教育法典编纂背景下教育法律救济制度的规则探究

程雁雷 蒋 艳

教育法律救济是通过法定的程序和途径，解决教育法律纠纷、补救教育合法权益、促使教育义务履行，使教育法中的法定权利转化为现实权利的活动。教育法律救济作为教育法实施的关键环节，对保障教育主体权益、促进教育现代化建设具有重要意义。然而，在现行教育单行立法模式下，教育法律救济散见于部分教育法律规范中，由于缺少立法设计时的理性规划而使救济规则呈现出零星、碎片化特征，无法适应新时代教育法治建设的时代需求。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出要研究启动教育法典编纂工作，这标志着教育法典正式走向立法实践。教育法典理论研究的命题，也应当从编纂的必要性与可行性转向编纂的具体方案上。教育法律救济作为教育立法实施的重要机制，在教育法典中的占据重要地位，构建什么样的教育法律救济制度以及如何构建教育法律救济制度，就成为教育法典编纂过程中必须解决的关键问题。本文通过分析教育法典背景下重新探讨教育法律救济制度规则的必要性，具体研究教育法典编纂过程中理性规划教育法律救济规则的考量因素、体例安排以及具体规范，以期促进教育法典的编纂，实现教育权利的全方位保护，推进教育现代化。

一、教育法律救济制度规则探究的必要性

(一)保护教育权利是教育法典的立法目的和基本功能

教育立法目的是教育法律制度的灵魂，体现了教育立法的价值目标。教育立法通过立法目的衍生出法律原则，并借助法律原则源源不断的形成法律规范，并最终服务于教育立法目的的实现。教育立法目的如何设计，决定着教育法律原则、法律规范的内容表述。把握教育法典的立法目的，是教育法典编纂有效展开的前提和基础。我国教育立法的目的经历了从不关注教育权利到逐步重视教育权利的过程。作为我国第一部教育领域的法律，《学位条例》对学位申请人的权利没有提及。随着我国法治建设的不断发展，教育领域的立法越来越重视对教育权利的保障，有多部教育法律将保护教育权利增列为立法目的，如《教师法》第1条规定“保障教师的合法权益”，《义务教育法》第1条规定“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”，《民办教育促进法》第1条规定“维护民办学校和受教育者的合法权益”等。尽管教育权利愈加受到重视，但尚未成为教育立法的基本目的和共识价值，从《教育法》《高等教育法》《学位法(征求意见稿)》等教育法律的各章名称可以观察教育法律的立法特点是“国家——学校——个人”自上而下的体制，总体上侧重于教育管理。因而，教育法规范的功能定位于“权利保障法”还是“管理法”尚需要教育立法明确。尤其随着教育改革向纵深发展,教育主体之间的权利与权利(力)冲突不断加剧，人民日益增长的对优质教育的需求与教育资源发展不平衡不充分之间的矛盾不断转化为法律上的权利主张，亟需教育立法予以回应。教育法典在理论和实践层面具有必要性和优越性，理性规划教育立法，对教育权利进行确认和保障是教育法典的使命和责任。

教育法典增设保障教育权利的立法目的，既是宣示教育立法的价值目标，同时为教育法律救济制度的设定和完善提供方向指引。确定保障教育权利的立法目的，不仅体现了教育立法以人为本的价值取向，而且为执法、司法等法律实施活动提供理解和阐释教育法律精神、明确教育权利义务界限的重要标准，更是为全体社会成员遵守教育法律、尊重教育权利提供清晰的制度背景和准确的规范信息。教育权利的内涵丰富，既包括教育接受者的权利，也包括教育供给者的权利。现代教育法的目的和中心内容是确认和保障受教育权(1)参见申素平：《教育法学：原理、规范和应用》，教育科学出版社2016年版，第3页。，因而保障受教育者的受教育权是教育法典的首要目的，相关研究也提出以受教育权为核心建构教育法典总则(2)参见马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期。。但教育法律上的主体除了受教育者之外，还有教育供给者。没有教育供给者，也就没有教育活动的实施。故而，教育法典不仅要重视保障学生的权利义务，还要重视保障学校和教师(3)教育供给者包括政府、社会、学校、家庭等主体，参见程雁雷《论教育法律责任的基本范畴》，载《东方法学》2021年第6期。由于学校是开展教育活动的专门机构，本文所称的教育供给者的权利主要是指学校以及具体实施教育活动的教师的权利。的权利义务。合法权利是救济得以存续的依据，无法诉诸救济的权利也不是法律权利。(4)参见程燎原、王人博：《赢得神圣——权利及其救济通论》，载《山东人民出版社》1998年版，第349页。教育法典增设保障教育权利的立法目的，一方面明确了教育法典的“权利保障法”属性，另一方面为教育主体的权利救济渠道的确定提供了源头依据。

