基于外部环境因素的混合所有制职业院校非公有资本盈利困境分析

王 刚 王 景

（1.湖南生物机电职业技术学院，湖南 长沙 410127；2.深圳开放大学，广东 深圳 518000）

0 引言

国务院于2014年在《关于加快发展现代职业教育的决定》国发〔2014〕19号中提出要探索发展混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，首次在官方文件提出了发展混合所有制职业院校。基于政府视角，希望通过混合所有制这一新的办学类型，激发职业院校办学活力、拓宽办学经费来源、深化产教融合和校企合作，最终提高人才培养质量。然而时至今日，虽然一些职业院校如苏州工业园区职业技术学院、海南职业技术学院等对此进行了探索，但整体推进幅度较慢，取得成效不显著，原因固然很多，其中非公有资本盈利不佳，投资回报没有达到预期目标，无疑是一个重要原因。从实践来看，混合所有制职业院校外部发展环境欠佳，是影响非公有资本盈利的重要因素。

1 混合所有制职业院校发展的外部环境因素

混合所有制职业院校是职业教育体制的一种创新，目前相关改革正在摸索中前进。任何一种新生事物的产生，不可避免地在内部环境和外部环境因素的交织影响下发展，混合所有制职业院校亦是如此。影响混合所有制职业院校发展的内部环境因素主要有产权安排、治理结构、管理制度、收益分配机制、进入退出机制等，这些环境因素都是在学校、投资者、学生等直接参与主体之间产生影响。影响混合所有制职业院校发展的外部环境因素主要包括法律环境、政府行为、社会文化、政治环境、经济环境等，这些环境因素是从外部对混合所有制职业院校产生影响，尤其是法律环境、政府行为和社会文化影响尤甚。法律环境因素是指影响混合所有制职业院校发展的各种法律法规总和，包括中央政府制定的法律法规和地方政府制定的法律法规；政府行为因素是指影响混合所有制职业院校发展的政府采取的具体举措，主要包括政府制定的涉及混合所有制职业院校的相关政策、制度，如政府制定的鼓励混合所有制职业院校发展的税收优惠等；社会文化因素是人们在长期的生活中逐渐形成的理论和实践准则，这里主要是指影响混合所有制职业院校发展的文化传统、价值观等因素。

2 非公有资本盈利的外部环境有利因素分析

职业教育领域的混合所有制概念迁移于经济领域，随着经济领域混合所有制改革的成功，社会上的有识之士提出了借鉴混合所有制企业的经验来建立混合所有制职业院校，由此拉开了职业教育领域混合所有制改革的序幕。随着改革的持续深入，国家愈来愈重视，职业教育实施混合所有制以及非公有资本追求盈利面临较好的外部环境。

2.1 具有理论支撑

实践需要理论的指导，对于混合所有制职业院校这种新生事物更是如此。关于非公有资本能不能参与教育包括职业教育，以及非公有资本能不能追求盈利已经有专家学者在理论上进行了一番探讨。早在1997年，王善迈就提出义务教育应该由政府来提供，非义务教育则可以由政府与市场共同提供[1]。1999年，厉以宁提出教育单位作为私人产品的经营者，经营所得到的“盈余”“利润”，除了用作发展教育的基金外，可以将一部分“盈余”“利润”作为投资回报给予投资者[2]。很多专家学者对此也做了相关研究，有学者提出混合所有制职业院校的社会培训、技术开发等属于非公共产品，具有非公益属性，非公有资本可以从这些项目获取该得的收益[3]；有学者提出混合所有制职业院校要考虑包括非公有资本在内的社会投资的利益诉求，从制度上设计好盈利项目和回报形式，提升社会投资参与办学的积极性；还有学者提出规范好非公有资本的逐利性，需要政府治理并制定规则加以调控[4]等。这些都从理论和思想上阐明了非公有资本参与教育办学以及获得盈利是可行的。

2.2 国家支持和鼓励

教育领域的混合所有制改革是实践先行，在2014年之前，就有一些职业院校试水混合所有制改革，例如，苏州工业园区职业技术学院、海南职业技术学院、广西理工职业技术学院等院校，都在自发进行混合所有制改革，积累了相关建设经验，同样也遇到了很多阻碍和有待解决的问题。2014年，国家在《关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出探索发展混合所有制职业院校，之后国家更是制定了一系列支持发展混合所有制职业院校的文件、制度，形成了有利的政策外部环境。尤其是2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确提出，鼓励发展混合所有制职业院校，从“探索发展”到“鼓励发展”意味着国家对职业教育混合所有制改革的愈益重视，也标志着混合所有制职业院校进入了新的发展阶段。

2.3 混合所有制是职业教育发展的必然趋势

职业教育发展至今，一直存在校企合作“校热企冷”、资金来源单一、教学和实践“两张皮”等问题，这些问题不解决好，就会极大制约职业教育的发展。因此，无论是政府还是民间，都在积极探索职业教育发展新思路、新战略。混合所有制的特点决定了职业院校和企业可以成为“命运共同体”，能够优势互补，职业院校可以充分利用企业的设备、技术、人员等优势，根本上解决“校热企冷”、资金来源单一、教学和实践“两张皮”等问题，促进职业教育可持续发展。所以，从长远来说，混合所有制是职业教育发展的大势所趋，混合所有制职业院校是职业教育的主力军。

