新时代西部大开发形成新格局中构建国家生态安全屏障

李清源

(青海省委党校，青海 西宁 810000)

世纪之交，党中央高瞻远瞩做出了实施西部大开发战略的重大决策，开启了建设山川秀美新西部的大幕。在西部大开发战略实施20周年之际，《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》发布，提出了“加大美丽西部建设力度，筑牢国家生态安全屏障”目标任务。青海省位于中国西部腹地，地处地球第三极的青藏高原，是国家“两屏三带”生态安全格局核心区域，在西部大开发形成新格局进程中，必将为不断优化完善国家生态安全屏障体系做出重要贡献。

1 立足新发展阶段和构建新发展格局，把握契机全面深度融入国家重大区域发展战略

1.1 区域生态环境状况与国家生态安全密切关联

生态安全是国家安全的重要组成部分，事关中华民族的永续发展。西部地区约占我国国土面积的2/3，是我国大江大河的主要发源地和上游地区，维系着全国乃至亚洲生态安全命脉，在全国生态安全格局中具有举足轻重的地位。青海是三江之源、“中华水塔”，拥有世界最大面积的高原湿地、高寒草原、灌木丛和森林等生态系统，在生物多样性保护、水源涵养、气候调节等方面的生态服务功能巨大。据报道，青海作为国家重要的生态安全屏障，生态资源服务价值18.39万亿元；作为国家重要的战略资源接续储备地，已探明矿产资源潜在价值约105万亿元[1]。可见，保护好三江之源“中华水塔”，筑牢国家重要生态安全屏障，夯实中华民族永续发展的生态根基，既是新时期青海人民的使命所在和责任所系，也是新时代推进西部大开发形成新格局的目标任务和必然选择；既是服务全国大局的客观要求，也是自身可持续发展的内在需要。

事实证明，西部地区生态环境状况与国家生态安全之间具有高相关性[2]。20世纪80年代后期，全球气候变暖和人类活动加剧双重压力下，青藏高原原始的生态系统平衡被打破，生态环境日趋恶化，其中三江源区尤为严重。2004年，黄河源头区产水量逐年减少甚至断流，严重制约本区域经济社会发展，且严重威胁各流域中下游众多地区乃至东南亚诸国的生态安全。“中华水塔”生态危机，敲响了国家生态安全的警钟。2005年，我国政府以维护国家生态安全为目标，启动了西部生态建设标志性工程——三江源自然保护区生态保护和建设工程。十几年来，持续从三江源二期生态保护建设工程实施，到国家生态保护综合试验区建设，再到三江源国家公园体制试点，三江源生态保护与治理取得显著成效，水源涵养量年均增幅达6%以上，每年向下游输送620多亿m3优质清洁源头活水，惠及我国20个省区及澜湄流域5国。显而易见，三江源生态环境状况整体改善，确保“一江清水向东流”，既彰显了国家生态安全在西部大开发战略中的重要地位和作用，也彰显了中国政府在生态环境治理方面的超强能力与水平。

1.2 筑牢国家生态安全屏障是党中央赋予青海的重大使命

实施西部大开发战略以来，党中央、国务院从国家生态安全大局出发，始终高度重视西部地区的生态环境保护和生态文明建设。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央统揽全局更加关注西部的生态环境状况与生态安全态势，不断推动西部地区更深层次开发和更高质量发展。2016年8月，习近平总书记在考察青海时明确指出：“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态，必须把生态文明建设放在突出位置来抓，尊重自然、顺应自然、保护自然，筑牢国家生态安全屏障。”[3]2021年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时强调指出，青海对国家生态安全、民族永续发展负有重大责任，必须承担好维护生态安全、保护三江源、保护“中华水塔”的重大使命。2021年6月，习近平总书记再赴青海考察时强调：“进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，青海的生态安全地位、国土安全地位、资源能源安全地位显得更加重要。”[4]“要贯彻落实党中央关于新时代推进西部大开发形成新格局、推动共建‘一带一路’高质量发展的战略部署，主动对接长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，增强经济发展内生动力。”[5]这一系列重要讲话给青海省确立新的坐标、勾画新的蓝图、赋予新的使命，也为我们全方位融入国家重大战略构建新发展格局指明了前进方向，为我们不断开创新时代西部生态文明建设新局面提供了根本遵循，进一步坚定了我们筑牢守好国家生态安全屏障的信心和决心。