(二)教育单行法模式下教育法律救济规则的缺陷反思

教育单行法模式下，教育立法以问题导向为中心回应现实的教育需求，虽然对解决教育问题确实起到了一定积极作用，但这种问题导向下的单行立法思路，忽略了单行立法与其他立法的衔接，使当前教育立法呈现出分散性特征。(5)参见任海涛：《论教育法法典化的实践需求与实现路径》，载《政治与法律》2021年第11期。这种分散性的教育立法，反映在教育法律救济规则上表现为教育法律救济规则缺少体系性的内在逻辑衔接、制度之间存在功能交叉重复和部分法律空白，现行教育法律救济制度无法满足编纂体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法典的要求。破解当前教育法律救济制度存在的现实问题，推进教育法典化成为我国教育法治建设的必然选择。

1.现行教育法律救济规则缺乏体系性

现行《教育法》作为教育领域的一般法，本身具有统率其他教育法律规范的功能。但《教育法》仅在第43条第4项规定了受教育者“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利，这一规定存在以下不完善之处。其一，主体保障不全面。以学生为代表的受教育者和以学校、教师为代表的教育者是教育活动的主体，是教育权利的主要享有者，也是教育法律救济的主要对象。《教育法》的规定只对受教育主体的权利救济途径予以规定，而未明确教师、学校的权利救济途径。《教师法》第39条虽然规定了教育申诉，但只规定了这一条救济途径，并且规定较为简陋，缺乏具体制度依据和程序制度规范，导致实践中难以实际运行。《学位授权点合格评估办法》规定了学位授予单位对学位点评估结果有异议的申诉规定。但是该文件效力位阶较低，难以成为学校救济权利的法律依据。

其二，救济渠道缺少统一性。《教育法》规定了申诉和诉讼两种方式。一方面，这里的“诉讼”是否包含教育行政诉讼方式在理论和实践中存在长期争论。我国教育立法理念和制度设计受特别权力关系理论的影响，排除了受教育权通过教育行政诉讼予以救济的方式，行政诉讼也将教育法律纠纷排除在受案范围之外。直到1999年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”开高校教育行政诉讼之先河，破除了特别权力关系在教育领域长期形成的禁区，成为教育法治进程中的里程碑事件。此后，司法实践中，不仅学生诉高校的行政诉讼案件呈上升趋势，而且案件类型趋向多样化，从典型的学位授予、学位撤销、学业证书等纠纷，到高校信息公开、双学位、留级、降级、转专业等非典型性的新型教育管理纠纷不断涌现。理论上，高等教育领域的法律救济迅速跃入行政法学研究的视野，马怀德、程雁雷、湛中乐等行政法学者围绕高校的法律地位、高校退学权的可诉性、高校与学生的法律关系、大学自治与司法审查的界限等问题的研究引发激烈的学术争鸣，推动了教育行政诉讼救济的发展。然而，尽管在理论和实践的不懈努力下教育行政诉讼救济方式逐渐受到认可，但是由于缺乏《教育法》明确的立法设计，教育行政诉讼还经常处于摇摆不定的转态。另一方面，现行《教育法》没有明确对行政复议、仲裁等的救济设计，使得这些救济方式在教育领域的适用受到限制，从而导致部分教育纠纷难以得到实质性的化解。

其三，救济规范缺乏系统性。《教育法》中只规定了受教育者的申诉和诉讼救济途径，但是教育领域适用的下位法规范相继规定了其他法律救济规则。例如，《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《管理规定》)将学生的教育申诉细化为校内申诉和教育行政申诉；《中小学教育惩戒规则(试行)》(以下简称《惩戒规则》)还规定了学生或家长对学校教育主管部门的复核决定不服，可以依法提起行政复议或行政诉讼。此外《事业单位人事管理条例》《劳动人事争议仲裁办案规则》赋予了教师通过仲裁解决人事争议的权利。《高等学校学术委员会》规定高校成立学术委员会裁决学术争议。可见，由于缺乏统一的立法规划，现行教育法律救济规则散见于不同层次的法律规范中，整体呈现出零星、碎片化的特征。

2.制度功能存在交叉重叠

现行教育法律救济制度之间存在功能上的交叉重叠，主要表现在以下方面：一是校内申诉和教育行政申诉的适用范围相同。《管理规定》和《惩戒规则》都将教育行政申诉的复查对象限定于校内申诉。换言之，校内申诉是教育行政申诉的前置程序，校内申诉与教育行政申诉的适用范围相同。校内申诉是学校内部救济渠道，能够充分发挥学校的自治权限，是解决教育纠纷、保障教育权利的第一道防线。而教育行政申诉是向教育行政部门申诉理由、请求解决内部纠纷的行政性申诉制度。二者的定位不同，在适用范围上应当有所差异。但现行教育法律救济规则没有对二者加以区分，以致校内申诉的制度优势难以获得充分发挥。二是教育行政申诉和教育行政复议功能重叠。教育行政申诉与教育行政复议两者都是行政性救济制度、都主要受理涉及学生实质性权益的行政纠纷、受理机构都是教育行政机关、程序上均不具有前置性、效果上均不具有终局性。(6)参见程雁雷、蒋艳：《论我国高等教育法律救济制度的优化》,载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期。但事实上教育行政复议相较于教育行政申诉，还有层级监督功能，监督下级教育行政机关和高校积极履行教育法律赋予的行政管理职权。

