民事诉讼成本控制的域外考察与借鉴

杨婷

(华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079)

无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望[1](P267)。随着世界各国公民维护权利意识的逐渐提高，大量民商事案件涌入法院，诉讼资源不足的问题逐渐暴露出来。高昂的诉讼成本与过度拖延的诉讼时间逐渐成为一种普遍现象，高昂的诉讼成本可能会使人们获得的司法救济无济于事，过度拖延的诉讼时间也会使人们获得的司法救济大打折扣[2](P11)。此时, 一旦司法无法满足社会对诉讼这种“公共产品”的需求,对社会的治理就将产生失序、脱轨甚至混乱的情况[3]。任何一个国家都不会在成本与拖延对司法制度产生威胁时对其置之不理。如何在实现诉讼公正、提高诉讼效率的基础上控制民事诉讼成本，是各国司法面临的一项重要挑战。各国在经济发展水平、司法传统等方面存在差异，民事诉讼制度改革的方向与模式等存在不同取向，但是控制民事诉讼成本始终是各国司法追求的目标之一。通过借鉴域外经验，取长补短，可以从中找到控制我国民事诉讼成本的有效方式。

一、民事诉讼成本控制的价值追求

(一)基本价值追求：诉权的行使

诉权是自然人或法人在民事权益遭到侵害或者发生争议时，请求法院通过诉讼保护其合法权益或者处理民事纠纷的重要权利。如果诉权的行使成本过高，也就失去了存在的意义。只有行使诉权的成本和收益相匹配，诉权的赋予才具有真正的意义。

从根本上说，诉讼相当于一种风险投资，当事人以诉讼成本的方式进行的投入与可得的利益之间的比重会影响诉讼的发生与进行。如果当事人缺乏一定的经济基础，那么其一般不会进行诉讼。如果一个国家的民事诉讼成本设置合理，那么当事人就会选择采取法律的手段维护自身的合法权益。这不仅有助于实现国家司法资源的有效配置，而且有助于民事纠纷的彻底解决。反之，则会阻断自然人或法人向司法寻求救济的路径，导致自然人或法人之间矛盾的搁置，从而对诉讼行为产生不利的影响，并且在一定程度上导致法治环境的恶化[4]。因此，诉讼成本是否合理，某种程度上是对国家法律制度以及人们受到法律保障状况的一种反映，也会影响个案中当事人权利的保障。只有将民事诉讼成本控制在合理的范围内，才有利于人们选择诉讼的方式解决纠纷，接近正义，实现诉权。

(二)现实价值追求：经济合理性的实现

波斯纳认为：法律程序的运作一定伴随着经济资源的消耗，而为了保证司法活动中经济效益的提高，在评价一项法律程序时，就应当将经济资源消耗的最小化作为基本的衡量标准[5]。这也就意味着法律程序的设置应当尽量降低诉讼成本，追求资源的优化配置与效益的最大化。尽管将民事诉讼成本视作经济问题太过狭隘，但是也不能忽略诉讼成本包含经济性的一面，这主要表现为因民事诉讼成本问题而引发的成本与收益之间的比较。如果当事人通过诉讼的方式获得的经济利益与其支出的民事诉讼成本不相上下，甚至小于民事诉讼成本，那么当事人的诉讼行为就缺乏一定的经济合理性。虽然不能通过金钱购买正义或者以金钱的形式来衡量其价值的大小，但是人们普遍认为，与抽象的正义相比，经济效益更具实用性。因此，为了满足人们的现实需求，诉讼制度的构建应当考虑其经济合理性，而不能只是强调权利意识。民事诉讼成本作为民事诉讼的一个重要组成部分，如果偏低，虽然能节约当事人的诉讼成本，但是可能会影响民事审判的质量；如果偏高，会使人们放弃选择通过诉讼的方式寻求救济，诉讼制度就失去了存在的意义。诉讼成本的经济合理性要求在国家、社会以及个人之间达到一种平衡，应当进行合理、有效的成本配置。

(三)程序价值追求：司法机制的良性运行

民事诉讼成本应当控制在一个合理的范围内，而合理的诉讼成本通常对人们的诉讼行为具有激励的作用。如果诉讼成本设置合理，那么人们就会排除其他纠纷解决方式，而愿意诉诸法律，选择以诉讼的方式解决纠纷，从而更好地发挥诉讼程序的功能和作用，高效地解决民事纠纷。如果诉讼成本设置得不合理，一方面可能会阻碍当事人选择以诉讼的方式解决纠纷；另一方面也可能浪费司法资源，从而阻碍诉讼程序机制功能的合理发挥。实际上，人们决定诉诸法律解决纠纷前，通常会评估提起民事诉讼可能需要消耗的成本与可能产生的收益，并且判断成本与收益二者之间可能存在的差额。民事诉讼成本的合理程度，对诉讼程序体制的运转和功能的有效发挥都具有非常重要的影响。

除此之外，诉讼成本对于民事审判的合理性亦存在一定的影响。如果诉讼成本设置得不合理，那么就有可能出现滥收费、乱收费的现象，最终影响法院对民事案件的审理效果，严重的还会使审判的权威性受到质疑。实际上，在我国，民事诉讼成本的高低除了与公民接近司法的程度密切相关外，还与法院的经费保障制度息息相关，合理地控制民事诉讼成本对于保障司法的公正性与廉洁性至关重要。总之，从整体的角度来考虑，民事诉讼成本的控制有助于促进民事司法机制的良性运行。

