水利风景区规划管理问题及对策探讨

温乐平

(南昌工程学院 水文化研究中心，江西 南昌 330099)

水利风景区是一个新生事物，经过二十年的建设实践，已经成为国家生态文明建设的重要抓手，成为国家公园体系的重要组成部分，成为美丽中国、美丽乡村、幸福河湖建设的亮点工程，是地方社会经济发展的重要引擎。2001—2020年，水利部先后评审并批准18批国家水利风景区，共计878个，省级水利风景区3000多个。水利风景区建设管理虽然取得了较大成效，但是其规划管理问题仍然存在。根据中国知网关键词“水利风景区”+“规划”的检索，现有论文130余篇，多数论文是单个或地方水利风景区规划的个案研究，研究规划本身问题，而不是研究规划管理问题。仅有少数论文涉及规划管理内容，或从水利风景区的特殊性入手讨论水利风景区旅游开发规划的原则和要求、内容和深度、规划成果的审查与实施等[1]。或通过对水利风景区与旅游区规划管理进行比较，提出了水利风景区规划管理启示：加强水利与旅游部门规划管理的合作[2]。还有以湖南为例分析水利风景区建设规划存在问题、规划编制要注意问题，将水利风景区规划划分为总体规划和详细规划[3]。其实，这些成果尚未深入讨论当前水利风景区规划管理存在问题和分析其原因。因此，针对当前学术前沿问题进行探讨，试图系统地探讨全国水利风景区规划管理的问题及对策。

一、加强水利风景区规划管理的重要性

水利风景区规划是水利风景区建设管理的顶层设计和中远期发展蓝图。科学合理的规划是水利风景区资源保护、开发和利用的前提，科学有效的管理是水利风景区规划实施的保障，是推动水利风景区高质量发展的重要依据。

(一)适应新时代、响应国家战略的迫切需要

2017年10月，党的十九大报告提出了中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代，又提出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大论断，把坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，明确要求实施国家节水行动、统筹山水林田湖草系统治理、加强水利基础设施建设等，进一步深化了水利工作内涵，指明了水利改革发展方向。在新时代要求立足发展新阶段，贯彻发展新理念，构建发展新格局，故此加强水利风景区规划管理研究显得特别重要。

国务院颁发《“十三五”旅游业发展规划》(国发〔2016〕70号)第五章第二节“实施绿色旅游开发”明确提出：“以水利风景区为重点，推出一批生态环境优美、文化品位较高的水利生态景区和旅游产品。”[4]国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔2018〕15号)提出“科学合理利用水域和水利工程，发展观光、游憩、休闲度假等水利旅游。”[5]还提出“大力实施乡村旅游扶贫富民工程，通过资源整合积极发展旅游产业，健全完善‘景区带村、能人带户’的旅游扶贫模式。……加强对深度贫困地区旅游资源普查，完善旅游扶贫规划，指导和帮助深度贫困地区设计、推广跨区域自驾游等精品旅游线路，提高旅游扶贫的精准性，真正让贫困地区、贫困人口受益。”[1]为响应国家乡村振兴和脱贫攻坚战略，水利部颁发的《2019年水利扶贫工作要点》提出：“继续推进贫困地区水系连通工程建设和水利风景区建设。”2019年9月习近平总书记提出建设幸福河的号召，将河流生态保护与高质量发展提升到国家重要战略。因此，为适应新时代新形势、积极响应国家重要发展战略，为引领幸福河建设、协助乡村振兴和脱贫攻坚、吻合水利风景区高质量发展态势，加强水利风景区规划管理已经是时代的迫切要求。

(二)推动水利风景区高质量发展的关键举措

水利风景区规划是水利风景区健康、有序、持续发展的保障。早在2004年，水利部印发实施《水利风景区管理办法》(水综合〔2004〕143号)，有效地促进国家水利风景区规划、建设与管理工作规范化、科学化，强化水利风景区规划编制的重要性与必要性，推动国家水利风景区快速、持续地发展。但是，在新时代国家水利风景区建设过程中暴露出一些不足之处，诸如国家水利风景区存在地区发展不平衡不充分、景区水利特色不鲜明、景区规划编制不规范、景区基础设施和服务配套设施不全、管理人员配备不足、建设与管理经费欠缺等问题，都是与水利风景区规划管理有紧密关联。

