农村土地经营权流转二级市场建设构想

徐建群 贾晓峰

今年年初，农业农村部出台《农村土地经营权流转管理办法》（以下称《管理办法》），进一步强化了建设土地经营权流转市场的制度支撑。但不论从法律政策制度分析，还是从具体实践看，建立健全农村土地经营权流转市场的目标还没有得到很好实现。本文从土地经营权流转现有制度与实践进行分析，提出农村土地经营权流转（以下简称土地流转）二级市场建设构想。

一、农村土地流转面临的困难

（一）农村土地流转制度设计适应性不足。一是交易概率计算佐证土地流转市场难建立。2014年，中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》规定，农村土地流转要坚持“依法、自愿、有偿”，“不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营”。其核心在于土地经营权流不流转、流转给谁、什么价格由承包农户说了算。假设每户农户同意流转的概率是1/2（即同意或不同意），以浙江户均耕地面积约2亩为例，流转20亩连片土地一般涉及10户农户，流入方要与10户人家全部达成流转协议的概率是1/1024，土地连片流转可能性很小。土地流转涉及土地面积越大，涉及流出方越多，则成交概率越小。但凡遇到一户不愿流转的农户，就有可能让整片土地的流转陷入僵局。二是价格攀比影响规模化流转。由于农村是熟人社会，土地流转价格相对透明，有的农户在打听到价格差异后，会推翻之前的交易重新叫价，甚至坐地起价。流入方缺乏谈判筹码，一些主体为了土地连片，又为了不“按下葫芦起来瓢”，承担了不少的流转隐性成本，增加了项目经营的风险。

（二）基层农村土地流转政策机制支撑不足。一是缺乏有效监管机制。中央多次强调要严格规范土地流转行为，合理确定土地经营规模，加强土地流转用途管控。但基层面对流转土地“非农化”“非粮化”以及工商资本破坏、污染、圈占耕地和损毁农田基础设施等现象，缺乏有效的监管。不少地方热衷于建设大规模农业经营项目，动辄以万亩为流转单元，没有考虑工商企业租赁承包地的合理期限和经营能力上限，对村集体经济组织收取的基础设施使用费和土地流转管理费也缺乏有效监管。二是缺乏风险保障机制。土地规模经营主体较其他市场主体面临更大的经营风险，由于多数流转租金是一年或几年一付，农户的土地租金自然也面临相应风险。一般经营风险由经营主体自担，基本不牵涉政府责任，但规模化土地流转的背后往往有基层政府和村级组织组织引导的影子（如委托流转），如果发生大量农户既不能按期获得租金，又因规模经营后地貌变化或设施建设等原因无法拿回原来的土地，不仅会造成土地大量抛荒，也容易出现稳定风险。导致群体性事件。一些地方政府缺乏对于规模流转的风险防控，没有出台相应的保障措施。三是缺乏支持服务机制。配套设施用地是开展适度规模经营的必要条件，但从调查看，当前设施农业用地在规划、审批和实施中仍存在较大的制约和瓶颈，新型农业经营主体普遍存在用地难问题。法律政策明确土地经营权可以作为向金融机构融资的抵押担保物，但还有不少地方尚未出台支撑土地经营权融资担保的政策制度。

（三）引领土地流转市场建设的认识不足。认识来源于实践、作用于实践，认识不到位也会影响实践开展。当前，对土地经营权流转主要存在两类错误认识。一是错误认为土地流转市场是一个完全自由的市场，双方愿不愿意流转完全是双方自己的事，政府、基层组织没有必要参与土地流转的组织、引导。这种认识忽略了村集体经济组织的土地所有权权益以及土地所蕴含的国家公共利益。这类错误表现为三个“不”：面对土地流转双方协商成本过高的状况，政府和基层组织不主动提出协调办法；面对土地流转双方共同损害集体、国家利益现象，政府和基层组织不积极出台相应政策制度规范；面对土地流转规模经营缺乏相应配套生产设施的现象，不积极落实相关审批规划服务机制。二是错误认为土地流转发展规模经营，必须通过基层政府、村级组织强力推进。这类错误表现为一个“强”字，强制不愿流转的农户流转土地，或采取各种手段迫使农民签字就范，甚至在农民未同意的情况下强制流转。

