环境权益市场下的用能权交易机制探索*

王 鑫

（山西省社会科学院能源经济研究所，山西 太原 030032）

用能权、用水权、碳排放权和排污权是人类共同拥有的四大基本环境权益，也是发展权在资源利用领域中的体现。用能权作为前端治理的一种环境权益，它的提出建立在用能总量约束的前提之下。建立健全用能权交易市场体系，有助于在能源消费总量控制的大背景下实现用能权益在不同部门、不同行业、不同地区之间的高效配置。建立用能权交易制度是山西省全面推进生态文明建设、破解资源环境约束的重要路径，也是打造能源革命排头兵、打赢蓝天保卫战的必要举措。

1 用能权交易的提出

2015 年9 月，《生态文明体制改革总体方案》出台，标志着用能权交易首次在国家层面得以提出。用能权交易是指在一定区域内用能总量控制的前提下，用能企业对依法获得的年度用能总量指标进行交易转让的行为。这里所说的能源是指煤炭、石油和天然气等非可再生能源或由非可再生能源加工而成的二次能源，不包含生物能、太阳能等可再生能源[1]。参与用能权交易的企业初始由政府核发其用能总量，用能企业在生产经营过程中若所用能耗超过配额，则需付出一定的成本向政府或有结余用能量的企业购买用能指标，相反，有结余用能量的企业则可通过出售用能权配额指标来获取相应的报酬，形成节能减排的倒逼机制，进而达到全社会节能降耗的目的。

2 用能权交易的试点情况

2016 年7 月，国家发改委印发《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出要在浙江、福建、河南和四川4 个省份开展用能权有偿使用和交易制度试点工作，充分发挥市场在能源要素分配中的决定性作用。该方案的出台，标志着我国关于用能权交易的顶层设计工作基本完成。4 个试点地区在结合自身经济社会发展现状以及能源“双控”工作形势的基础上，分别开展了用能权有偿使用和交易的探索，取得一定的进展和成效，形成了不同的交易路径。

2.1 试点省份用能权交易情况

2.1.1 福建省用能权交易试点情况

福建省的用能权交易市场建设工作在4 个试点省份中是进展最快的，且配套政策齐全、顶层设计全面。从2017 年5 月开始，福建省经信委以政府采购服务的方式，通过公开招标，委托第三方公司开展“福建省用能权交易市场配套制度研究及配额分配设计服务”项目。随后，福建省先后在用能权交易能源消费量审核、用能权交易市场信用评价、用能权交易市场调节、用能权指标总量设定和分配等方面出台了一系列实施细则，进一步健全用能权交易市场信用管理体系，稳定用能权交易市场价格，规范福建省用能权指标管理，保障用能权交易市场的有序发展。2017 年，福建省选择在水泥和电力两个产业中首先进行用能权市场化交易，试点单位共计88 家，纳入试点单位的能耗总量占全省规上工业能耗总量的35%。在此基础上，2018 年，福建省将用能权交易试点行业的范围进一步扩大，先后将水泥制造、火力发电、炼钢、铁合金冶炼、原油加工和合成氨等9 个产业中年综合能源消费量达到5 000 t 标准煤及以上的95 家用能单位纳入用能权指标管理，并针对不同行业特征设计了不同的指标分配方法。

2.1.2 浙江省用能权交易试点情况

浙江省是所有试点省份中最早开展用能权交易试点的省份。2015 年，浙江省率先在本省25 个地区展开用能权有偿使用和交易的试点工作，通过对存量用能进行分类核定、对新增用能进行有偿申购、对节约用能进行转让交易的方式，打造了具有浙江特色的用能权有偿使用和交易市场[2]。2017 年3月，浙江省经信委以政府采购服务的方式，通过单一来源采购，委托第三方机构开展“浙江省用能权有偿使用和交易制度设计”项目。为了推进用能权有偿使用和交易试点工作，从2018 年8 月到2019年8 月，浙江省人民政府、浙江省发改委陆续出台了《浙江省用能权有偿使用和交易试点工作实施方案》 《浙江省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》和《浙江省用能权有偿使用和交易第三方审核机构管理暂行办法》多项配套实施细则，从市场、监管和技术等方面建立更为完善的制度体系，推动能源要素更高效配置，开创“以增量带存量”的用能权交易新模式，为其他省份用能权有偿使用和交易提供可借鉴的经验。

