地方禁毒多中心共治实践分析

赵丽坤 张 楠

(内蒙古广播电视大学，内蒙古 呼和浩特 010011)

十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”重大战略，党的十九大对现代化社会治理有了更高要求，要构建新时代共建共治共享的治理体系。如何从过去的“社会管理”转变为“社会治理”，加强政府、社会、广大民众协同治理，推动治理体系有序、健康、良性发展成为亟待研究的课题。禁毒工作作为治理体系下社会发展、社会保障的重要组成部分，关系着政治、经济、社会安定等诸多因素。为了进一步推动地方禁毒社会化工作向纵深发展，2018-2019年，笔者随同某地禁毒办、当地政协开展了禁毒工作专题调研。通过调研，全面了解掌握了该地区禁毒斗争形势和禁毒工作开展情况，也看到了该地和先进省区市的差距。基于此，本文对地方禁毒工作面临的形势、存在的问题以及如何建立具有地方鲜明特色的禁毒治理模式进行探讨与思考。

一、理论概念的界定

(一)多中心治理

多中心治理理论是以美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆与文森特·奥斯特罗姆为核心的研究者对公共事务进行研究的基础上提出的。他强调多中心治理是政府、企业、社会相互合作协调，为推动公共事业治理提供公共服务。国内学者李平原从政府、市场、社会多元共治的视角对多中心治理理论的主要内容进行了阐释①, 认为多中心治理理论强调三个方面的内容, 即多元化的治理主体, 各主体相互独立且彼此相互联系以及不同治理主体在一定范围内共同承担公共事务治理职责。也就是说, 李平原将多中心治理视为一种模式, 在这种模式下, 政府、市场、社会共同参与公共事务的治理。

(二)禁毒治理

毒品问题是社会广为关注的治理问题之一。禁毒治理是一项综合性的公共管理工作，政府负有主责，具有立法、监管、打击、预防、帮扶救助等职责。按照工作职能，公安、司法、卫生、教育等部门在禁毒治理中具有不同的职责分工。以前的禁毒工作主要是依托公安机关以打击为主要手段进行毒品问题的治理，往往很难做到多部门同时发力。在禁毒工作从原来的以打击为主逐渐转变为预防为主、综合治理的新形势下，如何发挥政府主导职能，充分整合社会力量形成共治共管的新的禁毒管理模式，做好毒品问题的综合治理工作成为需要进一步深入探讨解决的问题。

二、地方禁毒多中心治理现状——以某地区为视角

(一)地方禁毒环境概况

该地区虽然为全国毒品末端消费市场，但面临的毒品综合治理形势同全国大部分地区一样严峻。受国际毒潮泛滥和毒品高额利润刺激，我国毒品形势较为复杂，毒品贩运种类更加多样化，存在冰毒、海洛因、鸦片、大麻、芬太尼类物质、安钠咖等多种类型的毒品。该地目前有吸毒人员24048名，潜在毒品需求还很旺盛，吸贩毒违法犯罪活动长期高位运行，吸毒人员肇事肇祸隐患依然存在，并呈现出省区内与省区外毒品贩运相互交织、网上和网下毒品吸贩相互交织、传统毒品和新型毒品滥用相互交织的特点。2017年以来，南方制毒犯罪团伙被打散后，犯罪分子鉴于某些边疆地区地广人稀、温度适宜等利于制毒犯罪的自然条件，逐渐向包括该地区在内的边境省区转移。经过公安机关有效打击防控，制毒犯罪向当地渗透的趋势虽然得到遏制，但潜在制毒风险依然存在。

随着国家向北开放战略的深入实施，该地对俄罗斯、蒙古开放的战略地位日益凸显，在双边经济合作不断深化的同时，禁毒堵源截流面临的压力也呈现逐年上升态势。据当地禁毒部门提供的数据，从2016年至今，该地共破获涉及外籍人员毒品刑事案件40多起，俄、蒙两国公民吸贩毒违法犯罪也有所增长。

