“市场化”语境下中国出版体制的制度变迁

张记刚

(南昌工程学院 人文与艺术学院，江西 南昌 330099)

出版体制改革是中国出版业发展中的核心问题，纵观中国出版发展历程不难发现，出版体制改革是推动我国出版业发展的核心动能之一。建国以来的一段时期内，出版事业被视为党的工作，出版业发展较为缓慢。改革开放后，党和国家逐渐认识到体制改革对推动出版业发展的重要性，国家领导人也多次提出要进行包括出版体制在内的文化体制改革，按经济规律办事，简政放权，给出版机构更大的自主权。随着出版体制改革的不断深入，中国出版业也实现了跨越式发展，一跃成为世界第一出版大国。基于此，本文基于制度变迁理论，分析改革开放后中国出版业有关“市场化”的制度变迁、演化路径及发展启示，以探究中国出版体制的改革规律，为当下中国出版业的持续深化发展提供思路和借鉴。

一、“市场化”与中国出版体制变迁

“市场化”是指“市场机制在一个经济中对资源配置发挥的作用持续地增大，经济对市场机制的依赖程度不断加深和增强，市场机制从逐步产生、发展到成熟的演变过程”[1]。“市场化”是改革开放以来中国社会发展的关键词，也是中国实现跨越式发展的核心动能之一。二十世纪八十年代起，无论欧美等发达国家还是亚非拉发展中国家，都在进行着以“市场化”“商业化”为核心的经济与社会发展变革，希冀改变弊端凸显的旧的经济和社会发展模式，以进一步优化资源配置，解放生产力，实现经济与社会的持续发展。

制度变迁(institutional change)是美国经济学家格拉斯·C·诺斯(Douglass C.North)在20世纪70年代提出的解释经济增长的理论概念，是指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式，它可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程[2]。他认为，除传统的资本、技术和劳动等能够直接带动经济发展的因素外，共同的道德伦理、意识形态等能降低人们沟通和交易成本的法规、制度等也是影响经济发展的重要因素。制度变迁有自下而上的诱致性外力推动和自上而下的强制性内力推动两种模式。出版体制改革本质上是一种文化资源调配的系统化制度安排，属于制度变迁的范畴。对于中国出版体制变迁，学界虽有争议，但大都包含了“企业化”“市场”等制度性术语。中共第十七届中央委员会第六次会议提出“推动一般时政类报刊社、公益性出版社等事业单位实行企业化管理，增强面向市场、面向群众提供服务的能力”[3]。纵观改革开放40年来中国出版体制变迁，是一个从完全依从政治因素到政治与市场并重，再到充分重视市场、兼顾政治的路径。

出版业的市场化是中国特色社会主义市场经济的有机构成部分。由于出版业的双重属性和中国特殊的社会制度以及长期以来的计划经济的影响，中国出版体制的构建和变迁在政府、企业、市场三者的博弈与碰撞中又呈现出明显的特殊性：变迁以自上而下、上下联动、先易后难、先试后推的强制性内力推动制度变迁模式进行，变迁的过程艰难且漫长。1978年党的十一届三中全会以后，中国社会逐渐摆脱文革遗毒，开启改革开放的新征程，探索在文化领域发展市场经济。在这一大背景下，中国出版制度变迁历经“事业单位、企业化管理”“转企改制”等一系列“市场化”制度变迁，为中国出版业的飞速发展铺平了道路。

二、文献综述

出版体制改革是改革开放后中国出版业发展的核心，体现制度变迁的内涵。早在1980年，姚明[4]等国内学者就开始关注出版体制改革的问题，提出要改变出版业重生产轻市场的问题。此后相关研究成果不断增加，尤其是在建国60、70周年和改革开放30、40周年等特殊历史节点，研究成果尤为丰硕。纵观相关研究，大致可分为三类，一是对中国出版体制改革总体性研究和阐述：如柳斌杰[5]指出，出版体制改革的目的就是为了解决长期存在的出版产业与经济基础、社会运行体制、人民群众需求、国际文化竞争需要不相适应的问题；周蔚华[6]认为，改革的主线应该围绕政府、企业和市场三者的关系进行，打破束缚出版生产力发展的生产关系和资源配置方式。二是具体出版领域或角度的体制改革研究：学者大多采用个案研究法从新闻媒体出版[7]、学术期刊出版[8]、高校学报出版[9]等出版领域提出我国出版体制改革的原则、目标和方向；杜大力[10]从政治学的视角把出版体制改革纳入社会政治变迁的框架加以分析，认为出版体制改革是在保持社会主义公有制前提下的微观调试；殷琦[11]则用历史文献法从市场的角度考察了中国传媒体制改革中的“市场化”观念，发现“市场化”观念的塑成是官方与民间合作博弈下的结果。三是国外出版体制的介绍和经验借鉴研究：如魏玉山[12]从总体上介绍了欧美国家出版管理的三个发展阶段和四种管理模式；叶文芳[13]则重点介绍了美国出版机构的发展轨迹、管理模式等对我国出版业的启示。