二、域外民事诉讼成本控制的路径分析

诉讼可以被理解为当事人通过投入金钱和时间进行法律消费，获取司法正义的经济行为。人们通常会衡量这种司法正义所需付出的经济和时间成本，不愿意在已有损失的前提下再去耗费大量的时间和精力去应对不确定的结果。越来越多的国家开始意识到，高额的诉讼成本就是导致诉讼不经济的根源，如何通过诉讼成本的合理化设置推动司法公正的实现已经成为世界各国需要解决的难题之一。

(一)费用改革：控制诉讼费用，接近司法正义

世界各国都希望通过诉讼费用制度改革和诉讼程序改革方式降低民事案件的诉讼成本，提高诉讼效益，维护公民的合法权益。正如《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第1条所言：法院渴望为每一个诉讼提供快捷的、成本低廉的判决(1)Federal Rules of Civil Procedure Rule Scope and Purpose of Rules:“These rules govern the procedure in the United States district courts in all suits of a civil nature whether cognizable as cases at law or in equity or in admiralty, with the exceptions stated in Rule 81. They shall be construed and administered to secure the just, speedy, and inexpensive determination of every action.”。

1.诉讼费用制度的改革

诉讼费用制度是各个国家诉讼中必不可少的重要制度，虽然两大法系国家关于诉讼费用构成的规定存在一定的差异，但都将当事人因参与诉讼活动而支出的食宿费、差旅费等纳入法定诉讼费用的范畴(2)比如，美国和法国向当事人收取的审判费用仅占法定诉讼费用的一小部分，而当事人为进行诉讼支付的食宿费、差旅费等则在法定诉讼费用中占有较大比例。。世界各国关于诉讼费用的规定最为明显的差异在于，律师费用是否属于法定诉讼费用的范畴，即律师费用是否接受诉讼费用规则的调整。而无论律师费用的承担是适用“德式规则”(3)以实行律师强制代理制度的德国为代表的“德式规则”规定，诉讼费用包含律师费用，因诉讼而产生的所有费用与成本均由败诉方承担；而以美国为代表的“美式规则”则规定，败诉方应在法院审理结束后承担胜诉方的所有费用，但是律师费被排除在外，无论诉讼胜败与否，律师费都由当事人自行承担。，将其作为法定诉讼费用的一部分，由败诉方承担，还是适用“美式规则”，将其排除在法定诉讼费用之外，由双方当事人自行承担，律师费用都是当事人所需承担成本的一部分，而且占有相当大的比例。

为了控制民事诉讼成本，许多国家对律师费用的计算方式进行了改革。以希腊为例，希腊对于律师收费没有规定统一的标准，也没有最高额的限制，只是根据诉讼活动的不同种类，规定依据诉讼标的额的一定百分比，一般是在1%到2%之间收取律师费。但这一百分比是最低的律师收费标准，通过谈判或者协议，律师可以在特定案件里收取更高的费用，也允许采用胜诉酬金制，但是胜诉酬金不能超过标的额的五分之一(4)See for instance, Areios Pagos 164/1996, HEllDni 1996, 1329-1330.。为了控制诉讼成本，实行律师强制代理制度的德国严格规范了律师的收费标准，并且将律师费作为法定诉讼费用的一部分由败诉方予以承担，但是不允许律师收取胜诉酬金。这既有利于保障诉权，帮助贫困的当事人接近司法，又有利于保证当事人通过诉前对自身涉及案件的全面审视实现诉权的谨慎行使。这是为了阻止不必要的诉讼成本的产生，以保证低廉的诉讼成本的维持。

虽然许多国家出台了各项制度来降低诉讼成本，但是法律程序的复杂化与律师的专业化使得当事人对律师的依赖程度逐渐增加，当事人更是不惜通过花费高价聘请律师来实现诉求，导致诉讼成本急剧增长。如果诉讼成本为零，人们当然选择通过诉讼解决纠纷，这是因为相较于私力救济，人们更信服以国家公信力为基础的正义裁决。基于此，在人们既想要得到正义的司法审判而又不想支付高昂费用的情况下，诉讼费用保险制度应运而生。

2.民事诉讼成本的救助

诉讼费用保险制度是近年来在西方社会逐步兴起的一种更为规范且先进的诉讼成本转移形式。上世纪六七十年代，西方国家在民事司法领域展开了影响深远的接近正义运动，旨在通过改革保障公民利用司法接近正义的权利得以实现。“如果只有贵族有能力负担得起费用并使用这种制度，那么这种司法制度没有任何可取之处。”[6](P40)诉讼费用保险制度的诞生正是欧洲各国在利用司法接近正义的道路上不断探索的结果(5)欧洲共同体委员会在20个世纪80年代末出台了87/344/EWG号指令，最先使用“Legal Expenses Insurance”的概念。该文件对诉讼过程中当事人关于诉讼保险的保费支付方式、保险公司所承担的诉讼费用范畴和保险服务范畴等都作了详细规定。。诉讼费用保险制度的出现标志着保险的观念已经深入到司法领域，任何公民都可以购买诉讼费用保险的方式来为自己权利的落实提供保证。在公民购买诉讼费用保险之后，如果在保险期间内，公民因为一切原因与其他组织或者个人产生了民事纠纷，那么保险公司就会以理赔的手段将诉讼费用支付给投保人，同时会安排专门的律师或法务人员为当事人提供诉讼服务和法律咨询。诉讼费用保险的保险范围涵盖了诉讼过程中的一切费用，律师费用也包含在内。投保人和被保险人可以被看作是经济行为的主体，保险公司则是当事人的服务机构，也可以被看作是代理人。诉讼费用保险的出现让很多人可以通过保险的方式来降低可能产生的诉讼成本，不仅使得当事人的诉讼成本大幅度降低，而且从侧面降低了整个国家的法治成本。诉讼费用保险制度是一种逐步完善的司法救助形式。