3.部分教育纠纷在现行救济制度下难以获得实质化解

一方面，现行教育救济制度主要呈现出明显的公私法二元对立的救济立场的倾向。现行法律救济制度按照法律关系的性质分为公法救济和私法救济，教育领域照搬传统法律领域的分类方式，根据教育领域的不同性质的法律关系，将教育纠纷分为行政纠纷和民事纠纷，以此对应民事救济途径和行政救济途径。当学生或教师与学校的争议具有民事性质时，提起民事诉讼进行救济没有障碍。根据现行教育法律规范的规定，教育申诉、(7)由于我国法定申诉制度的功能定位于解决特别权力关系下的行政纠纷，教育申诉(包括校内申诉和教育行政申诉)制度在当前我国教育法律规范下也主要适用于解决教育领域的行政纠纷。参见管华、余若凡：《教师申诉制度可以废止吗》,载《湖南师范大学教育科学学报》2020年第4期。教育行政复议、教育行政诉讼主要适用于解决教育领域的行政纠纷。然而，这种分类方式将教育纠纷引入不同性质的法律救济渠道，固守公私法二元论，简单地将教育纠纷分化成不同性质的法律纠纷，只是照搬一般法律纠纷的划分方式，而没有关照教育纠纷的特殊之处，并不是解决教育纠纷的指路明灯，反而可能使当事人的权利难以获得充分的保障。

另一方面，学术性纠纷难以纳入现行教育法律救济制度的适用范围。随着教育体制改革的不断深化，学校自主权的不断落实，教育领域的学校和政府之间学位授权审核、学位点撤销、学科调整，教师与学校之间的职称晋升评定、学术带头人认定，学生与学校之间学位授予、学位撤销等学术性纠纷不断增多，但在现行教育法律救济制度下难以获得实质性化解。高校是专家学者的主要聚集场所，理所应当是学术性纠纷的主要救济渠道，但是《管理规定》将现行校内申诉的适用范围限于学校作出的处理或处分决定，而且校内申诉作为内部纠纷解决渠道，难免遭受公正性质疑。教育行政机关和法院受学术尊让原则的限制，难以对学术性纠纷进行合理性审查。随着新时代教育评价改革方案的落实，“破五唯”背景下原先的量化标准向质化标准转变，高校的学术裁量权不断扩大，可能会引发更多的学术性纠纷。现行教育法律救济制度面对学术性纠纷的无力不利于学生、教师和学校合法权利的保障，而且构成了教育法治发展的短板。

二、教育法律救济制度规则的特殊因素

教育立法是教育和法律的有机结合，教育法律救济制度的建构既要遵循法治理念，又要尊重教育的规律。而传统学科分类将教育法划入行政法学的框架内，(8)参见程雁雷：《高等教育领域行政法问题研究之回顾与前瞻》，载《行政法学研究》2006年第1期。教育法学的很多概念、原理、行为要素、制度架构都源自行政法领域，忽视教育自身的特性，教育法律救济概念也是如此。(9)参见余雅风：《我国教育法学的发展及其对教育法治的回应——基于学术史的视角》，载《教育学报》2021年第1期。事实上，教育法律关系的综合性、教育事项的专业性、学校的自治性和教育的伦理性，使得教育法律救济不能直接套用一般法律救济制度。教育法典下理性规划教育法律救济制度，应当考量教育法律救济的特殊因素。