该地是国家禁毒办高度关注的毒品原植物非法种植重点地区。肥沃的土壤、适宜的气候温度、广袤的林区都为罂粟、大麻等毒品原植物的种植提供了良好条件。调研中深入草原森林覆盖地区以及农牧区了解有关情况，特别是林区，由于森林茂密、人迹罕至，极易发生大面积的非法种植问题。即使在农区，由于犯罪分子利用大棚、庭院掩护进行零星种植，完全禁绝毒品原植物的非法种植难度也很大，工作稍有疏忽就可能造成严重后果。2015年，该地区个别县区就曾因非法种植问题被国家禁毒委进行重点整治。

(二)多中心参与禁毒治理现状

针对以上毒情形势，近年来，当地党委、政府加强了对禁毒工作的领导和支持，不断提升毒品问题社会治理能力，组织各级公安机关和相关政府职能部门打击、预防并举，部门、社会共治，全力构建“全社会落实禁毒工作责任，全覆盖毒品预防教育、全环节服务管理吸毒人员、全链条打击毒品犯罪、全要素监管制毒物品、全方位毒情监测预警”的六全禁毒体系。

该地区禁毒工作是在当地党委、政府的统一领导下，禁毒委各成员单位各司其职开展缉毒执法、毒品预防教育、吸毒人员帮扶救助等禁毒综合治理工作。当地以公安为主，联合海关、边防、铁路、民航、邮政开展缉毒执法打击和毒品贩运查缉堵截行动，严厉打击惩治各类毒品违法犯罪，近年来毒品案件数量持续下降，三年下降率近45%。毒品案件多发高发态势得到有力遏制，毒品社会危害下降。公安、司法等部门持续推进吸毒人员排查收戒、涉网吸毒人员清查、娱乐服务场所涉毒清查等系列专项行动，强化吸毒人员排查收戒管控，最大限度降低涉毒风险隐患。截至2020年该地区现有吸毒人员同比下降17%，占全区总人口的比例从2018年的1.5‰下降到1.0‰，低于全国1.6‰的平均值。吸毒群体大幅度萎缩，实现连续5年有影响的吸毒人员肇事肇祸事件“零发生”，两抢一盗侵财类案件大幅度下降，社会治安秩序明显好转。各级教育、宣传、广电、工青妇等部门坚持“关口前移、预防为主”方针，开展全民禁毒宣传教育工作，构建覆盖全区所有大中小学的毒品预防教育专业队伍，全面落实教学计划、大纲、课时、师资、教材“五落实”；建成禁毒教育基地126个，建成全国首个大型禁毒主题雕塑公园，在当地省级电视台开播禁毒专栏，组织开展了近千场(次)大型禁毒宣传活动，覆盖人群近2000万人，实现了禁毒宣传教育无死角、全覆盖。截至2020年底，吸毒人员查获数、新增吸毒人员连续三年呈下降态势，下降率分别为42.8%和44.8%。该地区18岁以下吸毒人员占全部现有吸毒人员比值，由2016年的0.34%下降到0.06%。各级公安、安监、药监、卫健等部门加强制毒物品和新精神活性物质管控，规范当地易制毒化学品生产、经营、运输、使用等环节的管理，降低流失风险，全面排查地区禁毒工作的风险点和制毒隐患，常态化部署开展排查涉制毒场所、设备、物品专项行动，防范和打击制毒犯罪向本地内渗透。实现了易制毒化学品、麻黄草“零流失”，地区范围内“零制毒”，对俄新精神活性物质“零流出”。各市政府、禁毒委以全面深化禁毒重点整治工作为抓手，组织各级禁毒委成员单位和禁毒部门进一步健全完善毒品问题综合治理体系，深入部署开展禁毒示范城市创建工作和禁种铲毒、吸毒人员社区戒毒社区康复等工作，组织动员全社会力量合力整治毒品问题。目前建成标准化社区戒毒康复工作站951个，推动地区所有县区以及有吸毒人员的1081个街道(乡镇)，开展社区戒毒社区康复工作。