综上，当前研究已经为我们描绘了出版体制改革的概貌，为后续研究奠定了基础。但“市场化”这一中国改革开放关键词在中国出版体制改革中的地位和作用研究仍付之阙如。本文将从“市场化”趋向的语境下，系统梳理中国改革开放40年来出版业体制改革的相关法律法规与政策文本，从“市场化”的“萌芽探索期、调整优化期、全面推行期、深化发展期”四个阶段分析中国出版体制的变迁路径，探寻“市场化”导向的体制改革对中国出版业的启示。

三、中国出版体制“市场化”的演化历程

1.萌芽探索期：出版发行与管理体制的市场化

1979—1992年是我国出版体制市场化改革的萌芽探索期。这一时期，我国出版业的市场化从意识形态较弱的图书发行领域进行尝试，随后在出版机构管理中探索承包责任制和下放图书营销权。

图书发行领域的市场化萌芽和实践。改革开放前夕，中国实行出版社编辑生产图书、新华书店负责发行销售图书的分工政策，由于当时图书出版周期长、纸张资源稀缺、图书资源匮乏，导致群众买书难、读书难。为解决这一问题，国家各部委以激发市场活力为主线，通过多种渠道探索出版业的市场化体制改革。1979年全国出版工作座谈会在长沙召开，确定地方出版社“立足本省，面向全国”的方针，提出有条件的出版社可以分出若干专业出版社，也可以在全国发行图书，这打破了地方出版社发展的规模和地域限制。这次会议被普遍认为是中国出版体制市场化改革的起点，也是中国出版业市场化的萌芽。1980年，国家出版局颁发了《建议有计划有步骤地发展集体所有制和个体所有制的书店、书亭、书摊和书贩》的通知，允许个人开设书刊报亭经营出版物，开创了出版发行市场化改革的先河。1982年，文化部出台了《关于图书发行体制改革工作的通知》，将过去由新华书店独家经营图书的体制，改为以新华书店为主体，多主体、多渠道、多种成分、少流转环节(俗称“一主三多一少”)的图书发行体制。1983年，国务院出台的《关于加强出版工作的决定》肯定了图书发行领域市场化的探索和实践。中国出版体制市场化改革走出了第一步。1988年，中共中央宣传部、新闻出版总署联合提出“放权承包，搞活国营书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式和发行折扣，搞活购销机制；推行横向经济联合，发展各种出版发行企业群体和企业集团”的“三放一联”政策，进一步激发了民营出版发行市场的活力，形成了以新华书店为主体，以民营书商、个体书商为主要力量的图书发行体系，基本解决了群众买书难、读书难的问题。

出版机构管理体制的市场化转向。出版业作为国家意识形态色彩浓厚的敏感领域，长久以来，一直实行国家所有制和事业管理。国家代表人民掌握出版资源，在很大程度上，出版机构成为党和国家意志与理念的产物和体现，也是党的执政能力在新闻传播领域的延续与体现。与其相匹配的，我国建立起党政化的事业单位管理体制，由出版局等相关管理机构管理出版社的图书出版、机构发展、人员管理等一切事务，出版社没有自主性。十一届三中全会后，“此前所建立的党和国家对社会每一领域进行全盘控制的社会结构开始发生动摇”[6]。在出版业下游——出版发行体制市场化实践的基础上，国家开始在出版业上游——出版社的机构管理体制进一步探索市场化改革。1983年，国务院出台《关于加强出版工作的决定》，借鉴在《人民日报》等媒体单位的管理体制改革经验，提出在国有出版社推行“事业单位，实行企业管理”的双重管理体制，探索出版机构向市场的体制转轨。1988年，中宣部、新闻出版署进一步提出“逐步实行社长负责制，试行和完善出版社内部的各种承包责任制，并鼓励有条件的出版社试行向国家(上级主管机关)的承包经营责任制”[14]。经过改革，出版社改变了过去单一的事业单位管理体制，随附获得了部分市场营销权力。出版社从只负责生产图书，到生产与销售并重，市场需求日渐成为出版社图书出版的重要评判标准。出版机构管理体制的市场化转向，一方面激发了出版社及员工的积极性、创造性，另一方面也对多出书、出好书提供了体制机制保障。

