要主动公示并接受监督。

四、增强社区协商会议效果的建议

（一）增加对社区资源的投入

社区协商民主会议成功的重要原因是得到了上级政府的财政和政策支持，这改变了协商会议空谈大于实际的困境。但是社区的资源输入并不是长期持续的，只有作为当地项目试点的社区才获得上级部门的资源支持。对于那些未获得资源支持的社区而言，协商民主会议依旧存在难办事的情况，政府财政收入有限、无法对全部社区提供资源支持是大部分地区所面临的共同困难。为提高基层协商民主会议的效果，应当在现有框架内尽可能地向基层倾斜资源，提高基层社区的办实事能力。除了直接资源支持外，各级政府也需要加大对基层协商民主会议的重视程度，通过定点帮扶的方式将政协组织和基层协商会议联系起来。各级政协委员参与到基层协商会议中，不但能提高政协委员收集民意、凝聚群众意见的能力，还能充分发挥政协委员的优势，为基层社区提供新的资源获取渠道。

（二）完善协商制度的流程

新模式的基层协商会议取得了较好的成效，但是在协商的流程方面还存在一定的问题需要加以改进。在协商会议的参与对象方面缺少专家学者和相关部门的加入，虽然协商会议的中心议题是社区内部的事务，但是不少涉及专业的领域需要学者提供智力支持。社区本身有联系社区的专家，但是在实际过程中专家几乎没有参与到协商会议中；而涉及基建、改造等项目时也没有相关部门的人员参与，只有到项目确定后才与相关部门沟通，导致部分项目在立项后才发现并不符合实际规定。参与协商会议的居民代表选举也需要完善，居民代表作为居民的民意代表，起着表达居民意愿、凝聚居民共识的作用；无论从实际效果出发还是协商会议的民主性出发，居民代表的产生都要贯彻公正、全面的原则。居民代表最终要达到为社区各个部分居民发声、为他们争取利益的作用，本地居民和外来租客以及不同职业和收入的居民都应在居民代表中占有一席之地。

（三）扩大协商会议的作用范围

社区协商会议召开的重要议题是如何使用财政支持的资金，并在社区协商会议的实际运转中其作用不断拓展。因此社区协商会议成为一个解决社区矛盾的有效平台。为增强社区协商会议的作用，需要扩大协商会议的作用范围，使社区中涉及大部分居民或者全体居民利益的事务都可以通过社区协商会议进行讨论协商。基层协商会议与正式的政协协商会议不同，其在实践中可以更具灵活性，召开的时间并不需要被固定，也不一定是以讨论上级部门的事务为目的召开。社区协商会议可以立足社区自身的实际情况，将社区自身的事务和议题纳入会议中，使之成为社区自身治理的重要工具。

五、结论

社区协商民主的发展与社区治理的变化息息相关，在社区治理的驱动下，社区协商的内容发生了变化，从原先的空谈型会议到实干型协商会议，反映了社区居民对于协商会议和社区治理的新要求。社区协商会议的变化也离不开地方政府的支持，可以说基层协商会议的改进就是在地方政府的支持和引导下完成的，因此在进一步发挥社区协商会议作用方面地方政府还需要加大关注力度，完善基层协商的流程和制度。作为一项治理工具，基层协商会议与基层治理相契合，基层治理的需求带动了协商会议的发展，而协商会议的改进提高了社区治理的效能。