(一)教育法律关系的综合性

计划经济时期，中央集权管理渗透进教育领域，政府依靠教育政策调整教育关系，以行政命令的手段管理学校。随着法治政府建设的推进，法律成为政府调控和监督管理教育事业的主要手段，教育法律关系涉及教育行政关系、教育民事关系、教育经济关系、教育国际关系等多种类型。教育法律关系从单一性向多元化变革的过程中，日益显示出新的特殊性。主要表现在以下三个方面：一是主体的多元性。教育法律关系的主体包括政府、各类教育事业举办者、各级各类学校、教师、学生、家长等利益相关者，且各级各类主体之间可能发生多边、交错的社会关系。(10)参见彭宇文：《教育法地位再探——兼论教育法学学科建设》，载《教育研究》2020年第4期。二是客体构成的多样性。教育法律关系的客体主要包括教育行为和精神产品。教育法律规范和调整的教育行为既包括行政性管理行为，也包括学术性评价行为。除教育行为外，教学科研活动更多地表现为知识产品的创造和传授，这也是教育法律关系与其他法律关系相区别的显著特征。三是教育权利性质的复合性。既表现为权利和权利的复合，也表现为权利与权力的复合。前者如受教育权兼具社会权和自由权的双重属性；后者如高校的办学自主权，(11)学界对高校的办学自主权的法律性质认识不一，可以分为权力说、权利说和复合说三种观点。权力说认为高校的办学自主权是国家权力的授权下放；权利说认为高校办学自主权是法律对高校固有权利的确认；复合说则提出通过对高校的某一具体事项来判断是依授权的行政职权还是高校的权利事项。权力说和权利说“一刀切”式将高校办学自主权简单归类背离了我国高校的现状；笔者赞同复合说的观点，高校的办学自主权在某种程度上具有权利属性。具体观点参见：黄宇骁：《自主办学制度的历史、现状与展望——基于<高等教育法>》的分析，载《湖南师范大学教育科学学报》2018年第4期；袁文峰：《高校办学自主权授权说质疑》，载《惠州学院学报(社会科学版) 》2013年第2期；湛中乐、黄宇骁：《高校自主办学法解释论》，《华东政法大学学报》2020年第3期。既是高校的权利，教育法要保障其免于受到政府行政管理权的侵害，同时其又具有公权力的特征，容易侵害学生和教师的合法权益。

教育法律关系在主体、客体和权利内容方面表现出的特殊性，成为教育法律部门“独立说”的支撑理由。有学者针锋相对地指出教育关系的特殊性不足以证明教育关系独立于民法调整的人身关系、财产关系以及行政法调整的行政关系，反而可以说明教育关系可以归入民事关系和行政关系范畴。(12)参见湛中乐：《论教育法典的地位和形态》，载《东方法学》2021年第6期。法律关系的性质不同，法律救济的方式也不同。我国现行法律救济是建构在公私法二元对立立场上以人身权、财产权为救济标准。现行教育法律对教育权利的救济也按照不同的法律关系性质，引入民事诉讼、劳动仲裁、行政申诉、行政复议、行政诉讼等途径。随着教育法律关系的多元化变革，使得教育领域中各种公法权力和私法关系相互交织，教育权利既可能遭到公权力的侵害，例如高校违法开除学生学籍；也可能为平等民事主体侵犯，譬如冒名顶替他人获得入学资格。此外，随着教育领域公私法交错融合趋势的发展，越来越多的纠纷难以进行性质上的划分，例如，学生拖欠学费、宿费导致学校暂缓发放其毕业证的行为。(13)参见高宇与吉林省经济管理干部学院履行法定职责案，(2015)朝行初字第70号。有研究提出教育法典是“针对教育领域内所有法律关系而制定一部具有系统性、前瞻性和权威性”的法典，(14)参见孙霄兵、刘兰兰：《<民法典>背景下我国教育法的法典化》，载《复旦教育论坛》2021年第1期。相应的，教育法律救济也应当破除公私法二元对立的立场，包括法治范围内所有保障教育权利的渠道。

(二)教育事项的专业性

教育是以培养人为目的的活动，教育事业和教育法律的中心任务和重要特色是个人自由全面发展。(15)参见孙霄兵、马雷军：《教育法理学》，教育科学出版社2017年，第49页。而人的发展是有阶段性的，教育制度、教学活动和教育管理把人的阶段性的发展具体化不同的教育层次，分为学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、继续教育等。不同教育层次适应人的发展的不同阶段的教育需求是尊重教育规律的应有之义。各个层次的教育事项具有专业性，由此产生的纠纷需要专业人员裁决，这一点尤其体现为学术活动引起的纠纷。学术活动有广义和狭义之分，广义上的学术活动包括各个教育层次上涉及教育规律的专业业务,例如，各个教育层次的学科设置、教材选用等等。狭义上的学术活动主要是指为探索、发现、传播和保存高深知识所从事教学、科研活动。《宪法》第47条作为公民学术自由权的宪法依据已经成为学界的主流观点。(16)参见湛中乐、黄宇骁：《再论学术自由：规范依据、消极义务与积极义务》，载《法制与社会发展》2017年第4期。由于学术的高深性、专业性，从事学术研究的主体主要是高等教育阶段的教师和学生。大学作为主要从事学术研究的场所，也享有部分的学术自由权。(17)参见何生根、周慧：《论学术自由权的保障与救济》，载《法制与社会发展》2005年第2期。