2.调整优化期：出版物市场和发行体制的规范化

1992—2001年是中国出版体制市场化改革的调整优化期，这一时期的主要特征是调整规范出版物市场乱象，优化出版发行体制，放开图书定价权。

1992年，邓小平同志的南巡讲话以及党的十四大的召开，确立了“三个有利于”的指导思想，提出进一步实行改革开放，阐述了社会主义市场经济理论的基本原则，为中国经济的改革和发展指明了方向，这也为建立适应社会主义市场经济需求的出版体制提出了新的课题。中国出版业经过第一阶段市场化的探索和实践，出版生产力得到初步释放，出版物的品类和数量迅速增加，一跃成为世界出版大国。然而，这一时期也出现了买卖书号、出版物质量下降、过度注重出版物的经济效益而忽视社会效益以及宣传资产阶级自由化思想等突出问题。

面对建立适应社会主义市场经济的出版体制和解决出版业出现的一系列新问题的双重任务，中国出版体制在市场化方面进行了进一步调整优化。首先，规范市场行为。面对出版市场上出现的不规范行为，出版管理部门通过举办以提高图书出版质量为主题的全国新闻出版局局长会议，颁发《图书质量管理规定》《关于禁止买卖“书号”的通知》等文件，开展图书质量大检查，控制书号总量，建立版权专业法庭打击盗版等[15]一系列举措。其次，完善发行体制。发行领域始终走在出版体制改革的前列，1992年，德州新华书店出版发行集团总公司、广州新华书店集团成立，随后，湖北新华书店集团、辽宁省发行集团、北京市新华外文发行集团等相继成立。1998年，广东、江苏和四川三地新华发行集团成为全国发行改革试点单位。至20世纪90年代末，全国多数地区都建立了本区域内的新华发行集团。这一时期还培育了一批民营书商，全国各地陆续建立起了100多家图书批发中心，与新华书店发行集团形成互补和良性竞争的关系，共同推动发行市场的发展。再次，放开图书定价权。1984年文化部《关于调整图书定价的通知》和1988年新闻出版署《关于改革书刊定价办法的意见》，逐步放松了对图书价格的管制，把由政府进行全国统一定价的制度改为由出版社根据图书成本和利润控制自主定价的体制，这一政策的转变，使出版定价体系逐步走上社会主义市场经济的轨道。

3.全面推行期：出版机构的企业化、集团化、证券化

2001—2012年是中国出版体制市场化改革的全面推行期，这一时期的主要特征是出版机构按照现代企业制度先后完成了企业化改革，并通过建立发行集团、出版集团实现规模化经营，通过上市融资，实现企业的资本化、证券化运营。

2001年，中国加入世贸组织，为应对外来压力的强烈冲击，中国各领域都加快了体制改革的步伐。根据规则，入世后中国出版发行领域必须对外资开放，如何进一步深化管理体制改革，更好地发挥市场在出版业发展中的作用，建立现代出版企业制度，提升我国出版机构的竞争力，成为迫切需要解决的问题。

在国家“十一五”发展规划中，中央明确提出了“文化产业”的概念，标志着国家对文化产业地位的确立和认可，对文化相关产业的发展和文化体制的深化改革具有重要意义。党的十六大、十七大又连续提出推进和深化文化体制改革，2006、2009年，中共中央、国务院、新闻出版总署先后出台了若干个推进和深化新闻出版体制改革的指导性文件，推动出版业的“分类改革”与“转企改制、重塑市场主体”，即把出版单位区分为公益性的“文化事业”和经营性的“文化产业”，其中，对于“文化产业”部分按照《公司法》的要求，把“国有资产的所有权和经营权分开，授权出版单位经营国有资产”[16]，改变出版机构的事业单位性质，在出版单位建立现代企业制度，实行公司制改造，打造具有国际竞争力的出版传媒企业。在“转企改制”保持国有资产控股的基础上，通过股份制改革推动“跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制的战略重组”[17]，组建现代出版集团，打造出版物市场的新型市场主体和战略投资者。“鼓励出版和发行集团之间相互持股，进行跨地区、跨部门、跨行业并购、重组或建立经营性分支机构。积极推动有条件的出版、发行集团上市融资，做大做强做优。”[5]在国家政策的推动下，我国出版传媒业以“国资控股出版传媒集团为第一梯队、民营出版传媒集团为第二梯队、新媒体公司为第三梯队”[18]，掀起了首次公开募股上市的热潮。2006年，上海新华发行集团成为国内出版发行类第一家上市股份公司，2007年，国内首个上市出版机构——辽宁出版传媒股份有限公司在上海上市。此后，中国出版集团公司等30多家出版传媒集团先后在国内外上市，依靠市场化、集团化、资本化、证券化运作，实现了文化出版类产业的跨越式发展。