“十四五”期间，我国将进一步完善生态安全屏障体系。良好生态环境是经济社会持续健康发展的重要支撑点，青海地处黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带两大国家战略交会之处，又是西部欠发达省份，只有以习近平总书记的系列重要指示精神为指导，义无反顾承担起维护国家生态安全的责任使命，抢抓国家战略叠加机遇，持续深化与国家重大区域发展战略对接合作，持续推进新时代西部大开发战略，才能提升防范生态环境风险挑战的能力，不断增强经济发展内生动力，将潜在的生态价值转化为现实的发展优势，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。

1.3 在构建西部新发展格局的伟大实践中体现新担当展现新作为

当前和今后一个时期，站在服务全国发展大局和维护国家生态安全的高度，坚决贯彻落实党中央关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见，发挥区位优势，主动担当作为，加快构建完善国家生态安全屏障体系是当务之急。首先，积极参与和融入“一带一路”建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略之中，找准发展方位，把握战略定位，不断拓展发展空间、提升发展层次，推动有关西部大开发新的战略部署在青海落地落实；其次，借助于国家政策的大力支持，切实加强与周边省份在生态领域的交流合作，以长江、黄河等流域为重点，推动建立横向生态保护补偿机制，形成跨区域多层级的生态环境保护联动协作体制机制，共同抓好大保护、协同推进大治理，维护区域流域整体的生态安全，共建生态良好的美丽西部；再次，坚持以筑牢国家生态安全屏障为己任，举全省之力实施好国家重大战略，实施好“中华水塔”保护行动，维护好长江、黄河上游生态平衡，不断巩固扩大高原生态安全屏障建设成果，在推进青藏高原生态保护和高质量发展上不断取得新成就，努力构筑起体系完整、功能完善的国家生态安全屏障，为保障我国乃至全球的生态安全做出新的贡献。

2 立足青海特殊生态地位和重大生态责任，全力以赴推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设

2.1 西部大开发战略助推国家生态安全战略格局优化完善

西部大开发20多年，在国家的重点扶持下，西部地区在基础设施、科技教育、特色产业以及生态保护、环境治理等各方面实现了整体跃升，经济社会发展取得了历史性成就。特别是青海省始终把加强生态环境保护和建设作为西部大开发的重要内容，作为构建国家生态安全屏障的重要切入点，持之以恒推动自然保护地体系建设取得了长足的发展。目前，全省共建立各级各类自然保护地8类109处，总面积达26.58万km2，占全省国土总面积的36.8%。这些自然保护地类型丰富、功能多样、面积广阔，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用，也构成青海建设国家公园示范省的体制基础[5]。

随着西部大开发战略的推进和重大生态工程的实施，全省形成了三江源地区、青海湖流域、祁连山地区、东部干旱山区、柴达木盆地“五大生态板块”建设规划格局，并形成以三江源草原草甸湿地生态功能区为屏障，以祁连山冰川与水源涵养生态带、青海湖草原湿地生态带为骨架的“一屏两带”生态安全格局，全面加强了森林、草原、湿地、荒漠生态系统保护修复和生物多样性保护。不难看出，青海自然保护地体系的初步构建，高原生态安全屏障框架的基本形成，有助于国家“两屏三带”为主体生态安全战略格局优化，亦有助于青藏高原人与自然和谐共生，为在全省范围内建立起以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系打下了坚实基础。