诉讼费用保险制度是一种完全商业化的司法救助，将诉讼风险以投保的方式予以转移，而保险公司在为被保险人提供保险服务时也需要根据实际情况对其可能遭受的诉讼风险的等级进行评估。这种诉讼保险能够为人们提供较好的诉讼保障，避免了在诉讼过程中承担高额诉讼费用的可能。人们在购买了诉讼保险之后可以以较小的成本获得对未来诉讼风险的转移，不仅降低了自身的诉讼风险，而且可以最大化地降低自己被诉时的诉讼成本。就保险公司而言，其会主动担任协调员或者调解员，帮助双方当事人缓解紧张关系，化解民事纠纷，避免保险公司支付高额的诉讼成本，从而提高公司的经济效益(6)例如，在荷兰，大约有15%的荷兰居民可以享受诉讼保险。荷兰的诉讼保险公司会在当事人将案件提交给律师之前首先私下解决他们的法律问题，因为律师在提供法律服务上并不是垄断的，因而这些保险公司会成功调解96%到98%的冲突。E. R. Blankenburg. Access to Justice and Alternatives to Courts: European Procedural Justice Compared, Civil Justice Quarterly 14， 1995，pp.176 -189.。

(二)案件过滤：广泛应用ADR，控制案件数量

为了保证纠纷解决的公正性与权威性，司法的终局性与中立性决定了诉诸法律是一种较好的解决方式。严密的诉讼程序设计、冗长的诉讼周期以及高超的诉讼技巧等在保证诉讼公正性的同时，也带来了高昂的诉讼成本。因此，在一定程度上减少进入民事诉讼程序的案件数量亦是控制民事诉讼成本的有效手段，这也促使人们开始尝试寻求诉讼外的纠纷解决方式，ADR因此进入人们的视野。ADR(7)参见《牛津法律词典》对“ADR”一词的解释：Any of a variety of techniques for resolving civil disputes without the need for conventional litigation. See Elizabeth A. Martin, Oxford Dictionary of Law, Oxford University Press, 2002,p.24.的全称是Alternative Dispute Resolution，具体可解释为替代性纠纷解决方式，实际上也就是诉讼外纠纷解决方式的统称。在20世纪30年代美国劳工纠纷最为突出的时期，工业革命的发展导致美国劳工问题日益严重，许多美国劳工开始通过司法手段维护自己的权益。但是，对于劳工阶层来说，诉讼是一项十分复杂的任务。以此为背景，美国政府为了解决劳工纠纷，同时能够维护诉讼的公正，推出了诉讼外纠纷解决机制，也就是ADR。之后经过近1个世纪的发展，ADR已经成为美国化解民事纠纷的主要措施之一。

1.美国：“大力支持，积极介入”模式

美国的诉讼成本问题是一个具有长期重要性的问题[7]。美国在20世纪90年代初即推出了《民事司法改革法》(TheCivilJusticeReformAct，简称CJRA)，促进了ADR的发展。法案中明确规定了司法机构对于案件管理的基本原则，并且将ADR引入民事司法改革之中，不仅为ADR的法律定位正名，同时要求各州法院尽量推行ADR，以避免大量的民事案件进入司法程序。从程序过程来看，ADR作为一种替代性司法公正维护手段，在整个案件的前期、中期、后期都发挥了十分重要的作用。20世纪末美国正式出台了《替代性纠纷解决法》(AlternativeDisputeResolutionAct,1998)，将ADR正式上升到了法律的高度。美国联邦政府和各州政府都开始大力推广ADR的适用，为了保证ADR的顺利实施，各州都推出了各自的ADR计划以及相应的保障措施[8]。这些措施具体包括法院附设调解、法院附设仲裁以及简易陪审团审理与早期中立评估等三种形式。

2.英国：“大力支持，谨慎介入”模式

长久以来，英国法学界对于ADR一直保持一种怀疑的态度。一方面，ADR并未引起英国律师界的重视，他们认为这是美国社会所独有的纠纷解决方式，不能任意引入到英国的司法中来。另一方面，英国的法院也不认同ADR，认为不能以协议的方式随意取消法院对于特定问题的管辖权，即司法权不容剥夺。他们认为ADR就是一种对于司法权力剥夺的行为，因此对于ADR持有反对意见。但是，随着英国民事司法制度中高昂的诉讼成本、拖沓的审理周期等问题的相继出现，支持当事人采用ADR解决纠纷开始成为民事司法改革的重中之重。在20世纪末期，英国出台了《民事诉讼规则》，明确规定了纠纷处理的具体方式。当当事人寻求以诉讼的方式解决纠纷时，法院主要可以采用两种方式，即通过案件管理制度与诉讼费用制度，促使当事人运用ADR，通过部分或者全部和解的方式化解当事人之间的纠纷。

不同于美国的法院，英国的法院不提供专门的ADR服务，很多英国法院的ADR服务都是由社会组织或者机构来提供的。以伦敦商事法院为例，虽然其对当事人运用ADR化解纠纷持支持态度，但也只是为其提供有关ADR服务的机构或个人清单。这表明，英国为了维持司法机关的纯洁性，仍然不愿过多地介入ADR机制，对于ADR的态度还比较谨慎。