二、构建二级市场破解农村土地流转难题

（一）土地流转二级市场建设构想的实践基础。一是委托流转。理论上，委托流转始于土地承包农户的委托，终于承包农户与流入方签订流转合同，基层组织只提供服务而没有组织行为。但实践中，多数委托流转的达成需要村级动员组织，流转合同多数是受托村级组织与流入方签订，而不是由土地承包农户与流入方签订。这类实践实际上存在一个二级市场，在一级市场，由村级组织根据承包农户意愿，发挥相应的协调作用，流转农户土地，村级组织通过二级市场向外流转给新型农业经营主体。这一类型在浙江省连片规模流转中占很大比重。二是农业“标准地”改革。2019年，义乌市探索实践了农业“标准地”流转方式，由乡镇成立一个流转平台公司，村级组织根据承包农户意愿，组织、协调农户将土地流转至平台公司，再由平台公司对土地进行整治规范，并根据土地流转中的资格审查、准入门槛、土地用途管控等要求制定标准，并以标准落实为前提向外流转土地。这类实践实际上也存在一个二级市场，在一级市场，由以乡镇、村级组织为支撑的土地流转平台公司流转农户土地，土地流转平台公司向外流转给农业经营主体构成了二级市场。

（二）土地流转二级市场建设构想的认识基础。建立土地流转二级市场，首先要充分认识土地要素的特殊性，土地要素不是一般的商品，交易规范性要求高。土地流转不仅要突破自由市场观念，还要充分认识土地流转交易单元不对称问题。农民集体是土地集体所有权的权利主体，基层政府是地方公共利益的代表，完全有理由更深入地参与到土地流转市场建设中去。只有理解土地要素的特殊性，才能修改相关法规政策，使之适应土地流转的特殊性，才能自觉主动发挥政府、村级组织维护土地流转市场秩序和弥补土地流转市场失灵的作用。由此，才能构建土地流转二级市场的法规政策支持体系，促进基层政府、村级组织主动承担起建设土地流转二级市场的职责。

（三）土地流转二级市场的运作模式设计。建立乡镇土地流转平台公司，作为土地流转二级市场的纽带。由乡镇、村级组织根据农村劳动力转移就业情况，组织、引导、协调农户将土地经营权流转（或意向收储）给乡镇土地流转平台公司，实现土地连片流转目标，形成组织化的一级土地流转市场。由乡镇土地流转平台公司根据本地农业产业规划，对土地进行整理，做好基础设施建设，根据有关政策与土地实际，确定土地流转各项门槛标准，向新型农业经营主体招商，形成竞争性的二级土地流转市场。

（四）加强土地流转二级市场的政策支撑保障。一是建立连片流转支持机制。在多数农户愿意流转承包地情况下，对少数不愿意流转的农户，要建立另行安置承包地块的机制，在保护农户承包经营权的基础上，实现连片流转目标。二是建立土地流出农户权益实现机制。乡镇建立的平台公司不仅要完全保障土地流转基础收益及时支付给农户，还要在扣除土地整理与设施建设支出等成本后，将二级市场竞价机制中获取的增值收益返还给农户。三是建立流入主体审核机制。建立流入主体资格审查、项目审核机制，设定流转土地适度规模经营范围，确保农地农用，保障农业产业规划落地，提升土地使用效率。四是建立土地整治与用地保障机制。在乡镇土地流转平台公司流入土地后，应优先落实相关的土地整治项目、高标准农田建设项目。同时，建立配套设施用地供给机制，以达到新型农业经营主体“拎包入住”的效果，需助其把主要精力放在生产经营上，而不是争取各种政策与协调关系上。

（五）土地流转二级市场的预期效果。政府主导成立的乡镇土地流转平台公司作为二级市场的枢纽，可有效规范土地流转行为，保护农户土地承包权益；可有效提高农民收入，构建公开的竞价机制，使土地经营权价值实现更充分；可有效提高土地流转效率，整个流程更透明，将农业经营主体从大量的协调沟通中释放出来，避免了土地流转中大量的隐性成本支出，权利义务更明确；可有效集成相关土地整治、高标准农田建设、设施用地配备等政策，保障土地流转规模经营顺利推进；可有效保障政策落地，确保农地农用，向种粮倾斜，切实落实工商资本租赁农地资格审查项目审核机制。