闲置与重组：村务监督委员会的运转现状分析——以宜宾市南溪区为例

李永洪，马 茜

(西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637009)

“强化对公权力运行的制约和监督，健全基层群众自治制度，增强群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督实效。”[1]为确保党的路线方针政策的贯彻落实，保证目标任务落实到位，必须抓好三件事，其中至关重要的一项就是遵守和执行。实现村务监督委员会运行中人员、责任、工作、效果的有效统一，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的制度执行监督机制对于推动农村治理现代化、激发制度执行的生命力具有重要的政治责任与社会责任。

一、宜宾市南溪区村务监督委员会的实践探索及其效果

村务监督委员会是农村基层政治体制的重大改革，村务监督委员会制度是农村基层治理领域的一项伟大创新。新发展阶段，党和国家高度重视乡村治理和农村基层监督，制定了一系列重要规划和实施方案，以期实现结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力制约和协调机制。文章选取宜宾市南溪区作为典型性对象进行研究，具有地方代表性，也具有区域普遍性。

(一)南溪区村务监督委员会的实践探索

2020年8月，四川省实行“两项改革”，针对其内容之一村建制调整改革后村组干部管理范围变大，特别是村书记、主任“一肩挑”后权力过于集中、监督方式单一、监督效果难以有效发挥的现状，南溪区根据市级指示着眼于提高村务监督的规范性、实效性。

1.规范队伍建设。从队伍建设入手，选优配齐并且配强村务监督委员会组织成员，实现“一网一员”全覆盖。此外，在其组织运行方面，强调区纪委监委、财政、农业农村等部门与村务监督部门的主体协同配合，严格落实“四议两公开”工作法和重大事项决策听证制度，推行“述职+反馈”制度考核评议组织成员工作。

2.注重工作落实。在村务监督委员会工作落实中，运用“互联网+”思维和拓展监督范围等方式，将推进移风易俗、加强乡风文明建设纳入村务监督委员会监督重点，加快制订红白事办理制度，并监督其作用的发挥情况。除了优化村务监督委员会组织内运转机制以外，还通过统筹三个监督维度，针对村务监督委员会主任进行优化重组，全区130个行政村监委会主任和纪检委员一肩挑，实行“三职合一”定岗工作[2]；明确村务监督委员会主任“三个为主”的定制工作，提名考察、业务工作、日常履职考核以镇纪委为主，解决因受村党支部制约而导致的监督弱问题；此外，以“基础+定制”的形式明确监督重点，把宜宾市纪委印发的《当好“前沿哨兵”履责手册》作为基础监督内容，把矛盾突出、群众反映强烈等内容作为自选监督内容，形成村级监督全面访、重点访、专题访、交叉检查、集中督查的“三访两责”定责方式。

3.实行协同监督。针对村级监督力量弱化、业务不精和人情束缚问题，以团队监督构建村级立体监督网，建立片区协作机制、实施雁阵式帮带和组合式督战，将全区11个镇划分为4个协作区实施监督，加强对村组干部特别是村“一把手”的监督力量。到目前为止，4个协作区共抽调28名村务监督委员会主任上挂锻炼，共开展交叉检查20余次，处置问题线索27件，立案18件18人。与此同时，全区对村组干部的信访举报同比下降32%，群众在村务公开方面的信访举报较2019年同比下降73%，促进了村务监督委员会实效化规范化建设。[3]

(二)南溪区村务监督委员会的运行成效

2017年南溪区着力探索村务监督工作以来，村务监督委员会现实运作情况已趋平稳，更在积极探索村级“一线”监督工作的新方式、新举措以提高监督实效。南溪区构建“一核多元、合作共治”的村级立体监督治理机制，对于丰富“一线”监督责任网络、实现党群干群关系良性互动、强化村务监督工作治理效能具有积极作用。

1.丰富了“一线”监督责任网络。村务监督委员会的建立及其运作，实现了村务管理与村务监督双轨分治、双轨并行。村务监督委员会作为“第三种权力”使村级监督从同体监督向异体监督、垂直监督向水平监督、兼职监督向专职监督、事后监督向全程监督转变，这在组织创新的基础上丰富了“一线”监督责任网络。

