中国共产党统一的多民族国家民族事务治理理路探析

陆 鹏 金炳镐

（中共广西壮族自治区委员会党校，广西 南宁 530023；中央民族大学，北京 100081）

如何治理一个具有悠久历史的统一的多民族国家？如何对一个现代的、单一制的、统一的多民族国家实现有效治理？如何在中国特色社会主义建设进程中推进社会治理现代化？这些都是我们面临的重大理论和实践问题。中国共产党在“大一统”的历史积淀基础上，坚持马克思主义理论指导，带领全国各族群众，从历代国家治理的传统思想中汲取历史滋养，从西方有关“治理”理论中扬弃性汲取有益成分，并在建党百年的革命、建设和改革历程中和70多年的丰富执政治理实践中，探索推进具有中国特色的国家治理现代化道路。正如习近平总书记所强调的，中国特色社会主义扎根中华优秀传统文化的深厚沃土，反映了我国各族群众的发展意愿、适应我国基本国情和时代发展要求，有着深厚的历史根基和广泛的群众基础。一个国家的社会治理体系一定程度上由这个国家的历史、文化和经济发展水平和人民的发展意愿所决定。当前我国的国家治理体系也是在继承我国历史文化、立足我国经济社会发展实际的基础上不断内生演化的结果。①我国统一的多民族国家的治理体系正是立足统一的多民族国家基本国情、秉承“大一统”的古代民族治理智慧，吸收西方治理理论的有益成分，汲取苏联等国处理国内民族问题的深刻教训的基础上，根据马克思主义民族理论的根本原则，立足我国民族和民族问题实际，不断推进马克思主义民族理论中国化，创造性地提出并践行民族区域自治的伟大制度创举，体现了全国各族人民的共同意志和治理愿望，充分彰显了包容性创新特质。

一、察古鉴今：从我国古代统一的多民族国家民族事务治理的历史演进中承袭大一统基因

古人云：“欲知大道，必先为史。”“以史为鉴，可以知兴替”。历史发展过程可谓是一个民族、一个国家的根基，如同人类传承的基因。正如习近平总书记谈到的：“一个民族最深层的精神追求，一定要在其薪火相传的民族精神中来进行基因测序。”[1]无视历史发展，就难以理解现实，更无法展望未来。因此，观察当代中国的民族事务治理体系，首先要从“大一统”的历史基因中把握古代中央王朝的治理思想，博古通今，内外兼修，方能集大成者。

（一）我国古代民族事务治理的“大一统”基因

我国是世界上唯一没有中断古代文明的国家。以中为心，守中治边，强调中心（中原）的“守”和边疆的“治”是中国古代王朝世代积累的边疆观。[2]在远古中国，受传统的“天圆地方”的宇宙观影响，形成了“居天地之中者曰中国，居天地之偏者曰四夷”[3]的“中心—边缘”观，这是最原始的中央（中心）与地方（边缘四方）之间的关系雏形了。