(三)程序优化：改革诉讼程序，减少诉讼迟延

一切事物的经济与否最终都可以归结为时间上的经济与否，时间本身就是诉讼成本的一部分。对于经济能力不足的当事人来说，如何通过简化诉讼程序和降低诉讼延迟保障其合法权益是所有国家司法部门都需要着力解决的难题之一。诉讼程序的复杂性与诉讼延迟有着直接的关系，即诉讼程序设置得越复杂，诉讼周期就有可能越长，诉讼成本也就随之提高。民事诉讼程序的合理化改革会使整个社会的司法资源分配得更加公平，防止因双方当事人互相攀比的胜诉心理导致诉讼成本不断攀升。为此，各国提出了两个方面的具体要求：一方面，努力为人们提供司法救济的途径，避免其被侵害的合法权益因救济成本过高或者救济途径复杂等原因而得不到救济；另一方面，合理地利用司法资源，这也为简易程序的改进与小额诉讼程序的构建奠定了坚实的基础。

从20世纪60年代开始，西方国家就逐步开始进行民事简易程序的改革，而改革中最具有代表性的举措就是小额诉讼程序的建立。实际上，小额诉讼程序的构建以降低诉讼成本、提高诉讼效率为目标，不仅可以让普通公众更为简便地享受司法公正带来的好处，而且有助于提升整个社会和国家的诉讼收益。建立小额诉讼程序的初衷是，针对一些案件标的较小的民事纠纷，不需要动用过多的司法资源，也不需要组建复杂的陪审团，甚至不需要局限于工作日开庭，就可以以非常规的方式进行诉讼。通过小额诉讼程序解决民事纠纷不仅极大地降低了当事人的诉讼成本，而且全社会的司法资源也能够得到合理配置。以美国为例，为了减轻诉讼爆炸带来的消极影响，美国在小额诉讼程序的构建方面做出了诸多努力，如通过在社区内设立小额诉讼法院、放宽开庭时间以及免除法律咨询费用等方式，为当事人及时提供有效的司法救济。小额诉讼程序在英国亦具有很好的实施效果，对于诉讼标的在3000英镑以下的民事纠纷都会采用小额诉讼程序。这种快速、低廉的诉讼程序提升了英国公民的法治意识，降低了诉讼成本，极大地推动了英国社会的法治化进程。从实践效果看，小额诉讼程序对于控制民事诉讼成本确实起到了良好的作用。

三、域外民事诉讼成本控制的总结评价

(一)控制范围：从局部性向系统性转变

通过研究法治发达国家的民事诉讼成本控制方式可以发现，其中最重要的一个要素就是系统性考量。民事诉讼成本过高是当前各国司法中普遍存在的问题，要想控制民事诉讼成本就必须对民事诉讼制度进行系统性改革，否则就只是空谈。以英国为例，一个时期内英国民事诉讼中的成本和拖延问题已经成为一个关注的焦点，诉讼成本不仅高，而且不可预计，与收益不成比例，成本甚至超过了各方当事人的争议金额(8)Report of the Review Body on Civil Justice 1998, Cm. 394. For a discussion see T. M. Swanson, A Review of Civil Justice Review: Economic Theories behind the Delays in Tort Litigation. 1990. Current Legal Problems 185. The Bar Council and the Law Society set up the Heilbron-Hodge Committee which produced a report on the subject: Civil Justice on Trial: The Case for Change. June 1993.。针对这种情形，沃尔夫勋爵提出了对整个司法体制进行全面性、系统性改革的建议[9]。其可贵之处在于不是着眼于某个法律条文，而是放眼于整个司法体制，整体改革涵盖了诉讼制度与诉讼文化。朱克曼教授还针对全局性改革提出了自己的看法：第一，司法人员在审理案件的时候，应该简化诉讼程序，保证审判流程快捷、高效，这样才能降低整个诉讼成本，使得人们更倾向于提起诉讼，哪怕判决质量不是很高。第二，必须鼓励当事人和律师降低诉讼开支，这样才能使得诉讼成本更容易被人们所接受。第三，由于目前的诉讼机制公正、便捷，更容易促使人们采取诉讼手段解决纠纷，进而刺激诉讼，必须阻止这种情况的发生[9]。可见，英国的司法改革，不仅是从民事诉讼程序到整个司法体制的全方面、多角度的改革，还是从理论到实践的深层次改革。

就我国而言，公民法治意识的增强与经济社会发展水平的提高一定程度上使得法院受理民事案件的数量逐渐增多，这不可避免会导致诉讼成本增加、司法资源不足等现象。为了保障诉权的有效行使与司法资源的充分利用，对于民事诉讼成本的控制也应该从系统性角度出发，进行内外双重控制：内要完善民事诉讼程序，充分利用简易程序、小额诉讼程序等提高诉讼效率，同时还要从人、财、物等方面合理配置司法资源，当然还要加强审判管理，提高审判的质量与效率；外则要采用多元化纠纷解决方式，将民事纠纷通过非诉讼方式予以解决。

虽然每一项改革措施都能在一定程度上降低民事诉讼成本，但单方面的改革并非长久之计，只有进行多方面、系统性改革才能保证整个民事司法体系的有效运转，从而在整体上节约诉讼成本，提高诉讼效率。

(二)控制过程：从无序向有序转变

民事诉讼在形成、确立和发展过程中必然会经历程序从简单到复杂，从复杂再到简单的过程。这个过程不仅体现了法律制度的自我完善，而且是整个社会法治化进程的体现。在司法制度确立初期，人们对于司法公正的认同感并不是十分强烈，因此很多民事案件都不会上升到司法高度，而且大部分民事案件的标的额较小，人们在进行权衡之后往往会选择放弃诉诸法律。这种公民司法需求单薄的状况也导致了民事诉讼进程的延缓。为了解决这些实际问题，各国立法机构进行了不懈的努力，而且大部分国家提出民事诉讼程序改革是因为本国的民事诉讼程序拖沓问题已经严重到了一定程度，影响了自然人和法人维护权利的需求，已经到了必须改革的地步。而面对拖延的诉讼程序与高昂的诉讼成本，立法机关对于诉讼程序改革却往往会犯“头痛医头、脚痛医脚”的毛病，对诉讼程序拖沓的根源认识不清，认为通过诉讼程序简化就能够避免诉讼程序拖沓，更有部分国家通过照搬国外法条的方法来完善自身的诉讼程序，这些方法并不可取。民事诉讼程序的设置与一国的基本国情密切相关，因此，必须结合本国的实际情况对现有的程序进行变革，这样才能真正有效地提升司法效率。