三、多中心参与禁毒治理存在的问题

(一)多中心参与禁毒治理存在认识误区

禁毒工作的内涵和外延极其丰富，不仅包括打击整治，还包括全民宣传、预防教育、禁吸戒毒、禁种铲毒、易制毒化学品管理管控、戒毒康复人员帮扶救助等各个方面，涵盖了法律、社会、政治、经济、文化、生态、医疗卫生，乃至国家安全等众多领域。调研发现，一些地区在禁毒工作顶层设计上缺少总体规划和布局，只是简单落实国家、省级层面的工作部署，和该地区情、区位结合不紧密，发展方向、推动路径较为模糊，边疆少数民族地区的优势和特色没有充分体现出来。一些部门甚至片面地认为禁毒是公安一家的事，把禁毒工作简单地等同于打击毒品违法犯罪。这种片面认识带来的后果，就是相关单位职责不清、任务不明，不能积极主动发挥自身职能作用，没有有效形成密切配合的综合治理机制，往往出现公安机关一家“单打独斗”的局面，相关单位禁毒任务不明确、履行禁毒职责不积极，尚未有效形成握指成拳治理毒品问题的合力。

(二)多中心参与禁毒治理缺乏配套保障措施

调研发现，当前该地区相当一部分市县对禁毒工作的要素投入不到位。从机构上说，各级禁毒办权责不对等。作为设在公安禁毒部门的协调议事机构，层级太低导致承担如此重要的职责过于吃力；从经费上说，禁毒经费来源主要依靠国家禁毒专款划拨，该地区虽配套禁毒专项经费并逐年增加但不能完全满足禁毒工作的实际需要，且混在公安经费的“大锅饭”里，没有完全按照国家和地区的要求，将禁毒专项经费纳入各级政府财政预算并建立逐年增长机制；从人员上说，全省各级禁毒部门专职民警总数不到700人，和巨大的工作量相比极不相称。早在2011年，国家禁毒办、人社部、民政部等十部委就曾共同发文，要求各级按照与现有吸毒人员1:30的比例在基层配备社区禁毒社工或专干，但由于各种实际情况，2016年以来当地省级部门通过聘用社区民生志愿者途径为各市配备了近900名社区禁毒专干，由于工作风险高、压力大，待遇低。截至目前，很大一部分被所在街道、社区派为他用，导致“专干不专”问题突出、流失严重。

(三)多中心参与下未建立完善的社会参与禁毒工作平台

《禁毒法》第一章第四条明确规定：禁毒工作实行政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制。该地区发动社会各界和广大人民群众广泛参与禁毒活动，但不少市县缺少有效机制和参与平台，社会参与程度低，客观上导致各级政府行政成本高、效率低，没有真正打一场“禁毒人民战争”。据国家民政部统计，目前全国注册的专职禁毒社工已超过50万人，该地方现有专兼职禁毒社工、专干不足500人，省民政部门注册的专业禁毒社会组织寥寥无几，少数单位和部门培育和发展的禁毒志愿者真正发挥作用的屈指可数，禁毒社会化基础薄弱。

(四)多中心参与下尚未形成特殊群体救助体系

吸毒人员群体是一个非常特殊的社会群体，具有多重社会属性。吸毒人员既是违法者，也是受害者和特殊的病人。《禁毒法》第四章第三十一条规定：国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员。调研中发现，他们中间很多人是由于一时失足受到毒品戕害的受害者和毒瘾缠身、无法自拔的特殊病人。但在日常工作中，绝大多数人认为毒瘾是戒不掉的，必须采取限制自由、强制戒毒等严厉措施，才是禁毒工作措施的有效落实。这种观念带来的后果，就是片面夸大了打击手段的社会效果，忽视了预防教育、戒毒康复治疗、社会救助等措施在禁毒工作中的重要地位，造成禁毒工作中打击一手硬、治理一手软，只治标不治本；同时也导致公安机关和禁毒部门唱“独角戏”，其他部门、社会组织和广大民众参与度低，主动性不足，无法形成治理合力。由于忽视了对吸毒人员的帮扶救助，缺乏对吸毒人员的接纳与关爱，导致吸毒人员得不到温暖、缺少真诚感化，回归社会难。