先秦时期的国家，初步建立了基于国家政治制度基础上的内部整合机制，国家结构逐步成熟与完善，对“四夷”“四土诸侯”的统治逐步强化。尤其到西周时期，王朝地域不断扩大，交通不便、信息不畅、地方封国常常因之坐大，王朝鞭长莫及，到春秋战国时期，随着郡、县等地方政区的普遍建立，逐步代替分封制，由此，中央集权制逐渐成为中央与地方关系的主流形态和主体框架。秦始皇建立大一统帝国之后，在国家结构形式上，其以官僚制取代世卿世禄制；在中央王朝与域内行政区划关系上，以郡县制取代分封制；由此建立起以郡县制为核心的中央集权制，这也成为古代国家内部治理的主流制度形态。汉朝初期，刘邦推行郡国并行制度。②汉王朝在少数民族域内建立特区，名为属国。设置属国都尉，职权大致与太守相当，直接管理属国内的一切事务。[4]此后又设立西域都护府③，专职管理边疆少数民族事务。到了唐朝也分别在辖区内设置了都护府，分别在疆域的东北、北部、西北、西南方向设置了“安东”“安北”“单于”“安西”“北庭”“支南”等都护府。这对巩固我国统一的多民族国家发挥了重要作用。中央统辖下，通过设置专门机构管理边疆民族事务，选派官员或委任民族头人开展和落实“因俗而治”，是我国古代王朝中央与地方关系妥善处理域内民族关系的重要方式。宋朝对西北、西南少数民族采取怀柔抚绥，对南方少数民族“顺俗而治”。元朝推行行省制，行省充任中央控制地方的枢纽，深度参与中央与地方权力分配，对于中华民族共同体在多元文化中逐步趋于政治一体的历史进程，大有裨益。明朝实行因俗而治的羁縻政策，在一定时期给少数民族地区较大的自主权，有效促进当地的经济社会发展。清朝时期采用设置理藩院等统一管辖，因俗施政，笼络上层等治理边疆的措施，同时，全面推行改土归流，加固中央集权统治。

（二）我国古代民族事务治理的深刻启迪

回顾我国古代中央王朝对民族事务治理的发展历程，我们可以得出几点规律性认知：

第一，华夷一体是推进政治一统的历史主流。我国古代社会在传承历史文化的过程中逐渐形成了具有自身特色的，以中央集权和政权开放为主要特征的历史文化传统和社会治理范式。[5]强化“皇权”是封建社会统治的主要特征，也是古代国家维系有效社会治理的核心所在；我国古代社会的中央集权是在社会治理的政权更迭演进中体现国家治理思想的，具有开放性的显著特征。以上国家治理的模式也逐渐成为我国古代协调民族关系、解决民族问题的重要历史“基因”。民族事务治理体系的建构应当秉承“大一统”历史基因基础上来设计和选择治理路径、方式和机制。

第二，中央权威是推动地方（民族事务）治理的坚实基础。无论是周朝的分封制下的诸侯的地方合法性，还是郡县制下的地方属国的有效治理，都来源于中央王朝的权威中心、权力授予、治理赋予和地位认可，中央权威是保障各少数民族地方开展有效治理、有序管理、有力发展的重要基础，是权力之源、权威之基。对于中央王朝而言，依托地方治理、民族治理有效管控疆域；对于地方和各少数民族而言，在中央王朝的授权下，依托一定的整合机理实现中央王朝与地方治理的良性互动。

第三，因俗而治是实现民族关系和合景象的广泛共识。包容性发展理念是历代中央王朝都采用的国家治理理念，主要是通过利用对少数民族地区头人、地方贵族在民族地区实行就地管理。各少数民族在中央王朝的监领和守护下自理其政，自己管理本区域内的事情，逐渐形成了政治上统一、文化上多元的国家治理景象。马克思主义理论是我国当代国家治理体系的根本来源[6]。我国当代国家治理体系包括民族事务治理体系是将马克思主义理论与我国传统文化与我国实际深入结合的产物，它源自我国优秀的传统文化，形成于我国革命斗争、经济建设和改革开放的不同历史时期，是当前我国民族事务治理的主要遵循。