在这种背景下，各国为了有效地控制民事诉讼成本，针对上述每一个具体阶段提出了不同的解决措施。例如，在起诉阶段，法院鼓励双方当事人以和解的方式解决纠纷，即尽量将纠纷过滤在民事诉讼程序之外予以解决。这既有助于诉讼成本的降低，还有助于诉讼资源的节约。在审前准备阶段，明确证据与争点，周密安排整个审理的过程，以顺利推动民事诉讼程序的进行，最大程度上缩短诉讼周期。在案件的审理阶段，一方面，法官通过释明权的行使控制民事诉讼程序的进程；另一方面，当事人积极地履行诉讼促进义务。在案件最终的判决阶段，法官通过简化判决书的方式节约诉讼成本。此外，如果当事人不服判决结果需要上诉，也需要通过复杂的上诉流程。这些限制都是为了避免由于单一案件占用过多的法律资源从而造成社会法治资源的浪费和分配不均。由此可见，各国在进行民事诉讼立法的过程中，不仅应当充分考虑民事诉讼程序的特点，在不同的诉讼阶段采取不同的措施降低成本，节省时间，还应充分考虑民事诉讼成本控制中当事人与法院重要作用的发挥。在对民事诉讼成本问题进行研究时，应当有针对性地提出具体的控制措施。

(三)程序设置：从单一化向多元化转变

多元化是事物发展、创新的产物，意味着观念的更新换代。多元化诉讼程序可以合理配置司法资源，提高司法资源的有效利用率，即将现有资源进行合理分配，实现利益最大化、成本最小化。如今，随着司法案件数量的无限增加与司法资源的有限供给之间的矛盾日益尖锐，社会各界都在努力进行资源优化配置，希望能以最少的资源满足人们最大的需求。世界各国为了适应社会多层次的法律需求，也在积极进行司法程序的多元化设计与运作。

美国非常注重诉讼的程序性，但是繁冗的诉讼程序不仅耗费巨大的精力，而且会产生高额的诉讼费用，因此ADR得以产生。美国民事案件繁简分流机制的建立较大程度上着眼于ADR的适用。此外，美国又设计了小额诉讼、简易判决、直接判决、撤销诉讼等制度用以提高诉讼效率，实现案件分流。英国也基于案件的标的额、复杂程度以及重要性等因素，设计了小额索赔程序、快捷程序以及多极程序等[10]。德国目前已经形成了诉讼程序逐级复杂化的小额诉讼程序、初级法院程序以及州法院程序三级分流结构。日本则设立了简易裁判所、票据及支票诉讼程序、督促程序以及小额诉讼程序等。除了上述主要类型化诉讼程序外，各国诉讼理论界与实务界仍然在其他可能的领域进行类型化诉讼模式的研究和探索。例如，加拿大的住所法院专门解决租房纠纷，专门的调解机构解决行政纠纷；意大利的劳动法院专门解决劳动纠纷等。多元化程序的设置满足了当事人的多样化需求，为其程序选择提供了更为丰富的纠纷解决程序。

是否从成本—收益比较的角度对法律进行分析，是区别法律的经济分析和其他(如社会学、心理学)分析的一个根本标志[11]。在现实中，每个人都会通过计算成本和收益而对自身行为做出合理的选择。就民事诉讼而言，理性的当事人通过诉讼解决纠纷时都会衡量即将付出的诉讼成本与可能取得的诉讼收益。保证各类民事案件在各自的民事程序框架中实现诉讼成本与诉讼收益的平衡，无疑可以提高司法资源的利用率，实现民事诉讼成本的控制。通过对域外民事案件分流路径进行分析可知，为了使不同类型的民事案件分流进不同的民事诉讼程序，必须实现民事诉讼程序设计的多元化。过于注重严格、复杂、专业化程度高的普通诉讼程序的设计，虽然有助于维护或形成秩序与规则，但却意味着高昂的诉讼成本、漫长的诉讼进程和专深的法律素养[12]。反之，过于注重简便、快捷的诉讼程序的设计，虽然有助于降低诉讼成本，提高诉讼效率，却以牺牲部分诉讼公正为代价。因此，只有实现程序的多元化，才能实现诉讼公正与诉讼效率的平衡。

四、域外民事诉讼成本控制的本土化借鉴

近年来，世界各国在面对诉讼爆炸危机，着手进行民事诉讼程序改革，控制民事诉讼成本的过程中，一方面，注重保障当事人接近司法正义的权利，维护其合法权益，如确立诉讼费用保险制度；另一方面，注重合理配置有限的司法资源，保证诉讼程序的合法运行，如优化诉讼程序等。我国民事诉讼制度发展的重点在于诉讼权利的程序保障和实体权利的实现，在一定程度上忽视了民事诉讼成本问题。诚然，基于我国民事司法发展的现状，对程序保障和实体权利的着重关注本无可厚非，但是也不能对人们日益增长的诉讼需求同诉讼资源不足、诉讼成本较高之间的矛盾视而不见。应顺应民事诉讼发展的国际潮流，关注民事诉讼成本控制问题，通过相应的改革措施保障当事人接近正义的机会。