四、创新地方禁毒治理路径

二十世纪九十年代，该地区曾经被评为禁毒工作的全国先进地区和先进工作模式，国家禁毒办曾在该地某市召开全国禁毒工作现场会，推广当地无毒社区创建的先进经验。现在看来，延续优良传统、推进无毒社区创建的条件和环境仍然存在。目前，该省在册吸毒人员总量仅高于西藏、青海、新疆、河北、北京、宁夏，吸毒群体规模相对较小，从规模控制上说，应该比其他省区、市更加容易。与此同时，该地区多数的社区一级单位只有几个吸毒人员，完全可以通过精准治理的方式开展点对点治理攻坚，使其在短时间内戒断毒瘾、回归社会，不断扩大无毒社区的覆盖面。因此笔者建议：探索建立一个符合该地方实际、具有区域特点的禁毒治理体系，以此保障和推动该地区禁毒人民战争不断取得更大成效。

(一) 积极推动地方政府发挥主体职能

国家禁毒委员会《禁毒工作责任制》明确规定，各级党委、政府是禁毒工作的第一责任人，应承担禁毒工作主体责任，发挥统帅统揽、领航助推作用。按照当地下发的省级文件《关于加强禁毒工作的实施意见》规定，切实履行禁毒工作主体责任，将禁毒工作纳入政绩考核和党委督查工作的重要内容，定期听取禁毒工作汇报、专题研究解决禁毒工作的具体问题，进一步健全完善禁毒工作的履职体系、考评体系、问责体系建设，加强地方性禁毒立法，加强禁毒工作的督导检查和跟踪问效，有效加强对禁毒工作的组织领导，对履职不力的严肃追究责任。另外，目前该地方有8个地级市的禁毒委主任由政府主要负责人担任，下一步仍应继续推动其余地区禁毒委主任的人选落实，同时就各级禁毒委成员单位的禁毒工作职责任务做出明确规定，防止个别地区领导“只挂帅不出征”问题的发生。

(二)发挥各方合力提高禁毒综合治理能力

禁毒工作是共同参与共同治理的长期工作，要提高禁毒工作的社会化程度，推动构建全社会广泛参与的禁毒工作平台，达到标本兼治、综合治理的目标，应做到“五个加强”：

1.加强禁毒机构队伍建设。从目前来看，各级禁毒办作为代表本级政府履行禁毒职责的临时性议事机构，设在公安禁毒部门，无编制、无行政级别。在我国现行体制下，有效行使职权难度较大，导致调度不力、协调不灵、指挥不动，地位尴尬。同时，大量繁杂的社会性工作，诸如毒品预防教育、全民禁毒宣传、吸毒人员戒毒康复、禁种铲毒等，又牵扯了绝大部分精力，导致公安机关打击、查控主业警力有限，禁毒专业化打击和禁毒社会化治理工作均受到影响。建议地方政府在机构改革中将各级禁毒办列为政府常设机构，设在政府或党委政法委。使公安禁毒部门从社会化治理职能中摆脱出来，专心致志、心无旁骛地承担起应有的专项打击、查控职责，保持对各类毒品违法犯罪的严打高压。禁毒社会化治理工作由政府相关职能部门分头承担、合力推进，形成全社会共同治理毒品问题的工作格局。

2.加强成员单位履职自觉。目前，该地省级禁毒委共有40个成员单位。按照《禁毒法》有关规定，这些成员单位应当各负其责、各司其职，禁毒办不牵扯具体事务，只负责居中协调、督导落实。笔者通过调研发现，在现有的成员单位中，部分单位不能完全认识到自身承担的禁毒职责，被动应付，缺乏做好工作的积极性、主动性。笔者建议，要由省级“两办”研究制定禁毒工作的具体职责分工，对各成员单位应当承担的禁毒职责予以进一步明确。同时，对每年应承担的具体任务，由各级禁毒委对其下达《任务书》。各成员单位应对照《任务书》，明确完成任务的时间表和路线图，并定期向本级禁毒委汇报完成情况。本级党委政府应将其工作完成情况纳入绩效考核范畴，并严格予以奖惩。