2.实现了党群干群关系良性互动。村民监督委员会作为常设性的民主监督专门机构，既要收集群众关于村务的意见和建议，又要将群众所思、所想、所盼传递给村“两委”。村务监督委员会对村级事务的反馈沟通与指导，使得在村级领导重大事项面前能集大成，做出更明智的决策，也提高了群众对村级事务管理的满意度与信任度，改变了过去村民对村“两委”的信任危机，缓和了村民与村“两委”之间的矛盾冲突。村务监督委员会兼顾群众意愿表达的“发声器”和村民与村“两委”关系的“调和剂”双重角色，以此畅通民情诉求渠道，实现党群干群关系的良性互动。

3.强化了村务监督工作治理效能。村务监督委员会要求对村务、财务管理等情况进行监督，受理和收集村民有关意见建议，是对人、事、财的系统监督。不仅如此，村务监督委员会工作要求全程性的监督，既要参与村务决策与执行的全过程，还要做好事后的财务审查、结果公开、干部考核、过失问责等工作，因此村务监督委员会工作的系统化监督的要求落实是提高村务监督实效的关键。此外，深化“两员两会”制度，出台《关于健全以党内监督为主导，推动村级各类监督贯通协同的七项措施》，通过建立片区协作机制、打破地域界限、整合人才资源促进村务监督委员会规范运行。据统计“全区已对163个村(社区)累计开展交叉检查、访廉问廉3000余人次，解决群众困难诉求1200余件，发现村组干部问题线索25件，协助处置问题线索21件，镇(街道)纪(工)委据此立案查处11件13人。[4]”表明在村务监督下，村务决策民主科学化，村务决策执行更加公开透明，由此提高了村干部办事效率与规范程度。

二、宜宾市南溪区村务监督委员会的运行困境

南溪区作为新区发展，2017年着手探索村务监督工作，其制度创新与治理效能得到当地基层工作者一定程度的认同。但另一方面村务监督委员会的运行却存在一系列缺陷与问题，呈现出特殊的“组织闲置”问题，具体表现为群众知晓度不够高、工作分配偏执化、组织建构空壳化和监督工作无序失调。

(一)群众知晓度不够高

随着“乡政村治”模式的不断发展，我国农村民主进程得以有效推进。生活在其中的农村村民接触最多的便是乡镇政府、村民委员会和村党支部，我国也是凭借着这5万多个乡镇政权和100多万个村民委员会两者的结合实现有效的村民自治系统。而从村务监督委员会来看，其组织运行的影响力并没有达到预想的监督效果，导致村民对村务监督委员会这个独立组织机构知之甚少，显现出村庄场域中群众对于村务监督委员会组织的认知呈隐性断裂状态。

(二)工作分配偏执化

在南溪区三职合一机制下，要求村纪检委员兼任村务监督委员会主任，充当村级场域中的宣传员、监督员和信息员，虽然村务监督委员会与村纪检委员两者同为村务监督工作，但村纪检委员由镇纪委提名、考察，经村党组织党员大会选举产生，村纪检委员会兼任村务监督委员会主任一职实为创新之举，但在整合村纪检委员党内监督、专责监督与村务监督委员会民主监督、专职监督中，村纪检委员会工作只是承接了镇纪委的兼任指示，实际工作中村务监督工作片面强调村纪检委员的履责实况，而村务监督委员会组织机构却被村级权力组织工作边缘化，村务监督委员会的运作也从专门监督的组织工作形式转变为单一的精英治理模式，其组织内部工作呈偏执化。在村务监督工作中并未注重内部成员的组织整合，而是注重村务监督委员会主任的个体能动性的发挥。

(三)组织建构空壳化

从队伍建设看，村务监督委员会从形式上讲配齐了其组织成员，但反观实践，村务监督委员会组织运行中成员并未真正参与村务监督，其履职范围仅仅停留在参与民主评议会议，应付部门检查，而村务监督委员会主任一职则呈现工作负荷增大，工作处理能力减弱等现象。从办公条件来看，要求至少按“六有”标准规范办公条件：有规范的职务名称，有一间固定办公室，有一套上墙职责，有一个岗位公示牌，有一个履责手册，有一个固定文件柜。根据宜宾市纪委办公室指示，南溪各村积极响应办公“六有”要求，但是并未充分利用已有的办公条件。此外，村务监督委员会主任统一自持常用法规、履责手册和履职笔记本，要求针对自身履职行为进行工作记录与规范工作台账、专职管理和及时归档。但在实际村务档案中，虽有村务监督委员会档案袋，但其中工作台账与记录有失规范。如2020年11月调查中，HY村村务档案中关于村务监督委员会存档记录停滞在2018年，2019年却成为空档期；HD村则设置了村务监督委员会文件柜与档案袋，但里面却空空如也。