(一)民事诉讼成本控制的功能定位

1.当事人角度：降低成本，快速、彻底解决纠纷

21世纪初，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，民事司法制度不能有效满足人们的需求已成为一个普遍现象。民事诉讼活动的目标是快速、彻底地解决纠纷，即做到案结事了，当事人服判息诉，但结果却并不尽如人意。这主要源于两方面的原因：一方面，鉴于案多人少的压力,某些法院在进行民事诉讼过程中剥夺或者无视当事人的程序性权利，难以满足当事人希望通过法律途径维护自身合法权益的需求，最终导致当事人怀疑民事诉讼的过程甚至判决结果的公正性，从而采取其他手段解决纠纷，维护自身权益；另一方面，依据现代经济学的观点，作为“经济人”或者“理性人”，人们都在最大化地使自己获得满足[13](P1)。也就是说，人们都会进行理性的思考和分析，以此追求自身利益的最大化(9)在崇尚理性的社会中，促使人们做出某一行为选择的动因往往在于，预期中的该行为结果在功利上大于实施该行为所支付的代价。。如果民事案件审理的周期或者消耗的诉讼成本超出了当事人可以承受的范围或者其最终的心理预期，即成本与收益严重失衡，难以实现当事人的合法权益，当事人很可能会对民事诉讼制度产生不满，更不会服判息诉。由此可见，若只是将以既定的程序终结案件作为民事诉讼制度的功能定位，而民事诉讼中的公正与效率关系问题不能得到妥善处理，那么就不可能彻底地解决当事人之间的纠纷，也就无法实现维护当事人合法权益的目的。

控制民事诉讼成本应当努力消除上述两个方面不良因素的影响，既要合理控制民事诉讼成本的投入，还应努力缓解案多人少的矛盾，保障当事人接受司法裁判权。在进行民事诉讼制度设计时，既要考虑到满足当事人希望低成本、高效率解决民事纠纷，及时实现合法权益的现实需求，又要为当事人提供合理选择诉讼制度的空间，防止法院出于盲目追求结案效率的考虑强制性滥用诉讼制度现象的发生，从而使得当事人真正从心理上接受纠纷解决的结果。例如，澳大利亚和英国通过对诉讼的司法控制，指示当事人需要采取哪些程序步骤以及完成这些步骤的时间限制。总之，只有将双方当事人因诉讼而消耗的时间与成本控制在合理的范围内，并且其对于诉讼的过程与结果没有异议，也就是在真正维护了当事人合法权益的情况下，对于民事诉讼成本的控制才真正是合理、可行的。

2.法院的角度：合理配置资源，维护司法权威

随着法治社会的发展，民事纠纷解决途径日益多元化。例如，1998年10月美国制定了世界上第一部有关非诉讼纠纷解决机制的专门性法律,即《替代性纠纷解决法》，并且确立了法院附设调解、法院附设仲裁、简易陪审团审理与早期中立评估等多种纠纷解决方式。但是，为了彻底解决纠纷，民事诉讼往往成为人们的首要选择，这主要是由民事诉讼的权威性与终局性所决定的。这也产生了一系列问题，比如司法资源的过度耗费、法院压力的逐渐增大等，甚至影响了民事诉讼活动中诉讼公正与诉讼效率的实现，更严重的问题是对整个司法制度的正常运行造成了威胁。虽然我国的司法资源是有限的，但在合理的制度设计、理性的利用者以及较好的诉讼环境的共同影响下，司法资源还是可以在最大程度上得以有效利用，从而满足社会需求。因此，对民事诉讼成本进行控制，应通过诉讼制度的设计，合理配置资源，维护司法权威。

(二)民事诉讼成本控制的基本要求

1.真实维度：判决的正确性

所有的程序制度都在以不同的方式努力追求正义的实现，民事诉讼制度也不例外。域外国家的民事诉讼制度尽管因文化差异而存在一定的差别，但其核心目的都是希望通过控制诉讼程序以求在合理时间内以能够支付的成本获得正确的判决。尽管民事诉讼制度追求民事判决的正确性，亦即真实性，但是民事诉讼制度并非完美无缺：“法律应当提供一种机制，用尽可能短的时间和尽可能低的成本并且尽可能避免参加者的压力为当事人带来可接受的结果，这就是公平的全部。”[14]虽然在民事诉讼活动中强调尽可能耗费较低的成本追求公平、正义的实现，但是这并非意味着要以牺牲公平、正义为代价盲目地对民事诉讼成本进行控制。查明案件事实，追求民事判决的真实性一直是法学理论界和司法实务界力求破解的难解之题，也是社会公众质疑司法裁判不公的主要源由。自从1996年第一次全国审判方式改革开始，我国司法改革已历经20余年，而本轮第五次司法改革更是涉及到司法责任制、人民陪审员、以庭审为中心、多元化纠纷解决机制等与查明案件事实相关的诸多层面[15]。因此，对于民事诉讼成本的控制并不意味着忽视对于民事审判质量的要求，忽略对于民事判决正确性的追求。

民事审判的质量在一定程度上取决于诉讼活动中投入的资源。如果资源投入不足，那么可能就会影响审判的质量，从而产生正确性价值较低的民事判决；如果资源投入较多，一般情况下审判质量就会随之提高，继而产生正确性价值较高的民事判决。然而，民事司法资源的有限性决定了不能毫无限制地向民事诉讼活动投入大量成本。应对民事诉讼成本予以控制，但是不能对法院作出正确判决产生不利影响。虽然我们无法期待审判中完美正义的实现，但是既然判决的正确性是民事诉讼活动最基本的要求，那么民事诉讼制度就应当采取必要的措施，以实现事实上与法律上的正确判决。