《教育法》《高等教育法》虽然大致确定了学生、教师与高等教育机构的学术自由权的内涵，但缺乏对学术自由权法律保障的重视。一方面，《高等教育法》赋予高校办学自主权，但未明确学校保障权利的法律救济渠道；教师与高校之间因学术成果、学术不端认定等引起的人事争议通常被以民事案件审理，学术自由权长期得不到应有的重视；《普通高等学校学生管理规定》对学生选课、转专业、转学、休学等事项的规定，虽然是从管理角度切入，但也可视为在一定程度上承认了学生的学习自由，(18)参见申素平：《教育法学：原理、规范与应用》，教育科学出版社2016年版，第245页。但司法实践中常以属于高校的自治事项而排除司法审查。另一方面，基于学术活动的高深性、专业性，法官和教育行政部门都应当保持谦抑，因侵害学术自由权引起的学术纠纷应当由受过专业训练的专家学者裁决。

(三)学校的自治性

学校由教师和学生组成的具有自治性的社会团体，其通过校规章程行使学校自主权，维护教学秩序，并以此规范教师和学生的行为。《教育法》规定学校有通过章程实施自主管理的权利。新中国成立时，我国学习苏联模式对学校实行集权管理，学校的自主性极弱。改革开放以后，随着政府职能的转变和教育体制改革，尤其是高等教育体制改革，高校办学自主权不断扩大，而落实高校自主办学的关键在于确立大学章程的地位。1998年《高等教育法》规定了大学章程的地位，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出加强大学章程建设，2012年施行的《高等学校章程制定暂行办法》，详尽规定了大学章程制定的宗旨、原则、内容和程序以及核准和监督等重要事项，各高校加快了章程建设的步伐。从2013年教育部核准6所高校的大学章程至今，各高校基本都制定了各自的大学章程。大学章程涉及高校管理方式、治理结构、师生的权利义务以及纠纷解决和救济方式等，以章程为基石推进高等教育发展，是实现教育法治化、民主化、规范化，真正建立起现代大学制度，切实推进我国高等教育现代化建设的关键措施。(19)参见朱祥海：《大学章程奠定依法治校的基石》，载《中国教育报》2013年12月4日。因而，当学生、教师与学校之间发生纠纷，作为自治主体的学校完全可以依据学校章程及其他规则对纠纷进行初步的裁决，避免将所有的纠纷统统交到不堪重负且对教育事务不甚了解的法院。教育领域是教育者与受教育者积极参与并发挥主动性、创造性的领域，许多教育领域的问题不完全是法律问题，教育法律救济过程中，应当尊重教育纠纷的特殊性，更多发挥内部救济机制的作用，而非过分倚重外部救济机制。

(四)教育的伦理性

教育关系不同于其他社会关系的显著的区别在于，教育关系具有伦理性和身份延续性。教育的本质是育人成才，教育活动的育人性使教育关系具有深厚的伦理意蕴。对学校来说，教育活动具有特殊的伦理目标和价值取向，遵循特殊的人伦原理和道德理念，其以实现受教育者主体地位的提升和人格健全为整个教育活动和教育政策的主要目标。对学生来说，其所在的学校被称之为“母校”，授业的教师为“恩师”。教育活动主体之间存在着这种延续性或身份隶属性的关系，决定了教育纠纷不适宜采取对抗性的解决方式。(20)参见陆在春：《我国教育仲裁制度的重构与完善》，载《安徽师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第2期。诉讼固然是维护社会公平正义的重要机制和终极手段，但并非解决社会纷争的最佳方式和唯一依赖路径。新时代，公民根据自身需要选择效率高、成本低、符合自身需求的纠纷解决方式已经成为制度革新的趋势。教育法典作为回应新时代教育法治发展需求的重要措施，应当建立并综合运用调解、申诉、仲裁等多元救济机制，既适应教育关系的特殊性，又能实现学校内部纠纷的妥善化解。

三、教育法律救济制度规则的体例安排

教育法典编纂采用“总则+分则”的立法体例基本达成学界共识。教育法典的总则编关系到整部法典的立法质量，对分则编起到提纲挈领的作用；分则是总则结构和内容的具化，总则和分则共同构成一部系统融贯的教育法典。教育法律救济上承教育法典的立法目的，下系各项教育权利的具体实现，其重要地位应当在教育法典的总则和分则编中予以肯认。