(四)监督工作无序失调

发挥村务监督委员会的实效，还应关注到实现目标的组织技能和权限。对于村集体资金的管理使用要求科学化、法治化；对于农村基层存在的综合风险比如对 上级政策做选择、搞变通和打折扣现象必须进行有规划、有组织、有计划的防治，然而调研发现，村务监督委员会组织工作并没有规范运行，呈现无序化工作状态。首先，在面对村庄内部、村务监督委员会外组织与团体、个人的要求、支持输入时，村务监督委员会成员一方面履职不充分，对于群团意见并没有集中、定时进行收集归纳处理，也没有详细的工作规划，这种不定时、不定量的工作状态表明村务监督委员会内循环机制的输入无序，村务监督工作并未形成常态化机制。此外，村务监督委员应对监督事项要求进行全程监督，然而各村村务监督还是停留在村庄事务的事后审查阶段，在村务公开上，内容固化，监督随意，更多的是随心情而定。其次，工作考核评议没有实际内容，满意与不满意只是为了单纯的画勾圈而画勾圈，完成形式化操作，这种村级内部监督失范化履职导致工作输出形式化现象严重。

三、宜宾市南溪区村务监督委员会履职困境的原因分析

“村庄场域是指乡村政治空间内由各主体的地位、权力、关系等决定的彼此影响力、决定性力量的运作空间。”[5]村庄场域在不同的组织定位和人员调配、民主发育和乡土社会氛围等制约因素下呈现出复杂的乡村治理现状。因此基于以上南溪区村务监督委员会各种显性问题，进行细致的问题剖析至关重要。

(一)层级分化：组织关系处理不当

村务监督委员会是中国农村基层治理单元的特定层级，置于政治领域与群众性自治场域双重空间，交织着较为复杂的横向纵向结构关系与群众性的唇齿关系。

1.知民度低稀释了群众诉求。首先，村务监督委员会的成员由村民会议或村民代表会议在村民中推选产生，源自于民众，服务于民众。但在实施村务监督工作的过程中，村务监督委员会并未真正走进村民家中收集群众意见，走访调研缺失使得村务监督组织工作并未知群众所想，忧群众所忧。其次，村务监督委员会作为村民代理组织，应主动亲民、近民，敢讲真话、做实事，然而其代表性有待考量。当选村务监督委员会的成员在各村民小组中村民代表的代表性有限，部分村民小组认为村务监督委员会在村民小组内缺乏财产权与成员权，对村务监督委员会的监督工作存有抵触心理。因此，村务监督委员会在村组内部监督工作履职过程中，代表性缺失稀释了群众要求，造成村务监督委员会监督工作具体执行与落实上的“形式化”宿命，影响村务监督组织影响力和知民度。

2.村务监督主体协同性发挥失效。农村基层监督场域中，存在党的纪检机构、政府监察机构、审计部门、会计核算和监理部门、社会组织、村务监督委员会、驻村单位等多元主体。村庄内部村委会、村纪检、村务监督委员会、驻村督导员等监督组织设置多种多样，村务监督组织的设置在工作人员看来有组织设置叠化、工作事务繁杂、工作人员紧缺的三大表现，时有职责不清，分工不明的现象，因此村务监督组织“碎片化”布局导致横向主体协同性缺失，呈现多元监督主体介入导致组织与个人的“搭便车”行为，甚至更有村纪检委员对村务监督委员会组织工作的功能性替代趋向。此外，监督主体思想认知与工作开展能力要求的不平衡性，也使得村务监督委员会内部成员协同性缺失，村务监督工作也主要集中于农村精英的能动性发挥，呈现“农村精英——中间成员——普通大众”的非均衡性人员格局，而三大村庄人员阶层对村务监督的影响力也呈逐步递减趋势。因此总的来说，村务监督委员会现实运行机制中，村务监督组织横向主体的组织替代关系与村务监督委员会内部的成员替代关系导致村治主体协同性缺失，也是层级分化的一大显著表现。