2.时间维度：诉讼的及时性

从时间维度看，民事诉讼成本的控制要求民事诉讼活动应当在适当的周期内予以完结，这主要是为了避免因为诉讼的迟延而阻碍法院公正判决的作出。例如，在日本，多数案件的一审判决都在1年内作出，即使当事人提起上诉，案件自开始启动到最终解决的整个诉讼过程也不超过20个月[2](P26)。时间并非一个单一的维度，但也是影响民事诉讼成本的一个关键因素。诉讼的拖延可能导致证据的灭失，比如随着正式庭审之前或者采集证言之前消耗时间的增加，证人记忆力减退的可能性就会逐渐增大，更有甚者，随着时间的消耗，也有发生证人死亡的可能性，这都会影响判决的正确性，导致错误成本的产生。即使尚未出现上述极端的情况，诉讼活动的快捷性对于现代民事诉讼也具有重要意义。民事案件的快捷处理不仅可以促进纠纷的解决，从而保护当事人的合法权益，而且有助于社会经济关系的紊乱状态得以快速消除，继而维护市场正常的经济秩序。在合理的时间范围内完成民事诉讼程序，明确当事人的权利与义务，有效地解决纠纷，不仅是民事诉讼制度的必然追求，也是民事诉讼成本控制的内在要求。

3.成本维度：分配的合理性

从成本维度看，为了实现民事诉讼活动的顺利进行，国家与当事人都要投入一定的成本。如果国家投入的公共成本与当事人投入的私人成本都十分高昂，那么会在国家不堪财政重负的情况下导致司法制度不能有效运转，当事人也可能因为难以承受高昂的费用而自动选择放弃通过诉讼方式实现正义。但是，这也并非意味着应当盲目降低诉讼成本。以当事人向法院交纳的诉讼费用为例，诉讼费用的降低很可能会引发新一轮的诉讼浪潮，一些原来因诉讼费用偏高而不愿将纠纷诉诸法律的当事人可能会重新考虑起诉问题，也许会考虑到法院判决权威性更高但投入的成本与其他纠纷解决方式相近而选择通过诉讼途径解决纠纷。这也在无形中增加了滥诉的可能性，从而产生新的资源分配的不公平。更为重要的是，诉讼费用的降低带来诉讼案件数量的增长，必然会增加社会对公共成本的分担压力。这主要表现为法院经费与公共援助两个方面的需求的增长。诉讼费用的降低意味着法院经费的减少，而为了保证法院的正常运作，国家只能增加法院经费预算。例如，英国政府在民事司法上的花费大部分用于法律援助，法律援助的费用已经达到法院自身所花费的费用的两倍甚至更多。因此，应当合理控制民事诉讼成本，使得诉讼成本在全体纳税人与当事人之间进行合理的分担。同时，需要合理规范当事人参与诉讼活动所应负担的具体费用，从而将参与诉讼活动的各种投入之和控制在可接受的范围之内。这也就达到了人们通过诉讼的方式解决纠纷的基本目标要求。

(三)民事诉讼成本控制的具体措施

民事诉讼成本控制应在坚持诉讼公正与诉讼效率的原则下进行，合理降低民事诉讼成本，并对民事诉讼成本进行有效配置，从而最终实现诉讼效益的最大化。通过考察域外对于民事诉讼成本的控制，我国可以从以下几个方面着手完善对民事诉讼成本的控制：

1.确立民事诉讼费用保险制度

面对诉讼成本居高不下的现象，许多法治发达国家确立了诉讼费用保险制度，意在通过合理配置社会资源降低诉讼成本。基于我国的经济发展现状，司法救助难以完全满足社会需求，因此，为有效保障当事人的合法权益，降低其接近正义的成本，可以借鉴其他国家的诉讼费用保险制度。诉讼费用保险的出现为人们进行法律救济提供了一个更为合理化的途径。通过诉讼风险的社会转化，基本免去了被保险人关于诉讼经济成本的忧虑，不但有利于保障当事人诉权的实现，而且可以有效缓解法律援助的压力。诉讼费用保险通过社会平均分配诉讼成本、稀释个人诉讼费用风险的方式弥补当事人因参与诉讼活动支出的费用。依据我国国情，诉讼费用保险制度的构建无法一步到位，应采取循序渐进的方式，并且需要考虑以下几个方面的问题：

首先是诉讼费用保险的险种设置问题。世界各国在构建该制度的初期，都会给个别案件类型设置险种，当其他业务逐渐成熟之后再设置其他类型的险种。我国在设置险种时也可以借鉴其他国家的方式，先设置个别险种。例如，在我国可以先设置知识产权或者交通事故等特殊案件类型的险种，当其设置成功后，也可以陆续设置别的方面的险种，而不只是局限于单独的一两个险种。

其次是诉讼费用保险形式的问题。域外现在一共存在三种形式的诉讼费用保险形式，即单独式、合作式以及附加式。简言之，就是单一购买保险还是同时购买保险的区别。单独式是作为一种独立的保险形式而存在的。合作式是由传统保险与专营保险合作发展而形成的一种诉讼保险形式。附加式则是指将诉讼保险附加到其他主险上的一种保险形式。基于我国公众诉讼保险意识不高的现状，单独的诉讼保险业务很难获得公众的认可，而合作式业务一定要基于专业诉讼保险公司来实现，但是对于刚刚形成诉讼保险业务的中国保险公司来说要求相对较高，而且实现起来也比较困难，如果预期收益相对较低，那么维系保险公司对诉讼保险业务的投入也将会变成一个难题。因此，附加式诉讼保险在我国会有更广阔的发展前景，而且这种形式的诉讼保险业务在世界各国也十分常见。在业务规模逐渐扩大，保险业态逐渐完善之后，只需再开设专门的保险公司来提升其效益性以及权威性即可。