(一)总则编规定教育法律救济制度一般条款的重要意义

第一，符合教育法典总则编的立法技术。总则是以一定的规范目的和价值取向，采用提取公因式的方法，将各分则中具有规范意义的共同要素、共通事项加以抽象、归纳，集中起来作出的一般规定。(21)参见李建华、王琳琳、曹险峰：《中国未来民法典总则编私法责任一般条款的立法设计》，载《社会科学战线》2009年第1期。总则编中的教育法律救济一般条款，是对教育法律救济制度的抽象概括，是教育法典及单行法规范中所有法律救济类型的共同内容，以符合法律适用逻辑的方式进行归纳和概括形成的构造完整的法律规范。在总则编中采用一般条款的立法技术，有利于从整体上把握教育法律救济的概念及原理，并以此涵括一切符合规定的法律救济，指引分则展开具体规范的设计和体系安排，既无需各编逐个列举法律救济，又能防止各编未对法律救济加以规定产生权利救济阻碍，弥补法律适用上存在的漏洞。此外，总则中的教育法律救济一般条款为新型的法律救济方式纳入教育法律救济体系提供了预留空间与规范基础。例如，随着高等教育规模的不断扩大，学术纠纷不断增多，教育部在《依法治教实施纲要(2016-2020)》中提出“在招生、职务评聘、学术评价、学术不端行为认定等领域，探索试行专业裁量或者仲裁机制。”而建立专门的学术仲裁制度，需要上位法的依据。因而，一般条款能够克服因认识局限产生的立法缺陷或者因社会发展造成的立法空白，为满足现实需要预留制度适用空间。

第二，有利于统率分则各编的具体法律救济制度。教育法典的分则要与总则的规定做到结构一致、价值协调、逻辑自洽、互不冲突。具体到教育法律救济制度上，意味着无论分则编，还是教育法典编纂完成后的颁布的教育单行法中，都要满足与总则编中法律救济制度具有形式上的一致性、价值上的协调性、逻辑上的自洽性以及内容上的全面性。分则中教育法律救济制度是在教育法典总则中法律救济一般条款的指引下，对一般救济条款的展开。各种类型的法律救济方式通过形成符合法律适用的逻辑构造，被整合于教育法典中，避免各法律救济制度之间的矛盾冲突，维持法典的一贯性。

(二)分则编教育法律救济具体条款的体例设计

分则的编排体例学界有不同的观点，有研究提出教育法典的分则编按照不同教育阶段分为学前教育编、义务教育编、高中教育编、高等教育编、职业教育编、民办教育编、继续教育编、其他教育编等。(22)参见马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期；童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期。也有学者认为“法典化导向下，教育法典的体例构建需要突破那种单纯以教育阶段或者教育领域为中心的类型化立法模式，而应该针对教育活动中的不同法律关系主体分别规定相应的权利和义务。”(23)参见孙霄兵、刘兰兰：《<民法典>背景下我国教育法的法典化》，载《复旦教育论坛》2021年第1期。笔者认为，类型化的教育法典分则编纂模式更适应我国当前教育立法的现状。一方面，不同教育类型的教育活动主体的地位不同，教育法律救济方式亦存在差别。例如义务教育阶段，公立学校教师是教育公务员，根据《公务员法》对人事编制内的教师进行管理，教师的救济方式与公务员救济方式相同。而非义务教育阶段的公立学校教师的法律地位认识不一，存在 “特殊劳动者说”“公务雇员说”和“事业单位工作人员说”等不同的认识，(24)参见秦涛、仇叶：《公立高校教师法律地位的再定义：教师法修订的核心》，载《复旦教育论坛》2020年第5期。相应的权利救济渠道也有所不同。民办学校的教师定位为学校雇员，双方之间的争议通过劳动仲裁予以救济。教育法典分则编以类型化的模式编纂，将不同教育阶段和教育类型的特殊性在分则中予以具体展开，更符合教育立法的逻辑。

另一方面，类型化的教育立法模式，在当前我国教育立法中更具有现实性。首先，现行教育法律规范具有按照总分结构在法典化的逻辑框架内进行整合的现实可能性。我国目前《教育法》实际上发挥着教育法典总则的作用，《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育法》等发挥着教育法典分则的作用。教育法典的编纂只需要按照一定的价值理念与体例结构，对现行教育法律加以提炼、整合和补充即可。其次，目前，教育法律体系还不完善，学前教育、高中教育、终身教育、特殊教育等阶段的法律尚未出台，当前教育立法的重点是系统性地出台各个阶段的法律以调整不同阶段的法律问题，放弃教育阶段编纂分则编的模式可能会影响对这些法律的出台。最后，当前我国教育法理论研究不足，教育法典的出台需要教育学和法学两门学科基本理论的复合应用，不仅需要从法理的角度对教育法律问题进行法理性分析，还需要教育学中对人的潜能和个性发展的重视。而现行教育法理论长期囿于传统部门法学体系封闭的局限，缺乏作为领域法学的理论定位，难以有效呼应我国教育迅速发展的实践需求。(25)参见任海涛、张玉涛：《领域法学视野下教育法学的理 论定位与体系建构》,载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期。总之，教育法典下教育法律救济制度采取“总则+分则”的模式，在总则中对教育法律救济的适用作出一般条款的规定；以教育阶段和教育类型分编的分则中，按不同教育阶段和类型的法律救济制度的特殊性予以具体化。