2.2 国家顶层设计下的青海双国家公园体制试点取得重大成果

2017年12月，党的十九大报告明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系。国家公园作为我国自然保护地的最重要类型之一，在维护国家生态安全中居首要地位。加快建设国家公园，是我国生态文明领域的重大制度创新，也是构筑国家生态安全屏障的重要途径。2015年，首个国家公园体制试点“三江源国家公园”落户青海，在整合优化自然保护地、在创新自然保护地管理体制上先行先试，开启了中国建设国家公园的新纪元。目前，三江源国家公园31项体制试点任务已全面完成，确立了9大国家公园建设理念，初步形成了15个管理体系，总结出生态体制改革的一系列宝贵经验。在国家顶层设计的主导下，青海省承担双国家公园体制试点，并率先启动国家公园示范省建设，在优化功能布局、构建管理体制、强化资金保障、实行科学管护、实现共建共享等方面的有益探索已取得突破性进展。如今，三江源、祁连山两个国家公园体制试点任务如期完成，设园工作全面启动，青海湖和昆仑山国家公园规划编制工作也基本完成，新型的自然保护地体系基本成型，为全国建立以国家公园为主体的自然保护地体系积累了极为重要的典型经验。

2.3 从更高层面上推动国家公园示范省建设行稳致远

“十四五”开局之年，习近平总书记特别强调，保护好青海生态环境，是“国之大者”。“要继续推进国家公园建设，探索更多可复制可推广经验。”[6]现实表明，经过几年的实践探索，青海国家公园及自然保护地体系建设成效十分明显，并获得丰富的经验。但也不能否认，目前还存在基础设施薄弱、资金投入不足、政策法规不健全、管理体制欠完善等主要问题，亟待解决。也就是说，现阶段建设国家公园的路径清晰而任重道远，需要相关地区部门按照省委省政府的部署要求，知难而进，善作善成，加快实施国家公园示范省建设三年行动，在继续推进国家公园建设中进一步理顺管理体制、创新运行机制、健全法律保障、加强监督管理、强化政策支持，进一步总结升华可借鉴、可复制、可推广的“青海模式”系列经验，努力在西部生态安全屏障体系建设中发挥示范引领作用。

新时代新格局，以国家公园示范省建设为载体，牢牢抓住国家加大西部开发力度的政策机遇，抓住重点区域、流域突出生态问题谋划布局施策，全面落实国家生态战略，是构筑国家重要生态安全屏障的重中之重。一是坚持以习近平生态文明思想为指导，强化公众尊重自然、顺应自然、保护自然的意识，提升其维护国家生态安全的主动性和积极性，为子孙后代留下蓝天净土、绿水青山，形成人与自然和谐共生现代化建设新格局；二是坚持山水林田湖草是生命共同体的生态治理观，深入实施重点生态工程，持续实施三江源、祁连山、青海湖等重要生态功能区重点工程，强化山水林田湖草冰等各种生态要素的协同治理，确保重要自然生态系统、自然遗迹景观和生物多样性得到系统性保护，不断提升生态产品供给能力；三是坚持国家公园及自然保护地体系建设的定位和方向，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式。尤其要构建统一规范高效的管理体制，建立健全自然保护地资金保障机制，建立健全利益共享和协调发展机制，加快自然保护地法规体系建设，从而为继续推进国家公园建设、维护高原生态安全提供必要的制度保障；四是全面落实《青海以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设实施方案》，加快建设具有开先河意义的以国家公园为主体的自然保护地体系示范省，并建成具有国内和国际影响力的自然保护地典范。同时，积极谋划青藏高原国家公园群建设，力求将最具有生态重要性、国家代表性和全民公益性的核心资源纳入国家公园，使之逐步走向成熟和定型，形成西部新的生态安全时空格局与空间效应。