3.加强专业禁毒社会组织培育。近年来，各级禁毒部门苦心孤诣地发展了很多禁毒志愿者，但在工作中的作用甚微，主要是因为这些志愿者缺乏一个正规的组织机构，无法将自身作用发挥出来，再加上缺乏禁毒社会工作专业知识和技能，不会干的问题也很突出。要解决这些问题，就必须使广大禁毒志愿者依托专业禁毒社会组织，由这些社会组织将单薄的个人力量汇聚成磅礴的群体力量。2016年，国家禁毒办联合中央综治办、公安部、教育部、国家卫生计生委、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、全国总工会、共青团中央、全国妇联等12部门共同印发了《关于加强禁毒社会工作者队伍建设的意见》(禁毒办通[2017]2号)，明确提出了禁毒社会工作者的职责任务包括：提供戒毒康复服务、开展帮扶救助服务、参与禁毒宣传教育、协助开展有关禁毒管理事务等。因此，禁毒社会工作者要实实在在地承担为戒毒康复人员提供心理咨询和心理疏导、认知行为治疗、家庭关系辅导、自我管理能力和社会交往能力提升、社区及社会关系调适、社会环境营造等复杂而专业的工作。如果没有社会组织的带领、指导和组织协调，完成这些是无法想象的。笔者建议，切实加大专业禁毒社会组织的培育和扶持力度，一方面要培育发展新的专业的禁毒社会组织，另一方面，从全省现有的社会组织中选拔资质良好、具有禁毒工作意愿的组织，引导其向禁毒方向转型发展。各级财政部门应当划拨必要的资金，以政府购买社会服务的方式，面向毒品问题严重地区，试点开展禁毒社会服务工作，出台各项优惠政策，鼓励和扶持禁毒社会组织从无到有、从小到大。

4.加强禁毒社会资源整合。调研过程中，笔者也曾参与了一些禁毒宣传活动，和一些充满爱心的禁毒志愿者、社会工作者有一些思想交流，通过交流发现很多社会资源完全可以运用到禁毒工作中来。当前，迫切需要有一个部门能够主动牵头将这些资源整合起来，搭建一个干事创业的工作平台。从目前看，由各级政协承担这个职责是比较恰当的一个选择。2016年7月，全国政协前主席俞正声同志亲自主持召开双周协商会议，专门听取禁毒工作汇报，并就推进禁毒工作社会化作出了重要指示；此次会议之前，全国政协社会和法制委员会还组织委员就此进行了专题调研，这些都为各级政协充分发挥政治协商、民主监督、参政议政职能作用提供了依据、指明了方向。由省政协研究制定加强全省禁毒社会化工作的指导意见，推动民政等部门加快禁毒社会组织和禁毒社会工作者的培育发展；推动财政等部门落实政府购买禁毒服务的专项资金；推动企业家联合会成立爱心企业、募集公益基金和慈善捐款，更好地、更大范围地帮助吸毒人员戒断毒瘾、回归社会；监督禁毒委员会各成员单位履行禁毒职责情况。

5.加强示范地区创建引领。前文提到，该地区很大一部分县(区)吸毒群体的体量较小，完全有条件、有能力通过示范创建活动，打造一批无毒社区、无毒村、无毒街道，不断扩大无毒覆盖面，持续压缩毒品问题生存空间。笔者建议，充分借鉴精准扶贫工作的经验做法，开展毒品问题精准治理，本着“哪里问题严重就重点整治哪里、什么问题突出就重点整治什么问题”的原则，由各级党委、政府牵头，采取包干销账的办法，部署各有关单位包县(区)、包街道、包社区(村)、包人，分级包干，一包到底，限期解决当地突出毒品问题，帮助一批吸毒人员回归社会，达到降存量、减增量，釜底抽薪的目的。

[注释]

①有关论述见郁俊莉、姚清晨《多中心治理研究进展与理论启示：基于2002—2018年国内文献》，该文刊载于《重庆社会科学》2018年第11期。