2.1.3 河南省用能权交易试点情况

2016 年12 月，河南省发改委颁布了《河南省“十三五”节能低碳发展规划》，标志着河南省用能权有偿使用和交易试点工作正式展开。到了2017年，河南省陆续委托相关机构开展“河南省用能权交易机制设计方案”及“河南省用能权交易试点方案”的研究工作，为河南省用能权交易试点的顶层设计奠定了基础。同年4 月，河南省发改委决定分别在郑州、平顶山、济源等区域展开用能权交易试点工作，将年耗能在5 000 t 标准煤以上的重点用能单位纳入试点范围。同时，为了配合试点工作的开展，2018 年、2019 年，河南省陆续出台了《河南省用能权有偿使用和交易试点实施方案》 《河南省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》和《河南省重点用能单位用能权配额分配方法（试行）》，陆续完成顶层设计工作、启动用能权交易、规范交易市场、试点交易效果评估和总结提炼经验，分阶段、分步骤推进河南省用能权的交易工作，规范河南省用能权市场的建设和运行，完善用能权配额分配制度，保障用能权交易的规范开展。

2.1.4 四川省用能权交易试点情况

四川省的用能权有偿使用和交易试点工作启动较晚。2017 年初，四川省成立了用能权有偿使用和交易试点工作领导小组，负责组织实施和协调安排相关试点工作。2018 年11 月，四川省发改委正式印发了《四川省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》，以条例形式进一步规范了四川省用能权有偿使用和交易管理。2019 年3 月，四川省按照有特色、易操作、可核算的原则，将水泥、钢铁和造纸3 个行业领域共计110 个重点用能单位名单纳入用能权交易范围，而纳入交易范围的企业多具有区域特色，且存在能耗高、产能过剩等问题。同年9月，四川省用能权有偿使用和交易市场正式启动，标志着四川省用能权交易市场建设取得了初步成效，也意味着四川省作为西部环境资源交易中心的地位得到进一步的夯实。

从以上分析可以看出，4 个试点省份不同程度地对用能权有偿使用和交易模式进行了相应的探索，在结合自身经济社会发展现状的基础上，不断创新，探索出不同于其他试点省份的路径。

一是试点路径不同。浙江省用能权交易的开展采用了“以增量带动存量”的路径，交易范围为新增高耗能用能项目，而福建、河南和四川3 个试点省份将达到一定能耗门槛的特定高耗能行业中所有增量与存量企业皆纳入试点范围。

二是交易主体不同。在交易初始阶段，浙江省用能权交易是在纳入试点范围的高耗能企业与当地政府之间展开，待市场成熟后拓展至用能企业之间，而福建、河南和四川3 个省份参与用能权交易的主体主要为纳入试点的高耗能用能单位。

三是指标分配方式不同。浙江省规定对单位工业增加值能耗高于0.6 t 标准煤/万元的新增用能量皆要向政府有偿购买用能权指标，而福建、河南和四川3 个省份则在借鉴碳排放权交易的基础上，采用初始无偿分配和有偿交易相结合的方式。

2.2 用能权交易试点面临的困难

目前，用能权交易市场处于探索阶段，统一的市场体系尚未形成。从试点省份推行情况来看，用能权交易面临配额设定难度大、市场重叠、界限不明、法规不完善以及主体参与意识不强等困难。