2.完善多元化纠纷解决方式

20世纪后期，世界各国展开以“接近司法/正义”为口号的民事司法改革，通过非诉讼纠纷解决机制(ADR)对诉讼进行分流减量，缓解司法压力，提高司法效率，克服司法资源短缺的困境，形成了全球ADR趋势[16]。ADR制度对我国多元化纠纷解决方式的完善具有一定的借鉴意义。完善多元化纠纷解决方式的首选之一是加强诉前调解工作(10)诉前调解实质上是在法院设立多元主体参与的纠纷解决平台，将大量涌入法院的案件分流给各大解纷主体，并利用“强制性”诉前调解机制，最大限度地将纠纷化解在诉前，从而达到化解法院案多人少矛盾的目的。参见左卫民：《通过诉前调解控制“诉讼爆炸”——区域经验的实证研究》，《清华法学》2020年第4期。诉前调解除了可以使法院逐渐增加的压力有所缓解外，还可以在最大程度上避免我国司法资源的无端耗费。为了健全多元化纠纷解决机制，首先，法院应当组织一支强有力的调解队伍。调解人员的选择可以更加多元化，比如可以将专业学者、退休法官、相关的行业人士以及优秀的社会工作者等囊括其中，由此可以适当扩大诉前调解的范围。其次，确立规范的民事调解程序，保证民事调解制度的合理性。对于调解的主体、时间、采取的具体方式以及处理的最终结果等通过法律的形式予以明确。为了更为有效地使调解制度满足当事人的内心需求，应当确立当事人意见反馈机制，即根据当事人对于调解制度的满意程度合理改进民事调解制度。

“案多人少”的现象很大程度上是由纠纷解决过于依赖司法所导致的, 使得人民调解、专业调解、仲裁等许多可选的解纷制度未能有效发挥作用[3]。因此，除了通过诉前调解的方式解决纠纷外，还可以通过推进仲裁的方式解决民事争议。仲裁员的专业性与权威性以及仲裁效力的强制性都决定了其可以成为人们解决纠纷的较佳选择。但是，在我国，仲裁制度发挥的效果并不十分令人满意。这一方面是因为人们对于仲裁制度了解不够，因而不愿意选择通过仲裁的方式解决纠纷；另一方面则是因为仲裁适用范围的有限性决定了并不是所有民事案件都可以通过仲裁的方式予以解决。基于此，应当适当扩大仲裁的受案范围，并且加强对仲裁的宣传力度，以此实现纠纷解决方式的多元化。

3.推进民事案件繁简分流机制改革

民事案件繁简分流是提高效率、控制成本的重要方式。民事案件繁简分流旨在以合乎理性的规范使案件各入其道，使普通程序的正当化在司法资源与司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性[17](P253-254)。在保障诉讼公正的前提下，民事案件繁简分流的运用尽可能地节约当事人和国家的诉讼成本，使用于解决争议的程序与案件的价值、重要性和复杂性成合理比例[18]。为深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流，2019年12月28日第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，授权最高人民法院在北京、上海、广州、深圳等20个城市的中级、基层人民法院和部分专门人民法院开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。2020年1月15日最高人民法院印发了《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》，并据此制定《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，就优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规则、扩大独任制适用范围、健全电子诉讼规则等内容作出规定，为诉讼程序繁简分流改革提供了明确的方向。面对案多人少的现实问题，对民事案件进行繁简分流无疑是缓解法院案件压力、提升审判质效的最优选择。

首先，建立明确的繁简分流标准。我国一直没有直接的法律条文对繁简案件的划分标准进行明确规定，案件分流时更多的是依靠法官的主观判断以及审判经验，导致实践中繁简案件的认定标准不统一。繁简案件的划分应当在充分尊重当事人程序选择权的基础上，以案件审判阶段为轴，通过立案、审前、审判的分层识别，采取主客观相统一的识别标准，力求识别方法的可行性和识别结果的准确性。[19](P530-538)在立案阶段以诉讼请求为划分标准，如果诉讼请求较为单一，可认定为简案，反之则为繁案。在审前阶段以送达为划分标准，如果可以联系上当事人,能够采用直接送达、邮寄送达等法律文书送达方式的，可认定为简案；如果当事人下落不明或者拒绝应诉，需要通过采取公告方式才能送达的案件则认定为繁案。在审理阶段则以法律关系和案件事实为划分标准，如果案件的法律关系简单，案件事实清晰，可认定为简案；如果案件的法律关系复杂，案件事实争议较大，则应认定为繁案。只有确立明确的识别标准，才能准确划分繁简案件，使得民事案件达到简案快审、繁案精审的效果。

其次，合理简化庭审程序，创新庭审方式。在推进民事案件繁简分流的过程中，不仅要准确识别案件的繁简程度，还应运用适宜的诉讼程序进行案件的审理。面对司法资源有限的现实，针对简单案件可以合理简化庭审程序，有效提高审判效率。例如，适用速裁程序审理的简单民事案件可以在庭审时直接围绕诉讼请求和争议焦点进行审查，简化法庭调查、法庭辩论程序，加快案件的审理。经过速裁程序审理的案件原则上只开庭一次，避免诉讼资源的浪费。在庭审方式上，可以继续探索为因应疫情而开发适用的线上庭审模式，让庭审不再受制于特定的时间与地点，提高民事案件的审理效率，节省诉讼成本。