4.深化发展期：数字出版技术赋能持续深化

2012年至今是出版体制市场化深化发展期，这一时期的主要特征是互联网和数字技术在出版资源中的地位凸显，传统出版业面对深化文化体制改革和读者阅读的数字化、多媒体化、互动化转向的多重压力，充分发挥自身资源优势，积极吸纳、发挥技术在出版市场中的重要调配作用，发展“互联网+出版”“智能出版”等数字出版新业态。

“互联网+”是李克强总理在2015年政府工作报告中提出的概念，旨在推动传统产业与移动互联网、云计算、大数据、物联网等新兴技术产业形态结合，促进各行各业的持续发展。其含义就是“要充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，产生化学反应、放大效应，大力提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态”[19]。随着移动互联网的发展及读者阅读习惯的数字化转向，我国出版业面临实体书店倒闭、库存积压严重、利润空间压缩等困境。“互联网+”是解决传统出版业困境的有效进路，通过体制创新积极发展网络出版、数字出版、多媒体出版等新型出版形态，提高出版业在信息化时代的传播力、影响力、竞争力。

2014年，国家新闻出版广电总局、财政部联合颁布了《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》，提出“要坚持以先进技术为支撑、内容建设为根本，充分运用新技术，创新出版方式、提高出版效能，进一步掌握网络空间话语权，进一步提高出版业的影响力、传播力和竞争实力，推动出版业更好更快发展”[20]；2015年又发布了《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，推动“传统出版向网络空间延伸影响力、实现传统出版和新兴出版融合发展”[21]；2016年国家广电总局出台《网络出版服务管理规定》。上述文件从体制机制上为传统出版业充分利用互联网技术手段，开拓更广泛的互联网市场扫清了障碍。一大批实力强劲的传统出版产业，优化资源配置，发挥自身在内容、作者、品牌等方面的优势，通过自我研发或与新兴科技公司合作等形式，实现自身优势资源的集成和优化，采用“互联网+”与“+互联网”的模式，齐头并进，开发数字出版、网络游戏、版权贸易、网络出版等新型产品，推动“互联网+出版业”的持续深入发展。

2017年，国务院发布《新一代人工智能发展规划》，提出要大力发展大数据、跨媒体、人机协同等智能系统。人工智能与出版业的结合，催生了智能出版的诞生。2019年，科技部等六部委联合发布了了《关于促进文化和科技深度融合的指导意见》，提出利用物联网、云计算、大数据、人工智能等新技术对公共文化服务和文化产业进行全方位、全链条的改造，推动文化数字化成果走向网络化、智能化。如果说“互联网+出版”改变了出版业的生产关系，而智能出版则是利用丰富的出版资源，以机器协作的方式在选题策划、编辑加工、排版印刷和出版发行等出版流程，实现集约化、融合化和智能化，颠覆了社会生产和思维方式。随着技术赋能的不断深化，数字出版的形态也会持续显现，助力出版业持续发展。

四、中国出版体制“市场化”变迁的启示

1.持续发挥制度变迁主体的推动作用

任何制度变迁都是由人设计或者选择的，即使那些非正式的法规或规则，背后也体现了某个群体的意识。因而，制度变迁总是有主体的，它可以是政府、一个阶级、一个企业或别的组织，也可以是一个自愿组成的、或紧密或松散的团体，当然也可以是个人[22]。从中国出版体制“市场化”制度变迁的历程来看，既有中央政府、国家主要领导人对文化功能和管理体制的认识反思，也有基层出版机构、文化企业组织等为了解决行业困境、维护自身利益而做出的改革尝试。其中，国家政府和文化管理部门是推动制度变迁的最重要的主体，发挥自上而下强制性内力作用，但各出版机构、民营书商、读者等也都是推动制度变迁的重要外部力量，发挥自下而上的诱致性外力作用。因而，发挥制度变迁主体的推动作用，就是处理好政府、市场和企业的关系，这也是中国出版体制改革的另外一个核心问题。政府通过制定法律、法规、条例、规章、意见等法律和行政文件，自上而下地统一指挥和调控出版业的发展，目的是做好顶层设计。合理的顶层设计能够顺应出版发展需求，在确保党对出版事业的领导，充分发挥出版喉舌和堡垒作用的同时，推动出版业的健康发展。但过时的或不恰当的顶层设计，可能会严重阻碍出版业的发展。因而，政府这只“看得见的手”必须与市场这只“看不见的手”协同配合，在不同的层面和角度发挥各自的作用。此外，二者的关系也直接决定着企业这一出版业主体的经营和发展模式。出版机构姓“资”还是姓“社”曾经困扰中国出版业，随着出版改革的推进，转企改制，建立现代企业制度等一系列明确的政策，使出版机构能够按照股份制进行改制，助推出版业的繁荣与发展。