3 立足“三个最大”的省情定位，坚定不移走符合青海实际的绿色发展道路

3.1 强化生态保护红线刚性约束是保障国家生态安全的重要导向

现实表明，生态保护红线是保障国家生态安全的底线和生命线。在西部大开发战略实施过程中，青海作为生态大省和资源大省，深入推进主体功能区建设，全省辖区面积的90%划为国家重点生态功能区，严禁不符合主体功能定位的各类开发建设活动。在此基础上，《青海省生态保护红线划定方案》将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围，约占省域国土面积的42%，承担了重要的生态服务功能。事实上，这里的一山一水、一草一木对人类生存的价值，远远超过其作为资源要素或生产资料参与经济开发的价值。鉴于此，青海省按照全国主体功能区建设要求，加强区域承载力的监督与管理，严格控制在限制、禁止开发区范围内进行矿产资源开发、生产建设项目施工等活动，最大限度降低人为因素对脆弱生态系统的干扰强度。同时，实行生态保护优先绩效考评，取消20多个重点生态功能区所属县的GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入4项考核指标，增加其生态环境保护指标和权重。显然，强化生态保护红线刚性约束，体现以强制性手段实施严格生态保护的政策导向，有利于“中华水塔”万水千山、生灵草木的整体保护，有利于青藏高原生态系统服务功能与价值的持续提升，更有利于国家重要生态安全屏障地位的日益巩固。

3.2 新一轮西部大开发中的生态安全问题不容忽视

近年来，基于独特的生态环境特征和自然资源禀赋，青海全面落实“一优两高”重大战略部署，积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路，初步形成了以国家公园、清洁能源、绿色有机农畜产品、高原美丽城镇、民族团结进步“五个示范省”建设为载体，以“四种经济形态”为引领的经济转型发展新格局，在促进生态经济发展和生态环境建设良性互动，夯实生态安全屏障建设基础方面迈出了实质性步伐。应该说，西部大开发以来，全省生态环境质量总体呈现稳中向好态势，绿色转型发展成效明显、前景广阔。但是，青海原本地域辽阔而生态脆弱，而全省近九成国土面积列入限制开发和禁止开发区，仅一成属于重点开发区域，生态环境承载力接近临界状态。从整体上看，区域发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济发展与生态保护的矛盾依然存在，不合理开发建设活动超越生态安全临界点，导致生态环境严重破坏的恶性事件尚未杜绝。加之推进西部大开发过程中的城镇化、工业化不断加快，资源环境承载压力增大，重点区域生态空间缩减，生态安全面临重大挑战。显然，在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，继续深化“三个最大”省情认识，正视问题，因地制宜坚持在开发中保护、在保护中开发，推动生态友好的绿色低碳循环经济发展，充分发掘生态价值和潜力，有效提升自然生态空间承载力，不断增强区域绿色可持续发展后劲，筑就高原坚不可摧的生态安全屏障显得尤为迫切和重要。

3.3 新时代推动绿色发展高质量发展上迈出更大步伐

站在新的起点上，把握好新时代推进西部大开发形成新格局的历史机遇，加快青海绿色高质量发展进程，开创经济社会发展与人口资源环境相协调的新局面。一是坚持完整准确全面贯彻新发展理念，加强环境与发展综合决策，进一步提升“五个示范省”建设的带动效应，进一步发挥“四种经济形态”培育的引领作用，不断促进经济社会高质量发展与生态环境高水平保护的协同共进，有效缓解经济社会发展不平衡、不充分及不可持续问题，实现经济效益、社会效益、生态效益的统一。二是依据高原特有资源禀赋、产业基础和功能定位，高起点谋划绿色发展蓝图，加快构建具有高原突出特色和比较优势的生态经济体系，积极培育生态有机农牧业、全域生态旅游产业、现代服务业等生态环境可承载的绿色产业，尤以打造“四地”为着力点，推动形成绿色发展方式和生活方式，促进生态产品价值的保值增值，在生态生产生活良性循环中不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。三是在新一轮西部大开发中坚定贯彻“两山”理念，以“大保护”理念统领大开发实践，切实转变开发思路、创新开发模式，对各类经济开发活动进行严格管制，坚决摒弃损害生态环境的发展模式，坚决守住生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线“三大红线”。同时建立完善自然资源有偿使用制度，加大对限制和禁止开发区域的财政转移支付力度，引导重点开发区域集约高效开发，加快形成节约资源和保护环境的空间格局。四是始终保持加强生态文明建设的战略定力，推动形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的大环保格局，高质量打好蓝天碧水净土保卫战，进一步提档升级农牧区人居环境综合整治，进一步提升全域生态环境质量，努力实现建设美丽西部、筑牢国家生态安全屏障的目标任务，谱写全面建设社会主义现代化国家的青海篇章。