二、他石攻玉：从西方国家的治理理论和实践中吸纳有益成分

（一）西方国家治理理论的几种范式

中文的“治理”一词其实很早就出现在古汉语之中。如《荀子·君道》中：“材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣[7]”。这里的治理，一般是“管理”“统治”的意思，[8]英文中的“治理”（governance）一词，源于古希腊语的“掌舵”，意指控制、操纵。中世纪后，法兰西王国将其引申和拓展为社会管理制度，即“缺乏有效国家控制下的谈判和仲裁”。[9]由此，“治理”的含义基本公认为：“在特定范围内行使权威”[10]。进入20世纪80年代，治理概念不断发展扩散，在全世界各国引起高度关注并成为研究热点。研究人员把治理研究的重点放在了治理主体主导性上，产生了国家中心主义、市场中心主义和社会中心主义三种研究分歧。[11]国家中心主义论者强调国家对社会应当有权威和掌控资源，支配社会，甚至主导社会，认为社会可大可小、可有可无。[12]市场中心主义论者提出市场调节作用优于政府计划的治理思想，[13]将市场在国家治理过程中的作用无限放大，认为其无所不能；社会中心主义论，则对国家治理持消极态度，过分强调公众参与和社会力量参与国家公共事务决策的作用，反映了权力从国家转移至社会的一种趋势。[14]进入21世纪后，上述三种模式的观点在争论中进行了相互吸纳、相互修正，逐步地以社会中心主义的治理思想在西方国家治理实践中获得采纳的成分居多。

西方治理理论的实践同样折射在西方国内民族问题的治理上，西方国家要么迷信国家权威主义，对民族实行同化政策，要么推行市场中心主义，放任自流，在保护区或保留地内自生自灭。当今世界，多民族、多种族、多族裔是绝大多数国家国民结构的特点。西方国家的族群（民族）治理的有关模式同样因不同的政治文化背景、不同的民族种族国情、不同的治理传统、甚至不同的民族居住格局等，而采取不同的、适合各国国情的解决民族（族群）问题的道路。这正验证了习近平所说的“在当今世界解决民族问题上没有包治百病的灵丹妙药”的精辟论断。

（二）西方国家民族治理理论与实践的深刻警示

回顾西方国家治理理论的演变过程及其在西方国家民族治理领域的运用情形和实践效果，我们可以发现，西方国家治理理论和民族治理现实路径的选择有其自身的历史积淀、西方的政治哲学、特定的制度背景、政治文化和社会基础，更有其西方话语体系的意识形态语境。因此，在推进国家治理体系现代化、民族事务治理体系现代化时，可以本着“吸收外来”的原则，吸纳有助于我的成分，进行话语转换、工具转化和治理转型，实现为我所用。但在治理理论运用和民族治理方面应当避免走入如下误区。

第一，警惕陷入“消弭权威主义”的政治误区。西方治理理论往往强调治理主体的多元化，治理参与的广泛性，进而形成治理主体的多中心结构。“多中心”即是“无中心”，这与中国共产党总揽全局、协调各方参与的“一中心”，与党领导一切的党中央权威是格格不入的，是背道而驰的。因此，“多中心”从理论和实践上都容易损害中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心领导治理国家的权威，无助于党作为中国特色社会主义制度最显著特征和最大优势的充分彰显。在民族事务治理领域也是如此，坚持和加强党的民族工作的领导是我们开展民族事务治理体系创新的前提条件，任何时候，无论多少治理主体、无论治理人员参与的广泛性覆盖性多广，党对中国特色民族事务治理体系的领导统揽全局、定于一尊的地位只能加强，不能削弱。

第二，警惕走入“社会中心主义”的治理误区。西方的治理理论认为，在政府与市场双失灵的情况下，社会可以成为第三种力量和权力推动国家有效治理。近些年来推出的民主治理、互联网治理、数字化治理、多中心治理等，都是带有强烈的社会组织和公民自治的色彩。这种单纯的“社会中心主义”的治理误区，与我国社会主义的国家治理属性下形成并弘扬的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理格局是格格不入的。我国的民族事务治理体系也是如此，既需要社会组织和公众参与，但是绝不是以此为中心。

第三，警惕踏入“简单拿来主义”的实践误区。在国家制度的选择问题上，习近平总书记曾指出：“不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。也不能看到别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺，要搬过来；或者看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的，去除掉。这两种观点都是简单化的、片面的，因而都是不正确的。”[15]西方国家治理体系中，许多治理创新、政策设计和制度供给，在看到具有一般意义上的借鉴价值的同时，更应该注重其深层次的文化底蕴、制度根基、现实国情等，而不是简单的“拿来主义”，照单全收、全盘移植，那势必“水土不服”，产生巨大的政策不良效果。我国的民族事务治理领域也是如此。“族群”概念的引入研究可以丰富我国民族理论研究的视角，可有益补充，但绝不能颠覆和替代“民族”概念。族群文化是观察国内族群的新视角，但绝不能简单用“去政治化”的手段来“促文化化”。治理理论和治理实践，需要立足国情、立足实际、立足新时代，开展扬弃性、工具性借鉴。