四、教育法律救济制度规则的具体构建

(一)衔接上：突出教育内部救济

教育治理作为国家治理体系的重要组成部分，贯彻源头防控、多元解纷的社会治理理念，是回应教育矛盾变化的现实需求。《中国教育现代化2035》提出要“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构”。《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022)》明确推进教育现代化要“全面推进依法治教，加强学校法治工作”。2020年教育部发布《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》提出要“建立健全校内权益救济制度”。这些教育领域的纲领性文件共同释放出的一个信号：加强学校内部治理能力建设，强化教育内部救济机制保障教育权利、化解教育纠纷的功能。这一信号背后的直接动因是，随着教育改革的深化，教育领域的各种社会关系发生深刻变革，主体之间的权利(力)冲突加剧，日益增多的教育纠纷不断加重法院的负担，司法资源本就供给不足，而且司法介入教育纠纷的范围和作用有限，导致司法实质解决教育纠纷的能力有限。在此背景之下，加强学校自主化解同教育管理活动相关的教育纠纷，发挥校校内申诉内部化解教育纠纷的优势，使校内申诉成为化解教育纠纷的“分流阀”和“减压器”，增强学校内部治理能力，促进全面依法治教，既是编纂教育法典的追求，也是实现以教育治理现代化支持教育现代化，以教育现代化支持国家现代化的总体思路的重要一环。

内申诉制度是专门为解决内部教育纠纷而设立的法定权利救济机制，是宪法上公民申诉权在教育领域的体现。校内申诉通过学校内部自治渠道，解决教育纠纷，充分保障学生和教师在教育教学活动中正当权利的享有和实现。相较于教育行政申诉需要行政机关的介入，校内申诉不仅能够充分适应教育领域的自治性和专业性，而且具备受案范围广、制度成本低、社会效果好等优势，校内申诉应当成为教育纠纷的“诉源治理”的主要救济渠道。但校内申诉作为实现教育纠纷“诉源治理”的主要制度支柱，其功能并未得到充分发挥。实践运作中，校内申诉作为教育行政申诉的前置程序，使校内申诉的适用范围受到极大限制；理论上，校内申诉被视为专门性的教育申诉程序的一个环节，其地位缺乏应有的重视，一直处于教育法学研究的边缘。

教育多元纠纷的源头防控应当充分发挥校内申诉制度作为主要解纷机制的诉源治理功能。但囿于立法不足、“诉讼中心主义”观念、效力保障不足等诸多因素掣肘，校内申诉制度面临公正性质疑、权威流失等多重困境，使校内申诉在教育纠纷解决防线上整体退缩。为使校内申诉摆脱制度困境，提升治理效能，充分发挥教育纠纷“分流阀”和“减压器”的作用，教育法典的制定中应当校内申诉的独立地位，进一步完善校内申诉立法，通过明确校内申诉的适用范围、规范校内申诉运行程序、提高申诉决定的法律效力、完善校内申诉的联动机制，实现教育纠纷的诉源治理，这既是建构教育多元化纠纷解决机制的必由之路，亦是实现教育治理现代化的应然之需。总之，在教育法典总则教育法律救济制度规则的一般条款中，明确校内申诉的法律地位；在分则的学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、民办教育等编中具体明确校内申诉的适用范围和程序。

(二)形式上：二元救济的协同与共济

一方面，教育法律救济要实现公私法二元救济的协同。尽管关于教育法的法律地位，学界存在“隶属说”“独立说”“发展说”等分歧，但共识在于都承认教育法调整综合性的法律关系。例如，学位授权、教育惩戒、校园欺凌等涉及教育行政关系、教育民事关系、教育学术关系、教育刑事关系等。不同的法律关系适用相应的教育法律救济方式，这意味着不管教育法是独立的法律部门还是隶属于某一部门法，教育法律救济都需突破单一部门法的桎梏，协同运用行政法、民法、刑法等不同部门法的救济方式保障教育权利。教育法典作为调整所有教育法律关系的综合性、权威性、前瞻性的法律，应当为不同法律关系配置相应的救济渠道。具体来说，教育法典的总则在规定教育法律救济一般条款时，对教育法律救济采用“列举+概括”的方式；各分则编结合不同教育权利救济的需要，明确各种教育救济方式的具体适用。