根据新时代治水矛盾的转变和水利工作的重心转移，水利风景区建设与管理工作亦随之转变，紧扣“工程补短板，行业强监管”的思路，进一步推进水利风景区建设与管理工作。在建设与管理方面，要尽快补齐全国水利风景区发展规划不完善的短板、层次结构不平衡的短板、发展质量高低不齐的短板、管理体制不完善的短板等。紧扣“行业强监管”的主旨，全面推广全国水利风景区管理平台和全国水利风景区综合服务平台，切实加强全国水利风景区建设、管理与监督，促进全国水利风景区持续、平稳、健康、高质量发展。推动水利风景区高质量发展是新时代社会经济发展的必然要求，为适应高质量发展的新时代需要，必须全面提高水利风景区规划、建设、运营和管理水平，确保全国水利风景区高质量发展。

二、水利风景区规划管理存在问题及原因

水利风景区发展历经20余年，其建设成效十分显著，但是也暴露出水利风景区规划管理的不足之处及深层次原因。

(一)存在问题

1.规划体系尚不完善

规划体系是否完善决定了水利风景区规划管理的成效高低。从规划管理制度上看，现行的《水利风景区规划编制导则》和《水利风景区管理办法》停留在规划纲要和总体规划两个层次，还没有完善水利风景区的规划体系，对景区控制性详细规划和修建性详细规划没有提出更详细的要求与标准，关键在没有编制控制性详细规划和修建性详细规划实施标准。因此，这无疑给全国各地水利风景区开发建设和规划管理带来了没有标准参考和发展指标的困惑。早2010年以前申报的国家级水利风景区，有些景区一直作为饮用水源地或者备用水源地，至今仍没有编制过水利风景区规划纲要或者总体规划。现有不少水利风景区还停留在“重申报、轻建设”的阶段，所编制的规划结构不健全，实质性内容不多，可操作性不强；规划定位不科学，目标也不清晰，规划理念保守，没有紧跟上新时代社会经济发展和人民群众对美好生活需求变化的步伐，因而很难达到规划顶层设计的目的与要求，导致这些水利风景区规划流于形式，难以切实实施。

2.规划监管把关不严

规划监管是水利风景区规划实施的有力保障，规划监管不严必将造成水利风景区开发建设的无序发展。自2010年以来，《水利风景区管理办法》明确要求申报省级、国家级水利风景区必须编制规划纲要或总体规划。近十年，有些省市明确要求申报单位必须编制水利风景区规划纲要或总体规划，并且提高了申报要求。然而，一些地方政府或申报单位为了申报省级、国家级水利风景区，的确组织规划人员编制了水利风景区规划纲要或总体规划，但是并没有严格组织评审规划编制工作，对规划把关不严，评审要求过低，甚至没有认真征求地方政府国土、林业、农业、渔业、旅游、乡镇等相关部门的规划意见，造成景区规划的可操作性、实施性不强。除了单个的省级、国家级水利风景区以外，一些省市的区域水利风景区建设发展规划也存在同样的问题，同样没有征求地方政府相关部门或单位的规划意见，没有履行严格的组织评审程序，直接提交成定稿。因此种种现象，暴露出一些地方政府和水利部门对水利风景区规划不重视、监管不严格的问题。