3.行政管控诱发村民自治隐性断裂。在科层制的体制机制下，人们拥有着普遍思维框架，认为政府是政治体系的中心，实施村民自治也必须严格遵守官僚化管控模式，出现纵向层级关系处理不当现象，在开展村级事务监督过程中更易揣摩所谓“上级”的指示命令，使得村务监督工作独立自主性缺失，村务监督委员会与乡镇政府、乡镇纪委也由名义上的指导关系变异为实际上的领导关系，成为科层制下行政指令的“衍生儿”，官本位思想诱导下的“异化体。”另外，村务监督委员会成员在监督工作中并未起实际作用，而村务监督委员会的组织任务基本上集聚于村务监督委员会主任一身，加之村务监督委员会主任兼村纪检委员、综合专干或村副书记，因此，在村务监督具体运作中显现出较强的行政化色彩，抑或是极低的过程参与度。

(二)监督蚀耗：履职中呈过程化消解状态

村务监督委员会微观组织运行呈无序状态根源于村务监督委员会固有的人才困境，除此之外，表现为村务监督委员会监督工作执行落实中的蚀耗现象。

1.组织成员能力有限。由于村务监督委员会组织人员文化素质与能力限制，村务监督委员会组织运行对于组织成员的能力要求与成员现有文化素质与技能水平的不平衡使得绝大多数事项归责于村务监督委员会主任身上，组织成员的设置仅限于应付高级干部的检查，或开会充人数，而日常却被弱化或搁置，具有一定的“工具主义”嫌疑，出现村务监督委员会内处理机制的蚀耗问题。此外，村务监督委员会组织成员并不属于村常职干部，因此也并没有工作餐或电话等工作补贴，成员履职积极性不高。另外，随着单位编制不断压缩，综合专干、副书记、村纪检委员、村务监督委员会主任不断糅合，导致组织多呈“光杆司令”的局面，即使能力极为突出，但对于村务事务不可面面俱到，导致工作量与工作精力的蚀耗问题。

2.制度规范不够完善。制度规范不但要规范单个成员的履职行为或单个成员间的衔接互动，使履职失范行为最小化，而且也要兼顾组织、相关运行机制的衔接互动，促使达到工作成效的最优化目标。这就要求制度规范在组织工作运行之初就应该基本完备，包括成员产生、学习培训、工作流程细化、信息公开共享、结果考评问责、工作补贴等多方面，形成完整的制度链条。然而村务监督委员会在具体实践过程中，岗前培训制度弹性较大，给予了基层较大的选择权；村务监督委员会具体工作流程制度设计停留在村纪检履责手册中，并未对村务监督委员会组织成员进行工作流程细化指导；村务监督委员会薪资补贴、履职量化要求、信息公开共享机制、结果问责评议考核机制则处于制度链条断裂状态，并无实际内容。

四、推进村务监督委员会有效运转的对策

2019年1月《中国共产党农村基层组织工作条例》实施以来，村务监督也逐渐步入制度化、常态化。然而在具体实践过程中，村务监督委员会的运转及其实效并不令人满意，村务监督委员会“组织闲置”问题仍属常见，因此，探索如何规范村务监督委员会建设，发挥村务监督实效性势在必行。

(一)强化横向主体协同和纵向层级融合

根据“基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”[6]的目标，村务监督不仅需要上级政府的支持和引导，还需要社会力量的协同参与，破坏性再造村务监督多元共监的治理格局。

1.厘清农村基层监督场域中的控权关系。首先，村务监督委员会作为村务监督控权主体，追溯源头应保持组织的相对独立性。首先加强党的全面领导。始终坚持村党组织领导核心地位不动摇，村务监督委员会的各项工作都要在党的领导下进行。其次，保证行政权与村民自治权的相对分离。乡镇政府指导和助推村级事务的管理与监督，在政府宏观大政方针政策方面对村务进行宏观引导，在村级事务自治方面给予微观指导与更多的政治信任，减轻村级组织负担，强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。[7]再次，村委会具有村务管理权与执行权，也是村务监督委员会的主要监督对象，村务监督委员会通过沟通协商参与村务监督，规范村委会权力运行。在村务监督中，村务监督委员会与村委会工作应保持相对分离，保证村务监督委员会成员与村委会成员不重叠、监督工作与行政权力不归属、监督阵地与行政办公阵地不等同。此外，村务监督委员会要对村民(代表)大会负责，保证监督信息多向度，对村民的信息公开不容忽视。