三、前车之鉴：从苏联民族事务治理理念和实践中汲取治理失误的深刻教训

苏联的分崩离析，尽管有外力渗透之因，但根本的、主导性的原因在于内部治理和内部矛盾的激化。

（一）苏联基本国情与民族事务治理体系

苏联的国家结构是按民族属性划分的，结构特别复杂，包括15个加盟共和国、20个自治共和国、8个自治州和10个民族自治区，共有53个之多。在俄罗斯联邦社会主义共和国中，有16个民族自治共和国、5个民族自治州和10个民族自治区。[16]1922年苏联成立后，特别是1924年苏联第一部宪法通过后，苏维埃政权开始落实以民族自决权为理论基础的联邦制框架下的民族区域自治制。这种民族联邦制作为构建民主集中型大国和通向社会主义民族融合的唯一道路，而且是过渡性制度安排，一方面要求促成民族融合，一方面强调各民族的民族自决权作为基础，其制度架构本身不具有固定法权结构。在制度设计和制度运行中形成强制而不可调和的理论悖论和实践悖论，这就难以实现对国内各民族政治整合的稳固性和持久性，而对民族自决权的简单及过分强调，尤其是相对松散型的多民族联邦制国家完成建构之后，很长时间内的过分强调，培育和埋下了民族意识趋强和民族分离趋烈的苦果，难以在联邦体制的框架下调和和解决。

（二）苏联民族事务治理实践的警示

从苏联国内治理制度的实践来看，其解体和分崩离析的民族因素、民族治理因素显而易见。我国是单一制的统一的多民族国家结构下的民族区域自治制度为核心的民族事务治理体系，在民族事务治理现代化的进程中，要深刻汲取苏联处理民族问题的惨痛教训。同时，我们更不能妄自菲薄，对我国民族治理体系和民族政策体系持怀疑和否定态度。我们应当有充足的理性认知和充分的制度自信。

第一，“同源”不“同流”[17]。苏联和中国在内的社会主义国家所实施的相关民族政策基本上都是在马克思主义民族理论框架下进行制度制定和政策规划。苏联和中国虽然在处理民族问题的指导思想是“同源”的，但它们却“同源”不“同流”。苏联解决民族问题的基本形式是联邦制，中国则是统一国家内的民族区域自治。对民族区域自治制度这个民族政策的源头和根本的认识，关系到我们党的整个民族政策的认识。中国共产党的各项民族政策是在马克思主义民族理论的指导下，同时结合我国多民族的客观现实和民族问题实际，开创出来具有中国特色的民族政策体系。

第二，“形似”不“神似”[18]。一些学者错误地认为，我国的民族政策基本是按照苏联的模式形成的。实际上我国民族政策的领域如政治、经济、文化和社会等方面的民族政策上与苏联类似，但每一领域民族政策内容上有中国自己的特点，是有明显的区别的。比如，新中国成立后我国也像苏联一样进行了民族识别，形式类似，但是苏联的民族识别是“以个人认同确定族属的做法……和中国通过严格界定的民族识别不一样。”我国的民族识别是通过精细的社会历史调查，尊重各民族历史文化传统，按照具有中国特色的民族概念范畴进行的科学实践活动，对深化民族认同和推动国内族际政治整合具有深远意义。我国与苏联的民族治理模式选择的制度基础有本质的区别，我国的民族区域自治制度建立在中华人民共和国统一领导下的。单一制国家中央集权有助于通过对民族自治区的适度授权，将民族区域自治制度的治理效能充分发挥出来。而苏联则是建立在联邦制基础之上的，联邦制松散型国家结构形式与联邦中央集权之间的矛盾不可调和，联邦中央集权是对各加盟共和国和自治共和国的极大限制。这是本质区别，也是影响制度走向和治理效果本质区别所在。

