国家治理现代化进程中的地方政府治理思考

边 娇

(中共西安市委党校，陕西 西安 710000)

众所周知，我国是一个幅员辽阔，人口数量极大的国家，再加之地区之间发展的不平衡性等原因决定了我国国家治理的复杂性及特殊性。党的十九届五中全会提出了“十四五”时期进一步推进国家治理体系和治理能力现代化要着力实现“国家治理效能得到新提升”的重要目标。在国家治理现代化的背景下，探讨如何将我国的制度优势转化为治理效能，不仅需要理解治理作为工具理性的特征，更要重视治理作为价值理性的意涵。

1 国家治理现代化的价值意蕴

我国学者俞可平认为“治理指的是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”[1]。传统意义上的“统治”方式已不能实现社会资源的有效配置，亟待通过“治理”这一手段来实现市场的有效配置、提高政府的效率，这是治理作为工具理性的体现。但是，单纯注重工具理性的治理往往是为了解决短期问题，极具功利性，因此还要注重治理所蕴含的价值理性，着眼于其长期性、整体性的目标和意义。作为工具理性的治理关心的是治理的主体和治理工具的使用，作为价值理性的治理注重的是从自身国情出发符合公共利益的结果。综合看来，治理的运行机制体现出的是工具理性和价值理性的有机统一，既强调过程的合适性和有效性，也强调结果的公共性和伦理性。

理解我国国家治理现代化内涵的关键是明晰新时代强调的“国家治理”既不同于西方语境下的治理理论，也区别于中国传统意义上的治理。国家治理体系和治理能力指的是党领导人民管理国家的制度体系以及运用这一制度处理社会各方面事务的能力[2]。由此可见，治理体系和治理能力之间的关系是“互为表里”的，治理能力现代化的实现基础是通过建立一整套完整的治理体系。同样，只有依据科学、完整的治理体系才能为提高国家治理能力打下基础，释放出治理效能。中国语境下的国家治理现代化要从中国特色社会主义制度体系出发，明确其所处的地位，坚持系统治理思维，把我国制度优势更好地转化为治理效能。

2 地方政府治理的现实困境

无论是我国还是全球其他国家都十分重视各领域的信任度建设，尤其是对政府的信任程度评价。政治信任作为联系公众与政府的“桥梁”，是检验政府治理能力的重要指标，大量关于政治信任的研究已证明了良好的政治信任对于政民关系建设、政府形象塑造以及政权稳定都有很大的帮助。政治信任是政府执政合法性和正当性的来源，也是政府政策有效性的基础[3]，在政治系统运行过程中对于政治稳定与政治体系的顺利运转有着重要的意义。

有学者通过实证调查研究发现，我国政治信任中存在着一种特殊的现象——“差序政府信任”，其表现为公众对政府的信任程度由中央政府到地方政府，由上级政府到下级政府递减。人们不相信那些职能较为具体、距离较近且与自己接触比较紧密的政府，却愿意选择相信职能较为抽象、距离较远的政府[4]。这种“央高地低”的差序政府信任现象在中国民众中具有真实性、典型性和持续性的特征，是中国政治信任的主流形态[5]。对地方政府缺乏足够的信任成为地方政府治理过程中面临的重要难题，而探索影响公民政治信任的因素及其作用机制是当前国家治理的重要议题。

学者们通过实证分析发现文化心理和制度绩效是差序政府信任产生的核心因素，即公众对政府的信任程度取决于公民对政府治理的回应性和有效性的主客观评价，尤其是政治结构、宣传教育方式以及政治接触程度等是扩大中央与地方政府之间信任差距的主要因素。这些原因都直接或间接的引起民众对地方政府的低信任甚至不信任，导致差序政府信任的负面影响被扩大化，不仅带来了地方政府信任危机，更严重影响了地方政府治理效能的提升。因此，如何化解我国政治信任中存在的差序政府信任矛盾，进一步增强民众对地方政府的信任，构建“政民”之间的良性互动关系是国家治理现代化进程中地方政府治理的关键内容。

3 政府信任对于地方政府治理的重要性

政府作为国家治理的主体之一，在治理过程中必须处理好自身与社会的关系，其中政府与公众的关系尤为重要，这就表明信任作为一种社会资本对于国家治理具有重要的价值。同样，国家治理能力的提升会进一步加强公众对于政府的信任。在国家治理现代化背景下，治理的系统性和复杂性对政治信任有了更高的要求，公众对政府的信任度直接影响到政府治理效能的提升。