3.规划特色不突出

水利特色就是水利风景区规划区别其他风景区、旅游区规划的最显著特点。近些年来在省级、国家级水利风景区评审工作时，经常发现不少地方单位提交的水利风景区规划编制材料并不具有城乡规划、风景园林、水利工程、历史学、文物保护等相关专业人才参与编制规划，往往是单一的旅游管理专业人员编制，没有严格按照《水利风景区规划编制导则》来编制规划，随意性明显，主要是根据旅游景区来规划，甚至几乎完全是旅游规划，不但没有突出水利风景区规划特色，而且还漏洞百出。景区管理机构设置不合理，级别、层次太低，一是没有政府主要领导和相关部门领导参与其中，二是机构工作人员多为水利部门职工兼职，没有配备专职人员从事景区管理，更没有专业专职人员从事景区规划管理工作。在这些水利风景区的规划文本中，普遍存在相同问题：未深入挖掘并充分利用水利元素，也未突出水利特色和突出水利工程、水资源、水环境、水生态的资源特色，甚至没有突出水文化水科普的文化特色，更没有突出河湖水域及岸线综合利用和管理的制度特色。在新时代国家机构改革的大背景下，水利风景区发展目标、定位与功能都已经发生变化，水利风景区规划管理更应该突出水资源保护的特色、水利工程的特色，展现河湖水域及其岸线的综合利用优势，彰显水文化水科普的特色，表现出与旅游景区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等有明显的区分特征和标志性特点。

(二)原因分析

1.理念认识不充分

理念问题是时代发展的声音。不管是规划理念还是管理理念，都是紧随时代发展的步伐，主管单位领导是否紧随时代步伐、是否全面掌握规划管理理念在很大程度上决定了水利风景区规划管理水平的高低。水利风景区是一个朝阳事业，发展时间短，社会认知度还是有限。水利部于2010年颁发了《水利风景区规划编制导则》，规范和引导全国水利风景区规划编制工作。然而，一些地方政府领导、水利部门领导以及景区职工等往往重视旅游规划、重视水利工程建设规划、重视风景名胜区规划管理，原因是这些规划都与财政或考核挂钩。受各种因素的影响，他们对水利风景区发展趋势与时代要求把握不准，对景区建设与管理的信息掌握不全，对景区规划的认识并不深入，对景区发展理念、目标、定位、属性、功能及效益等方面也认识不充分，甚至对新时代背景下社会矛盾、治水矛盾的转变和水利工作重心的转移也认识不清晰，这就严重影响了水利风景区规划编制和管理工作有序开展。因此，理念认识不充分在不同程度上影响了水利风景区规划监管工作深度推进。

2.管理制度不完善

制度问题是经济社会发展的必然产物，管理制度滞后于经济社会发展需要，必然引发一系列与经济社会发展不适应的问题，水利风景区规划管理制度也不例外。原《水利风景区管理办法》在水利风景区规划体系只局限于区域水利风景区发展规划和单个水利风景区规划纲要或总体规划，并没有构建详细的规划体系；原《水利风景区规划编制导则》在水利风景区规划上并没有强制性要求水利风景区发展规划应当符合当地国民经济与社会发展规划、国土空间规划、流域综合规划、水利规划、旅游规划以及其他专项规划等相衔接的要求。原管理办法与规划编制导则，在管理机构设置、管理制度内容、管理人才要求、规划实施保障等方面也存在相应的不完善之处。因此，地方政府或主管单位在水利风景区规划管理方面普遍存在上位法规、制度依据不足等问题。管理制度是一个复杂而系统的体系问题，水利风景区建设管理在进入良性循环发展之前，普遍存在的共性问题：管理机构不健全、没有专职人员；管理制度不完备，规划监管较松散；景区规划编制及管理工作经费来源没有制度依据，缺乏财政保障；规划管理人才缺乏，专业人才引进困难；景区规划管理执法困难，缺乏单独的法律依据，不得不依托水资源、河道、渔政、林业、环保等相关上位法规。因此，水利风景区规划管理的确存在种种问题，最主要原因是水利风景区管理制度不完善。