第三，“学习”不“照搬”[19]。新中国成立初期，我国学习借鉴了一些苏联民族政策，但没有照搬苏联民族政策，而是随着我国各项事业步入正轨，根据我国民族和民族问题的实际出发，实事求是、与时俱进，逐步建立和完善民族政策体系，特别是进入新时代，民族政策与区域政策、边疆政策等进行有效集成、深度融合，充分体现了民族政策与其他政策的目标协同、措施协同、治理协同，更加彰显了中国特色，更加展现了民族事务治理创新的改革方向，更加体现了民族政策的巨大优势。

综上所述，我国国家治理体系和民族事务治理体系，应当保持持久的战略定力、制度耐力和政策张力，既注意吸取部分国家在民族事务治理方面的前车之鉴，更应当坚定坚持和完善中国共产党领导下的民族区域自治制度，推进铸牢中华民族共同体意识，促进“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”。

四、集成创新：中国共产党运用马列理论，立足基本国情，借鉴中外治理智慧，创新统一的多民族国家民族事务治理理路

中国共产党把民族区域自治确立为解决中国国内民族问题的基本形式、基本政策和基本政治制度，是伟大的创举。中国共产党百年历程中不断将民族区域自治制度优势转化为民族事务治理效能，走出了一条被实践证明了的中国特色解决民族问题的正确道路。

（一）构建民族区域自治政策、制度、法律三位一体的现代治理框架

中国共产党团结带领全国各族人民，在革命、建设、改革的历史实践中，创造性地确立了以民族区域自治为核心的民族领域的政策支撑体系、制度机制体系和法律保障体系，构筑了尊重和保障各民族平等团结、共同繁荣的现代治理框架。

第一，不断充实以民族区域自治政策为核心的政策支撑体系。民族平等团结是我国的民族政策总政策，是我国的立国之本。民族区域自治制度是建立在民族平等团结基础上的基本政策。完善以民族区域自治政策为核心的民族政策体系，是推进民族事务治理现代化的题中之义。经过百年的艰辛探索和生动实践，我们党在贯彻落实少数民族干部政策、优化调整少数民族贸易、边境贸易、民族工艺品支持政策等民族经济政策，充实完善促进少数民族文化创造性转化和创新性发展等方面的扶持政策，提升少数民族语言文字、风俗习惯、宗教信仰、人口发展等政策质效等，逐步形成了符合各民族发展诉求，体现各民族发展意愿，彰显中华民族整体利益的民族政策体系，同时还不断健全完善了民族政策执行情况的监督检查机制，为完整准确全面贯彻民族政策提供现实保证，为全国各族人民一道实现全面建成小康社会“第一个百年奋斗目标”，进而迈向全面建设社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦提供了强大政策支撑。

第二，不断释放以民族区域自治为核心的政治制度优势。建党百年的发展历程，我们党坚持把马克思主义民族理论同中国民族问题具体实际相结合，创造性地建立并在实践中不断完善发展民族区域自治制度。它集中体现了“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势”。党的十九届四中全会，站在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度和长远角度，对充分释放民族区域自治制度这一重要政治制度的独特优越性和强大生命力进行了系统部署，深刻认识和把握民族区域自治制度优势转化为民族事务治理现能的内在逻辑机理和现实创新路径，推动两者良性互动，互促共进，是新时代民族区域自治制度发展的正确方向。