一方面，政府信任与国家治理现代化的契合体现在政府信任是国家治理合法性的来源。信任是权力合法性的来源之一，合法性意味着治理主体的权威在受众中得以确立，政府的合法性包括两方面内容，一个是公众对其是否信任以及信任程度的高低。倘使政府获得了民众的信任，政府权威就会被自觉地认可和接受。进一步推演，公众对政府权威的接受程度越高，其参与性就越强，双方达成合作的程度也就越深，这样治理的效能才会显现出来。因此，政府信任对于国家治理来说意义重大，无论是国家治理体系还是治理能力都离不开公众的信任。差序政府信任现象使得公众对于地方政府的低信任或不信任会增加彼此之间的摩擦和风险，导致公共政策的制定和执行出现障碍，严重威胁到地方政府治理。因此，为了使这种信任关系得以有效、稳定维持，政府就会将政治信任作为自身的价值追求，通过建立和维持良好的政治信任来增加公民的认同感。

另一方面，国家治理现代化催生新的政治信任关系。区别于“国家统治”的强制性和单向性特征，国家治理现代化的本质是既注重治理作为工具理性的特征，又重视治理作为价值理性的意涵，是工具理性与价值理性的有机统一，是二者双向互动的结果。在这样的背景下不难理解，国家治理过程中政府追求的是社会利益最大化，治理的目标是构建一个“人人参与、人人共享”的治理共同体。在这一治理共同体下，需要全社会形成合作共治，这种新的合作共治是建立在双方互信的基础之上的，也成为现代化背景下的一种新的政治信任关系。尤其是对于地方政府而言，由于与公众的政治接触较中央政府而言更为密切，因此构建新的基于信任的合作治理关系是增强政府回应性，扩大公民参与性的有效途径。

4 提升地方政府治理效能的路径思考

4.1 协调中央政府与地方政府之间的关系

如何处理好中央与地方之间的关系，缓解差序政府信任矛盾，激发中央与地方的两个积极性是提升国家治理能力的关键。在属地之间联系紧密、承包方自主程度不高的情况下容易导致责任、权力和能力的脱节[6]。基于此，地方政府在治理过程中极易出现一些与中央要求相背离的结果，也间接扩大了中央政府与地方政府之间的信任差距。由此可见，一方面，在协调中央政府与地方政府的关系上，既要给予地方政府一定的自主性，以保证治理过程的灵活性，又要找到限制其自由裁量权的方式，加大对失信政府行为的监督问责力度，这也是解决“权威体制”下“有效治理”矛盾的关键。另一方面，在地方治理中也要尊重地方特色，允许地方依据自身文化、经济、环境等因素制定具体目标，减少“一刀切”的政策安排，以此调动地方治理的积极性，鼓励地方政府治理创新，为进一步增强地方政府公信力营造良好的制度环境。

4.2 搭建政府与民众之间双向互动平台

差序政府信任现象的存在使得搭建政府与公众之间的信任合作关系，构建政民双向互动的交流平台成为必然选择。一方面，增强政府的回应能力。在国家治理现代化背景下，进一步提升政府回应力，要强化政民沟通协调机制，以公共利益为准则，加强信息的公开透明度，对于群众关心的民生问题要及时予以反馈。同时，进一步扩大公民有序参与，注重调动公民参与治理的积极性，在决策前广泛征求社会意见，增强政策的科学性和民主性，使得政府回应与公众参与形成双向互动，进一步发挥民主治理和协商治理优势。另一方面，促进多元主体间的合作。张康之认为信任与合作是同构的，“信任是合作的前提和基础，而合作又反过来促进信任”[7]，合作主体之间只有建立起合作型信任，合作治理才能由理想变成现实。因此，政民之间双向互动平台的搭建需要政府增强其回应能力，建立起合作型信任关系，只有这样才能使得地方政府在治理过程中逐渐走向“善治”之路，这也是地方政府在国家治理现代化进程中的治理之道。

5 结束语

改革开放40余年来，我国在国家治理过程中取得了很多经验和成绩，有学者认为40年来的国家治理之路可以说是以重建对制度的信任开启的，决策者推进制度化的目的是发挥出社会主义制度的优越性[8]。我国的制度化之路正在稳步进行，未来的主题依旧是“变革”，在国家治理现代化道路上，如何发挥出中国特色社会主义制度的优越性，增强群众对政府的信任和对制度的信任，进而促进政府治理能力的提升，这是今后党和人民共同的目标。