另一方面，教育法律救济要实现实体和程序上的二元共济。传统行政法益消极控制行政权为其功能的核心，围绕这一核心所展开的行政法体系是行政机关、行政行为、行政责任、行政救济四阶段模式，行政相对人由于控制行政权的功能不显，基本上处于消极的法律地位，表现在具体制度的安排上是行政救济制度残缺不全。(26)参见章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2014年版，第199页。随着权利保障成为现代法的基础和中心环节，《行政诉讼法》《行政复议法》《国家赔偿法》等行政性法律提供了行政救济途径。传统学科将教育法划入行政法的范畴，教育法受传统行政法的影响，重在调整教育管理关系，轻视甚至否认教育被管理人的权利诉求。随着对权利的确认和保护成为法律调整社会关系的根本宗旨，教育法律中开始明确教育主体的各项权利，并设立各种法律责任制度，从实体法上对教育权利予以确认。然而，要让权利真正地享有和行使，就必须有在权利被侵犯之后得到救济的程序机制。(27)参见程雁雷：《必须重视和加强我国高等教育立法》，载《高等教育研究》2000年第2期。教育法律救济本身是一项程序权利，既是保障教育活动主体的实体性权利，本身也体现了程序的工具价值、效率价值和彰显尊严的价值。(28)参见高俊杰：《基于学术不端撤销学位的程序制度建构》，载《中国法学》2019年第5期。在法律救济的过程中，通过回避、听取陈述和申辩等一整套公开、公正、公平的规则，不仅有利于教育纠纷的及时化解，又彰显了尊重个体参与、平等、理性、人格尊严等方面的价值。教育法律的权利保护原则、责任制度等实体性制度也都具有保障教育权利的功能，但它们仍然离不开救济程序所提供的一系列法律程序规范的辅助，否则就将寸步难行。唯有系统、完整的教育法实体规范，以及教育法律救济程序规范并驾齐驱，才能实现对教育权利的无漏洞保护。

(三)内容上：不同救济类型衔接配套

“当抽象与一般概念及其逻辑体系不能把握某种生活现象或意义脉络的多样性表现形态时，大家首先想到的辅助思考方式是类型。”(29)参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2004年版，第337页。学术的专业性、复杂性和不确定性使教育纠纷类型化为学术性纠纷和非学术性纠纷。学术性纠纷需要由具有一定学术背景的人员或组织，依照法定程序，以及学术共同体之间的学术规范和学术人员的学术水准进行裁判；非学术纠纷则是依照纠纷性质，通过民事诉讼、仲裁、申诉、复议、行政诉讼等救济途径予以解决。学术性纠纷和非学术性纠纷两者在救济机关、救济方式、救济标准等方面存在不同，相应的教育法律救济机制可以分为学术性纠纷的救济机制和非学术性纠纷的救济机制。而我国现行教育法律制度的设计是倾向于维护教育管理秩序，并非保障学术自由权。教育法律救济机制也是针对非学术纠纷解决，对学术纠纷重视不足，缺乏专门的学术救济机制。教育申诉作为专门的教育纠纷解决制度，在适用范围上限于学校的纪律处分行为，导致学术纠纷难以得到化解。而教育行政部门和司法机关受学术尊让原则的拘束，只能对学术性纠纷进行形式审查，而不能对学术问题进行实质审查。

随着教育规模的发展，教育领域涉学术纠纷越来越多，从学生学业奖学金评定、学位授予、成绩考核，到教师职称评定、科研成果认定、教育自主权保障，甚至高校学位授权点的审核与撤销等均易引发学术纠纷。鉴于学术纠纷的特殊性，教育立法有必要建立专门的学术仲裁机制。学术仲裁是指将侵犯学术自由权引起的学术纠纷提交给由专业人士组成的学术仲裁委员会裁决，学术仲裁委员会对纠纷中涉及的学术问题进行实质审查，并作出对双方具有法律效力的裁决，从而解决学术纠纷、保障学术自由权的一种方式或制度。这种机制的设定依托其独立性、专业性、学术权威性、公正性，通过实现学术纠纷的实质化解，保障师生、学校的学术自由权，补足了现行法律救济制度存在的功能缺陷。非学术性救济机制通过扩大校内申诉的适用范围，整合教育行政申诉和行政复议，明确教育行政诉讼的救济标准，实现现行不同法律救济机制之间的对接兼容。教育法典的编撰，应当突破单一救济机制的局限，通过对非学术性救济机制和学术性救济机制的重整与建构，形成分类分工、衔接配套的多元权利救济体系，最终实现对教育权利的无漏洞保护。

五、结语

教育法典编纂是一项系统研究，任重道远。当前教育学界和法学界亟待对教育法典编纂的具体方案展开系列研究。教育法律救济作为教育法律实施的重要机制和关键环节，在教育法典中具有重要地位。现行教育单行立法模式下，教育法律救济制度规则的缺陷需要在教育法典的编纂过程中予以重整和构建。教育法典不仅是教育领域的根本法，也是教育权利保护的宣言书，还是教育领域立法的集大成者。在教育法典编纂过程中，加强教育法律救济制度的规则研究，对促进教育法律救济制度在未来教育法典的具体实施中实现保障教育权利的立法目的和基本功能、推进教育治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义。