2.促进村务监督主体内外协同治理。积极推动以村党组织为领导核心、村民会议或村民代表会议集体决策、村民委员会具体执行、“两员两会”党内监督与民主监督深度融合“一核多元、合作共治”的村级民主治理体系。基层群众监督是村务监督组织中不可或缺的主力军，充分调动村民及村组织成员的教育学习；剔除保守观念，学习新思想、新知识，构建村级智库，能让百姓看得懂、会运用、会互动。村级监督组织也应该增强交流和学习，抵制闭门监督、闭口监督，杜绝重复监督、无人监督的现象。同时，增强监督的对外公开性与对内协调性，争取将乡镇纪委、驻村督导员、村纪检委员、村务监督委员会成员真正整合。通过成员间沟通协作与整合、组织间分工互助与共监形成人员的有效整合、责任的具体分责、工作和效果落实到位的质效合一的状态。

(二)构建村务监督自动力与制动力系统

村务监督委员会的监督工作是一项复杂而艰巨的系统工程，上连乡镇指示、下连农户生计、左右还有各组织和团体。在利益联结的村庄治理体制下，保证村务监督委员会的有效性与独立性，完善村级监督组织建设与组建村务监督动力机制显得尤为重要。

1.完善村级监督自组织建设。组织设置切实按照“六有”标准落实村务监督委员会组织机构建设，争取每个村庄都将规范要求做到实处。人员配置方面拓宽村务组织成员的选拔范围，选优用强，杜绝村党支部与村委会成员担任村务监督委员会成员，推动村务监督组织专门化、成员常职化、专业化、年轻化、知识化的“五化”建设，平等看待与对待村务监督委员会成员与村级常职干部，给予村务监督工作的同等重视程度。工作场所保证固定且独立，做好村务监督工作的保密性与组织性，要求成员轮流值守，保证每天固定的不低于最低时限的办公时间。

2.统筹量化与质性工作要求。村务监督工作不同于村务管理，虽说都是对于村级事务一种工作职能，村务监督工作的硬性要求远低于村务管理工作的硬性要求，同样两者的后备资源也存在较大差距。但推动村务监督的有效性，必须同等看待村务管理与村务监督工作，配置同等的量化与质性工作要求。在组织成员履职方面，要求落实量化百分制考核与质性民主计分制评议，对于质性与量化要求完成工作较好的成员给予一定的物质与精神奖励，并将其奖励分层级设置，对不合要求的履职个人与组织必须问责到底。不仅要要追究乱用权力的渎职行为；也要追责弃用权力的失职行为，即要追究直接责任又要追究相关领导责任，同时注重经验总结与实践学习。此外，坚持数据驱动，人机协同，创新引进“智能+村务监督”的方式，便捷化村务监督，保障村民知情权的同时鼓励村民参与监管，使监督实效真正落地。

(三)推动顶层设计和地方实践相结合

1.完善规范性制度，细化工作流程。首先，要规范矫正自我认知，明确职责要求，让每个成员都认识到在其位必谋其事，必尽其责。其次，从工作例会、学习培训、工作报告、工作台账、工作考评与保障各个方面进行细致的时间限制、内容规定与结果反馈说明，详列成员履职清单，细化监督规范和流程。再次，要问责具体化，完善惩戒程序性制度设计。“任何一项完整、理想的制度都应该由规范性制度安排和惩戒程序性制度安排构成。”[8]村务监督委员会制度设计应坚持问责具体化，实现行为模式与制裁手段的统一。最后要设置专项资金作为组织独立运行的物质保障，保证基本的工作薪资，对于必要的工作配备必要的工作补贴，并且要具化工作补贴数字。

2.因村制宜、分类指导。“道不虚谈，学求实效”，在坚持综合决策部署的同时，也应该考虑到客观限制，针对不同时期国家基层输入的政策、重要举措与村民关注的焦点的差异性分时制定监督的重点与侧重点，努力使监督效果最大化，对村集体经济体量较大或村工程项目繁重的村庄内应给予较高的关注度。另外，对发展水平较高、经济运行平稳的经济村与扶贫村进行分村指导，配备不同工作强度与工作侧重点的村务监督委员会以实现对村干部、村务参与的其他成员的精准化监督。同时，对于不同的监督事项要制定有针对性的具体工作流程与监督方式，对于部分较难解决或已然超出自身职权范围和能力水平的问题，积极寻求乡镇纪委的支持或积极调动多主体参与监督，实现有效的“多元共监”的乡村治理监督体系。

综上所述，村务监督是乡村治理的重要环节，村务监督委员会是村务监督的创新型监督主体。虽然其外部环境、基础条件较为薄弱，但承载着亿万群众的共同诉求和艰巨使命，不断探索村务监督委员会的规范履责与有效履职是实现农村治理现代化的积极有效举措。