第三，不断健全以《民族区域自治法》为骨干的民族法制保障体系。在全面依法治国的基本方略指引下，我们党大力推进民族法制建设进程。围绕少数民族政治权利保障、民族地区经济社会发展、少数民族文化繁荣创新、城市少数民族权益保护等全方位、各领域、立体式完善民族法律法规体系；以制定执行自治条例和单行条例为基本内容全面正确贯彻落实《民族区域自治法》及其《若干规定》；以制定完善民族团结促进条例等保障和促进铸牢中华民族共同体意识迈上法制轨道，等等。新时代条件下，在《民族区域自治法》修订20周年之际，进一步加强民族法治的“立改废释”工作，为新时代民族工作提供更为坚实的法制保障，成为推进民族事务治理的当务之急和关键之举。

民族区域自治的政策、制度和法律，三个层面的治理实践，共同形成了相互支撑、相辅相成的“三位一体”的现代治理框架。民族区域自治政策的不断完善必将推动常态化、行之有效的政策法制化，民族区域自治制度优势不断转化为民族事务治理效能，必将有力推进新的民族立法诉求产生，而新的民族立法工作进一步有力保障和促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展在政策层面上的广泛实现和在制度层面的厚植优势，进而促进政策充实提升和制度至臻完善。

（二）构建“党委领导、政府负责、社会协同、人民参与、法治保障”的治理格局

民族自治地方的民族事务管理体系是在推进国家治理体系的进程中，加快各级党委领导、地方政府负责、社会各界协同、群众积极参与、法律法规保障的的各司其职的治理框架，在民族事务治理领域，形成“党的全面领导，政府机关协同、民族区域自治、法规制度保障”的具有中国特色的民族事务治理体系。

第一，党的领导是民族事务治理格局的核心所在。坚持和加强党对民族工作的全面领导和集中统一领导，切实发挥党委把握民族工作发展方向、谋民族事业发展大局、定民族关系发展政策、促民族事务治理改革的能力和定力。这样的一个领导地位的确立使得“党委领导”实质上保持了一种优先与统摄的地位，这种领导方式，通过自身政治领导力、思想引领力、群众组织力与社会号召力，将地区治理、边疆治理的各项子系统统摄公共事务的多元共治的良性系统的确立。

第二，有效政府是民族事务治理格局的关键主导。政府在民族治理、地区治理、边疆治理过程中扮演的角色是党和国家意志的执行者，负责将党和国家治理的设想与方略的认真贯彻执行。政府在民族治理、地区治理、边疆治理过程中，所扮演的角色不仅是制度方略的执行者，更是多元治理的承担者。民族、地区、边疆的各级各类治理子系统渠道的建立、平台的打造，特别是规则的制定，最终都需要政府进行统一推进。加强民委与其他政府部门的协同负责。民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作。要健全民委委员制度，完善工作规则。要强化地区和部门间的民族工作协作机制，搭建交流平台，加强协调配合。同时，加强党委、人大、政府、政协民族和宗教机构和部门职能的协同协作，形成治理机构的整体合力。

第三，社会协同是民族事务治理格局的重点举措。社会协同通过各类行动主体，对于社会发展过程中出现的相关问题，通过互助和谐的方式进行解决问题的一种方案。政府在进行民族事务治理的过程中仍有广阔的发展空间。这也就决定了社会治理是民族事务治理过程成不可或缺的重要环节。

第四，人民参与是民族事务治理格局的主体力量。民族事务治理过程中，各族群众是主动参与者和自觉实践者。民族事务治理中，不仅要注重吸纳各族人民群众的积极主动参与，更要激发人民的公共理性与公共德行，争取社会组织、新媒体、民营企业等社会资源，更多更好地支持、参与、投入民族工作，从而实现各民族间互助团结、和谐发展的和合景象。

第五，民族法制是民族事务治理格局的坚实保障。认真贯彻落实《民族区域自治法》及其配套法规，推动民族事务治理法治化进程，强化依法管理民族事务的思维理念，引导各民族群众养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯，切实增强民族工作的法制化水平。