3.规划监管能力有限

规划是一项复杂而系统的技术工作，监管本身也是复杂而系统的专业工作，因此规划监管是一项专业人员才能从事的高端技术工作。之所以出现规划监管把关不严、规划特色不突出的问题，重要原因是水利部门对规划监管能力十分有限。造成规划监管能力有限的原因，有两大关键性因素：一是缺乏规划专业人才和专职人员，二是缺乏规划资金投入。水利风景区规划编制是专业性、技术性相当强的工作，需要城乡规划、风景园林、水利工程、生态学、历史学、旅游管理、文物保护等相关专业人才组建规划团队，共同从事水利风景区规划编制工作。规划监管同样需要懂规划设计、水文化、旅游管理等专业知识人才，然而，水利部门作为水利风景区的主管单位，受事业单位编制职数和地方政府人才招聘政策的限制，很难招聘或引进所急需的规划设计专业人才，也难以稳定有专职人员负责。因此，兼职的非规划设计专业的职员很难全方位、深度监管规划实施。除此以外，地方政府对水利风景区规划缺乏资金投入。规划资金缺乏是由来以久的问题。在欠发达地区水利风景区建设管理工作普遍存在缺乏专项资金的问题，更谈不上规划专项资金来源，所以，在既缺乏专业专职人员又缺乏规划资金来源的情况下，有不少水利部门只是为了申报荣誉，对规划编制不作高要求，自然不会严格把关，故此造成水利风景区规划水准不高、操作性不强、特色不明显等诸多问题。

三、加强水利风景区规划管理的对策

加强水利风景区规划管理是新时代社会经济发展的必然要求，是推动水利风景区持续高质量发展的关键举措。为化解长期以来水利风景区规划管理存在问题，针对以上诸种因素，因时因地施策，主要对策如下：

(一)更新发展理念，提高水利风景区规划管理的理念认识

理念是人们对事物由感性认识上升到理性高度认识事物的观念。规划管理理念是水利风景区规划管理工作的先导。水利风景区建设与管理经历了二十载春秋，全国已经有878个国家级水利风景区，基本覆盖了主要江河、湖泊和重要水利工程，形成了独有的水利风景区建设与管理的经验和知识，形成了独特的建设管理的逻辑观念和思维方式。然而，这种建设管理的观念与思维方式是否与时俱进决定了水利风景区发展思路正确与否。在新时代，生态文明理念是引领水利风景区规划管理的指针，生态水利、民生水利、文化水利的理念是水利风景区规划管理的发展方向，水文化、水科普建设理念是提升水利风景区内涵建设的根本，美丽乡村、乡村振兴、脱贫攻坚、“特色小镇”“一带一路”“幸福河湖”等国家战略是水利风景区发展的重要机遇。诸如此类发展理念及战略，要求水利部门和水利风景区建设管理单位及时加强相关理论学习，积极组织相关管理人员参与调研与实践学习，开阔眼界，提高认识，及时转变理念，把握新时代发展脉搏，以满足人民群众日益增长的美好生活需求为目标，紧扣“工程补短板，行业强监管”的工作重心，高度重视水利风景区规划管理，推进水利风景区持续发展。

以湖南省湘潭市韶山灌区水利风景区为例，景区领导班子成员积极转变发展观念和思路，与时俱进，抓住国家乡村振兴战略实施和“特色小镇”建设的机遇，紧密与当地政府联手合作，在核心区域重新编制“韶灌水利小镇”规划，作为特色小镇建设项目，并得到当地政府和村民的大力支持，开创了水利工程与“特色小镇”建设的先例。

(二)完善管理制度，健全水利风景区规划管理体系

制度是水利风景区规划管理的保障。以往有人提出要求深化水利风景区规划的内容与深度，包括水利风景区总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划和专题规划、规划审查、实施和修编。其实是要求完善水利风景区规划管理制度。

在国家层面，要尽快补齐水利风景区管理体制不完善的短板，重新修订并颁布《水利风景区管理办法》，重新修订并颁发《水利风景区规划编制导则》，重新修订并颁发《水利风景区评价标准》。为加强水利风景区监管的力度，全面推广全国水利风景区管理平台和全国水利风景区综合服务平台。在省市地方层面，根据新时代发展的新形势，依照水利部即将颁发新的《水利风景区管理办法》《水利风景区规划编制导则》等，出台相应地方水利风景区管理细则，明确新目标、新要求和新任务，解读国家级、省级水利风景区规划编制导则和评价标准，特别是明确水利风景区规划管理事项、专项经费来源、人才引进、机构设置、考核要求等方面内容，保证有规可依，有制必行，全面健全和完善水利风景区规划、建设与管理的机制体系，保障水利风景区规划管理持续、稳定地发展。