一是体制机制和政策法规不健全。用能权属于环境权益的一种，其权利的确认与转让均需要立法保障实施。我国的环境权益产品市场面临一个共性问题，即缺乏立法基础和制度保障。健全相关法规制度和配套政策是建立用能权交易市场的基础，有助于在用能权交易过程中增强政府的执行力度和增加企业参与的积极性。但是我国现有的用能权交易相关法规制度还不完善。在初始阶段，出台政策基本为短期政策，缺乏保证用能权交易可持续发展的长效政策机制。同时，用能权确权尚无统一标准，缺乏相关技术规范，对全面推进用能权交易造成一定阻碍。目前正在实施交易的试点地区，虽已出台了相关交易管理细则，但政策实施效果欠佳，仍需要进一步完善。

二是用能权确权与分配面临难题。用能权的确权工作是用能权交易的难点和核心。用能权确权过程既要以国家的能源消费总量控制为“天花板”，又要适应本地区的经济发展水平、产业结构和资源禀赋，还要考虑未来本地区的产业发展方向。这对用能权配额的确定与分配提出了巨大的技术性、制度性挑战。从试点省份来看，在实际操作中存在着配额初始分配不合理的现象。例如，采用历史法进行初始分配时，对于技术先进、单耗较低的企业，由于其历史能耗低，分配到的份额也相应较低，而技术落后的高能耗企业却分配到了较高的份额，进而打击了先进企业对改进节能降耗技术的积极性。此外，由于“十三五”期间能源“双控”形势严峻，能耗指标普遍紧缺，交易市场中出让量严重不足，部分交易市场存在指标供不应求的情况，多地面临着“无指标可用”的局面，制约着当地经济的发展。

三是碳排放权交易市场与用能权交易市场存在重复建设的问题[3]。多数地区在用能权交易的制度设计、数据支持上都沿用了碳排放权，造成两者之间存在一定的重叠交叉，增加了企业的运营成本，打击了企业参与节能降耗的积极性，违背了建立用能权交易市场的初衷。从试点企业来看，福建省在同时开展碳排放权交易和用能权交易时，便存在覆盖范围重叠、数据基础同源的问题。由于碳排放和用能权交易的主管部门不同，分属发改委与经信委，两部门之间缺乏有效的协调合作，在核算范围、主体范围和计算口径等方面都存在差异，造成交易实施的不合理性，降低了企业的参与度。

3 用能权交易的对策建议

市场化机制作为一种灵活、高效的资源配置手段，逐渐被用于破解环境、能源、资源领域的问题。用能权交易作为一种环境权益交易的市场化机制，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，对推进资源要素市场化改革、实现能耗总量和强度“双控”目标、推动绿色低碳发展形成了强有力的倒逼机制。针对上述发展现状所反映的困难，提出以下建议。

一是完善用能权交易市场的法律规范和制度条例。用能权市场还处于前期探索阶段，相关法规条例和配套机制的具体细则有待完善。下一步，要加快建立国家和地方层面的用能权交易立法，为用能权交易提供法律保证，保障交易各环节有法可依。建立健全用能权的有偿使用和交易制度，完善其在交易规则、风控管理和信息披露等方面的制度建设，并增强其与碳排放交易制度、环境权益市场建设、节能降耗政策的协调。

二是探索建立全国统一的用能权交易市场。用能权交易试点的推行是我国探索用能权交易的重要起点，为建立全国统一的用能权交易市场提供了宝贵经验。但是包括用能权市场在内的环境权益市场交易并不适合分散经营，由于区域性市场发展的不平衡、交易制度的不一致以及权益分配方式的不统一，导致权益流动性差，市场机制的调节作用并未真正体现。建立全国统一的用能权有偿使用和交易市场，是克服市场发展不平衡、分配方式不统一、价格机制不健全的必要路径。

三是加强用能权交易市场和碳排放权交易市场的协同发展。在借鉴碳排放交易市场的总体思路、建设框架和管理流程基础上，探索建设用能权交易市场。建立联合履约机制，保障碳排放交易市场和用能权交易市场并存。对于既被纳入用能权交易体系又被纳入碳排放交易体系的企业，允许其在满足一定条件后使用用能权指标、核定碳排放配额或核证减排量履约。制定一体化数据核查支撑系统，建设统一的环境权益交易综合管理平台。