3 非公有资本盈利的外部环境不利因素分析

3.1 法律环境因素

正如前述，非公有资本具有逐利的天性，投入职业教育领域同样需要合理回报，但当前我国在这方面的法律还有欠缺。我国现有涉及职业教育的法律主要有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等，构建了我国教育包括职业教育的法律体系。《中华人民共和国教育法》第二十六条规定：以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。这条规定意味着有国有资本的混合所有制职业院校为非营利性组织，而目前我国绝大部分职业院校为公办院校，大部分混合所有制职业院校将由这些公办院校转制而来，非公有资本在这种情形下追求利润面临法律困境。《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定：国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。但对其投入能不能取得回报以及回报形式等均没有论及，使非公有资本获取投资回报缺乏法律依据。《中华人民共和国职业教育法》第二十三条提到了认定产教融合型企业并给予奖励和补贴、政策优惠。《中华人民共和国民办教育促进法》有提到在明确产权的情形下，投资者可以获得一定回报。但上述两个法律的规定仍然没有解答针对混合所有制这种特殊情况下非公有资本的投资回报问题，如没有明确是国有资本还是非公有资本的收益回报、怎么衡量收益回报等问题。正是因为缺乏相应法律规定，使得混合所有制职业院校发展面临无法可依的境地，非公有资本追求合理回报也缺乏法律依据。

3.2 政府行为因素

目前，我国大多数职业院校是由政府或某个政府部门举办。作为职业院校的举办者，政府任免学校主要负责人、提供办学经费、指导和规范办学行为等。政府在办学过程中，面临职业院校要资金、要项目、要政策等压力，急切希望能有第三方参与办学，给自己“减压”。关于政府行为，要分以下两种情况分析。

（1）第一种情况是职业院校原来是由政府或者教育部门主管主办。这种情况下，涉及教育的公益性和资本的逐利性之间的矛盾。教育包括职业教育是培养人才的社会活动，通过提供人才这种产品来推动社会进步，因此教育的根本属性应该是公益性而不是盈利性。政府有为人们提供良好教育以及推动社会进步的职责，因此政府会守卫教育的公益性。非公有制本更多的是考虑自己的投资能否得到更大的回报，回报大于投入，非公有制本才会选择参与混合所有制职业教育；回报小于投入，非公有制本则会选择不参与或退出混合所有制职业教育。由此，政府会为了教育的公益性，采取一些抑制非公有资本追求利益的行为。

（2）第二种情况是由政府其他部门主管主办，如农业部门、信息部门等。这种情况下，相比第一种情况还会涉及对学校控制权的争夺。混合所有制职业院校成立之初，一般都是国有资本处于主导地位，非公有资本处于从属地位，非公有资本话语权薄弱，不能完全实现自己利益的诉求。随着混合所有制职业院校的逐步发展，非公有资本必然希望能得到更多的股份，掌握更多的话语权，获得更多的经济效益，极有可能出现国有资本与非公有资本争夺控制权的情况。如果国有资本让步，非公有资本获得对学校的控制权，那么在保证学校正常发展情况下，非公有资本会努力实现自己的利益诉求。如果仍然是国有资本掌握控制权，非公有资本要完全实现自己的利益诉求将会更困难。

3.3 社会文化因素

社会文化因素对混合所有制职业院校发展的影响主要体现在思想认识层面，人们传统观念上的认识偏差严重迟滞了职业教育混合所有制改革的步伐。首先，长期以来，我国的学校不是“公办”就是“私办”，人们头脑中已经形成了“非公即私”的思维定式，而混合所有制职业院校作为新生事物打破了这种定式，把“公”和“私”糅合在一起了，模糊了其中的界限，也模糊了人们的认识，可以预知，要人们完全接受混合所有制职业院校尚需时日。其次，我国社会的传统观念中一直认为教育是一项公益事业，职业教育亦如此。职业院校的首要任务是为社会培养人才，促进社会进步，不同于“赚钱”的企业，认为学校的社会责任要远远大于经济利益。譬如社会上绝大部分人在择校时首选公办院校，其次才是民办院校。而混合所有制职业院校中的非公有资本必然要追求自身利益，这与人们的传统观念格格不入，也是非公有资本陷入盈利困境的原因之一。

4 对策建议

毫无疑问，我国必将义无反顾地推动职业教育混合所有制改革，混合所有制职业院校将来也会成为职业教育的主体，尽管目前发展中面临一些障碍，但是采取针对性的解决举措，可能会扫清这些障碍进入发展的快车道。

4.1 完善相关法律法规

要使得混合所有制职业院校发展有法可依，必须完善相关法律法规，规范利润分配机制，要保证投资人尤其是非公有资本的收益权利，激发其参与职业教育的热情。首先，要制定专门针对混合所有制职业院校的法律法规，改变相应法律缺失状况，使混合所有制职业院校的成立、退出、产权、权益分配等都有法律法规加以规范。其次，要在法律法规中明确规定非公有资本可以合理获得回报，以及回报的形式等。

4.2 增强非公有资本话语权

建设混合所有制职业院校，无论公有资本还是非公有资本都是合作方，只有诚心诚意合作才能取得成功。合作过程中，不能有意贬低非公有资本的投入。如果非公有资本的产权比例较低，也要尊重其利益，保护其正当权益。同时，也要允许非公有资本增加股权的诉求，提升其股权比例和话语权。

4.3 摒除传统观念

要改变社会传统观念，不能对非公有资本参与职业教育追求自身回报抱有指责、鄙视的心态，在强调职业教育公益性的同时也要能包容非公有资本的逐利性，要认同非公有资本追求合理的回报。[1]王善迈，社会主义市场经济条件下的教育资源配置方式[J].教育与经济，1997（3）：1-6.