（三）实现民族事务治理、边疆治理、贫困治理等政策集成

第一，边疆治理与民族治理相互交织、协同用力。我国边疆地区大都是多民族聚居的区域，五大自治区中四个自治区处在边疆地区。民族问题与边疆问题相互交织在一起，民族团结和睦与边疆巩固安宁相互影响、相互作用。因此，边疆治理是中央与民族自治区互动关系的重要领域。推进新时代的边疆治理创新是推进中央与民族自治区互动关系现代化的题中应有之意。因此，中央将“民族”“宗教”“边疆”等统筹起来进行战略考量、战略谋划和战略部署，并推动战略实施，形成了行之有效、具有中国特色的边疆治理与民族治理协同模式。

第二，实现民族、边疆、贫困等多元治理的政策集成。2014年中央民族工作会议明确指出：“要逐步更多地针对某些特定地区、特定问题和特别事项，尽可能地减少同一地区中民族间的相关公共服务政策差异。一般不应该针对特定或单一民族，不应该以民族划线作标准，出台特殊的差别化民族政策。要坚决避免出现民族之间的政策陡坡，防止相互攀比和产生新的矛盾，防止因政策导向人为制造隔阂、强化固化民族意识。”[20]从1999年开始实施的“兴边富民”行动，是中央推进边疆治理、民族事务治理和贫困治理的重大战略举措，是实现边疆善治、民族平等与富民兴边的互促共进。因此，新时代条件下的边疆治理模式调整、民族政策调整、贫困治理方略等，要围绕多元治理目标来精准设计、精准创新、精准落地，形成多元化的治理实效。如广西、内蒙古、新疆、西藏等一些自治区域，集边疆地区、民族地区和贫困地区于一身，在推进民族治理、边疆治理、社会治理、贫困治理深度融合方面，是开展多元化政策集成创新的“试验田”。国家把边疆民族地区作为全国脱贫攻坚的主战场和主阵地，以发展特色产业为核心，以创新科学技术为动力，以实现群众就业为依托，逐步建立和完善覆盖整个边疆地区的基本公共服务体系、民族团结保障体系和国家边疆安全防线，持续推进边疆民族地区发展与民族团结和睦和边境巩固安宁的互动多赢局面。根据各自政策的治理需求，形成共同的治理目标，针对目标提出体现多重目标的政策，推进集成化的政策措施，推动治理实现效能最大化。

第三，强化民族资源、要素资源、生态资源相互支撑的综合政策创新。新时代推进西部大开发形成新格局条件下，构建国内为主体，国内国际双循环的新发展格局条件下，进一步发挥民族地区资源富集、进一步依托东中西部的良性互动，推动资金、人才、技术、管理等高质量发展要素集聚，充分发挥民族地区生态资源宝库和生态安全屏障作用，将其进一步转化并融入东西协作的生态产业链、绿色创新链，加快民族地区高质量发展。习近平总书记视察广西时提出广西要在边疆民族地区高质量发展上闯出新路子，在视察青海时提出要用好青海生态资源宝库等的重要指示精神，正是为民族资源、生态资源、要素资源深度结合、融合转化提供了根本遵循。新发展阶段下，民族政策创新更加注重综合创新，在完整准确全面贯彻新发展理念上，寻找到民族政策创新发展的切入点和突破口，更好的支撑民族地区实现高质量发展和高水平开放。

注释：

①习近平在2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话，参见《习近平谈治国理政》，第一卷，外文出版社，2014年。

②所谓郡国并行制度，汉高祖刘邦建汉之初，中央机构继承秦制，皇帝之下设三公九卿。在地方上则实行“郡国并行制”，即一方面设郡，另一方面分封同姓和异姓子弟为王，建立诸侯国。诸侯国后来逐渐成为割据一方的地方势力。

③所谓西域都护府，其主要职责在于守境安土，协调西域各国间的矛盾和纠纷，制止外来势力的侵扰，维护西域地方的社会秩序，确保丝绸之路的畅通。“都护”统管着大宛以东、乌孙以南的三十多个国家，各国“自译长、域长、君、监、吏、大禄、百长、千长、都尉、且渠、当户、将、相至侯王，皆佩汉印绶”，确认是汉的官员。