2.厘清“市场化”制度变迁的动因

诺斯认为，制度变迁的动力来源于制度变迁主体的利益最大化，无论是政府、市场还是企事业组织，他们推动制度变迁与创新的目的都是为了获取更大的利益。通过上文可知，推动我国出版体制“市场化”变革的主体主要包括政府、市场和企事业组织，市场和企事业组织要求推动市场化改革的动机非常明了，就是为了获取更大的经济利益。那中国政府作为推动此变革最重要的主体，其目的又是什么呢？其一是为了满足国内民众的需求。新中国成立以来的很长一段时期，政府在图书资源配置中起决定性作用，市场的作用缺失，图书市场活力被持续压制，一方面国内民众买书难、读书难；另一方面盗版、侵权现象严重，各种版权纠纷不断，出版市场混乱，难以保障著作权人的基本权利，难以满足人民群众对图书产品的基本需求。其二是不断调试政府与市场的关系。十一届三中全会之后，国家先后在图书发行、民营书店、图书定价等方面进行市场化探索，市场在图书资源配置中起基础性作用。十八届三中全会以后，通过在出版机构中建立现代企业制度，鼓励通过成立出版集团、上市融资等方式，充分激发市场的积极性和能动性，发挥市场在出版业中的决定性作用。纵观中国出版业发展历程不难发现，出版体制改革的过程，就是在保障社会效益的同时激发其经济效益，不断调整生产关系，探寻市场发展规律，激发市场活力，强化市场在出版资源配置中的主体地位和核心作用。因而，在凸显技术赋能的当下，我们更要坚持市场在推动出版业发展中的地位，发挥市场在出版资源调配中的核心作用。

3.坚持技术创新赋能出版制度变迁

技术是构成制度的重要因素，也是推动制度变迁的核心动能之一。技术是人类为满足自身需求而对大自然的改造。每一次技术革新，不仅推动了人类政治制度和国家制度的变迁，也促进了出版制度的变迁和出版业的发展。2000多年前造纸技术的出现，使出版物更便携，信息传输的准确度也大大提升，出版业有了纸张这一新形态。900多年前印刷术的出现，提升了信息传输的效率，加快了知识传播的速度，出版业呈现新业态。近100年以来电子通信、激光照排、互联网等技术的出现，进一步提升了信息传输速度和知识传播效率。传播载体形态不断丰富，从纸质媒体到广播媒体、电视媒体、网络媒体，内容展示方式也从单一的视、听媒体到视听结合的多媒体再到多感官融合的混合媒体，出版业呈现出前所未有的新生态。进入21世纪以来，随着互联网技术的发展，国家先后颁布《新一代人工智能发展规划》《关于促进文化和科技深度融合的指导意见》等一系列指导性文件，指出要积极利用5G、大数据、虚拟现实、人工智能、区块链等为代表的先进技术不断推动传统出版业全方位、全链条的改造，推动文化产业向数字化、融合化、智能化发展，实现出版业向知识服务转型和业态创新。

总之，改革开放40年，中国出版业在党的领导下，兼顾社会效益和经济效益，以“市场化”为核心，以解放和发展出版生产力为目标，以政府、市场、企业三者的关系为主线，通过自上而下、上下联动的方式，先易后难、先试后推，沿着出版发行与管理体制的市场化探索，出版物市场和发行体制的规范优化，出版机构的企业化、集团化、证券化运营，数字出版技术赋能持续深化的路径，不断对出版体制进行市场化的探索和改革，实现了由单一事业管理体制向市场产业体制的演变，助推中国出版业取得辉煌的成就。然而，改革无止境，当前中国出版业仍然面临诸多问题，尤其是随着5G、人工智能、大数据、区块链等先进技术与出版业的深度融合，中国出版业需要进一步通过体制机制创新，释放市场活力，增强国际竞争力，推动中国出版产业的持续、健康发展，不断满足人民群众日益增长的对高品质文化产品的需求，实现由出版大国向出版强国的跃升。