值得注意的是，在乡村振兴战略、脱贫攻坚和特色小镇建设等新时代重大战略和政策实施背景下，水利风景区规划管理务必重视完善村民参与景区生产、经营及管理的制度，不让村民游离于景区生产、经营及管理之外，帮扶村民开办农家乐、民宿、生态农庄，指导村民种植或养殖特色产业，让村民因此脱贫致富、过上幸福生活。以河北省邯郸市武安市京娘湖水利风景区为例，自景区开发建设以来，水利部门和旅游开发公司一直重视景区村民的征地、补偿、就业、创业等问题，解决了大量村民就地就业，帮助和指导村民开办土特产商铺、农家乐、民宿、生态农庄等，因此，2万余村民因京娘湖景区旅游发展而走上了脱贫致富的道路。

(三)增加人力和资金投入，拓展水利风景区规划监管能力

规划技术既属于科学技术之一，也是第一生产力之一，而人才是生产力中最具有决定性的力量，是先进生产力的集中体现和主要标志。规划专业人才是推进水利风景区规划监管发展的基本力量，是拓展水利风景区规划监管能力边界的重要力量。地方政府应当重视将规划、设计、园林、旅游、历史、文物、管理等专业人才引进与培养，特别是将相关技术人才配置到水利行政主管部门及水利风景区建管单位，并提供相应的人才优惠条件，确保规划技术人才留得住、用得上、上得去、作用大，成为水利风景区规划监管的基本骨干力量。

资金是生产力中最活跃的因素，是推进生产力发展的基础条件。必要的财政投入是推动水利风景区规划监管运行的基本保障。对于欠发达地区，水利部门和水利风景区建管单位几乎都存在缺乏水利风景区规划、建设与管理的专项资金的困难问题，往往陷入一无人才、二无资金的困境。在缺乏资金投入的情况下，对于规划编制及管理的工作困难程度是可想而知的。作为水源地景区或公益性景区，更需要当地政府每年拨付一定数额的财政资金，保障水利风景区规划管理的正常运行。以江西省上饶市弋阳县龟峰湖水利风景区、九江市庐山西海水利风景区、赣州市石城县琴江水利风景区为例，三个景区都是地方政府直接投入财政资金，编制景区总体规划、专项规划及旅游景区提升规划，全力推进水利风景区建设和管理运行。有些地方政府通过搭建景区发展金融平台和招商引资平台，推动水利风景区管理单位转变经营管理方式，将丰富的水利风景资源转化为水利资产，由水利资产转化为水利资本，再让水利资本进入市场融资，最后回转为水利风景区开发建设的资金，化解景区规划、建设与管理资金短缺的难题。

在解决规划人才与规划资金问题情况下，要重点抓好水利风景区专项规划，拓展水利风景区规划监管范围边界。专项规划既是水利风景区规划的重要部分，又是彰显水利风景区规划特色和发展特色的最重要内容。建议地方水利部门和水利风景区管理单位总结建管经验，发现存在的问题，聘请规划专家或规划专业公司编制水资源保护规划、水生态环境保护与修复规划、水文化景观规划、水利科技与水文化传播规划等专项规划，促进水利风景区科学开发建设与经营管理，彰显水利风景区规划和发展特色。

综上所述，水利风景区是生态文明建设的重要抓手，是美丽中国、美丽乡村、幸福河湖建设的亮点工程，是地方社会经济发展的重要引擎。加强水利风景区规划管理是适应新时代发展形势和响应国家战略的迫切需要，是推动水利风景区高质量发展的关键举措。但是，当前水利风景区规划管理的确还存在规划体系尚不完善、规划监管把关不严、规划特色不突出等诸多问题，其主要原因是由规划理念认识不充分、管理制度不完善、规划监管能力有限等方面所致。因此，为进一步加强全国水利风景区规划管理工作，建议更新发展理念，提高水利风景区规划管理的理念认识；完善管理制度，健全水利风景区规划管理体系；增加人力与资金投入，提升水利风景区规划监管能力，从而推动全国水利风景区高质量快速发展。