我国农村土地流转中农民权益保护问题探析

祖 彤，陈昭烨

(齐齐哈尔大学 a.政法学院；b.马克思主义学院，黑龙江 齐齐哈尔 161006)

农村土地流转发生在平等主体之间,即农民在保留承包权的前提下,将农村土地承包经营权转让给其他农户或经济组织生产经营的行为。党的十八大和十八届三中全会都强调要将解决“三农”问题作为全党工作的重中之重,鼓励农村土地经营权在公开市场上的流转。同时,2020年底召开的中央农村工作会议明确提出,巩固和拓展脱贫工程成果,全面推进乡村振兴,加快农村农业现代化,是全党高度重视的重大问题。农村土地流转有利于推动农村经济振兴、发展现代农业和配置土地资源,但当前在我国农村土地流转过程中,面临的一个突出问题是农民的合法权益有效保护机制不健全 ,这严重阻碍了农村土地流转的发展进程。

一、我国农村土地流转的现状与趋势

(一) 农村土地流转速度加快但分布不均衡

现阶段我国土地流转速度不断加快，流转规模也是持续扩大的。自20世纪80年代以来,随着农村改革的进一步深化,我国土地流转形势总体上呈现出由慢到快的趋势。而中国的几个省份，例如黑龙江、山西等仅在2017年的土地流转面积更是比过去的五年增长了近乎一半。但是农地流转的比例是相当不均衡的，呈现出东高西低,具体是指农地流转由沿海地区向内地发展,经济较发达的沿海地区土地流转面积远高于中西部不发达内陆地区。例如,宁波和苏州在2018年农村土地流转比例分别占据全国土地流转总量的27%和23%,但是中部地区在同年的农村土地流转平均比例仅有7%～8%,西部地区农村土地流转量仅占4% ～ 5%。[1]

(二)农村土地流转模式多样但结构不合理

我国当前农村土地流转从流转模式上看,自发流转所占比重较大,统一组织流转的比重较小。根据农村土地流转的进程来看,土地流转最初以代耕模式为主,随着农业生产力水平的提高,出现了转让、出租、入股经营、信托等流转模式。自发流转模式以转让、转包和出租为主,但其模式自身具有一定程度上的分散性和随意性,不利于土地流转市场的运作和土地的规模化经营。

(三)农村土地流转主体多元但权责不明确

从土地流转去向上来看,参与主体呈现多元化趋势。根据土流网近三年的统计数据显示,55%的土地流向农业种养殖大户,18%流向农业合作社,14%则流向了农业企业。[2]显然，我国农村土地流转已不再局限于过去的土地承包户和经营户，种养大户、农民专业合作社、社会工商企业等也参与到了农村土地投资经营中，虽然土地流转主体参与呈现多元化趋势，但仍然存在产权不清、权责不明等问题，使农民土地权益无法得到有效保障，阻碍土地流转的市场化运作，综合效益无法发挥最大化。

二、农民土地权益受损的原因分析

(一)土地流转立法不完备

第一,集体土地所有权权属不明使得土地流转处于低水平、零碎化的状态。《宪法》中第10条规定，农村和城市郊区的土地，除了由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有。由此可见，农村集体土地所有权的主体是“农民集体”,但法律上从未对“农民集体”究竟是什么样的集体经济组织有所规定,因此实践层面上也就更无从谈起。由于主体虚置导致了产权的弱化,强化了集体土地和国有土地对比之下的弱势地位,进而导致在土地流转的过程中出现了“同地不同价”的现象。除此之外,集体土地所有权履行主体的抽象性也导致了土地实际占有者和管理者在土地使用中存在着管理混乱和利益冲突的现象,农民和村委会各方都倾向于将各自意愿作用于土地上并相互制约。第二,我国的农村土地法律制度体系不健全主要体现在体系结构不完整以及体系内部的内容冲突。首先，一方面，从结构上来看，土地征收的法律制度缺少一个统一的法律将其囊括其中，而是分散在《宪法》《民法典》的物权编、《土地管理法》等不同的法律中；另一方面，从内容上来看,土地征收制度的补偿标准、补偿款分配不合理、土地征收程序存在多种缺陷以及土地救济的内容缺失。其次,体系内部的内容冲突主要表现在,虽然《宪法》和《民法典》都将平等作为基本准则,但是在处理国有土地和集体土地的问题时呈现出不平等现象。

(二)征地补偿保护机制不完善

农民的流转意愿不仅受农业、农村外部大环境和内部小环境的制约，还受土地所负载的社会保障功能的制约。第一,土地流转的收益分配不合理,导致农民无法有效获取土地所承载的社会保障功能。土地作为农民收入的最后一道保障,主要依靠国家政策的支持,但是由于我国的征地补偿机制不完善,各个地区农村发展情况不均衡,执行过程中又缺乏科学性及灵活性,损害了农民的财产性利益。第二，土地流转过程中缺乏有效的保护机制。具体是指，流转前期缺乏对各农业主和企业家经营能力的审核，而流转后,一旦流转业主出现了经营上的失误,便大大增加了参与流转的农户经济损失的风险。第三，土地流转的收益相对稳定，缺乏增长活力。这是因为流转合同中的农地一旦确定,一般情况下很难做出改变,收入不会随着经济的发展而提高。以上几点致使农民的土地流转意愿不强，土地流转市场化运作受阻。

(三)基层政府行政干预不当

政府行为在农地流转中是不可缺少的,因为它在全局中起到引领作用。[3]然而,政府在直接或者间接干预的过程中,总是不可避免的出现“错位”、“越位”、“一刀切”等现象,原因也是多方面的。第一,有的地区政府是为了政绩，以推行中央政策为由, 强迫农民集中流转,甚至将政策引导转变为强硬手段,损害了农民的财产权。第二,有的地区政府在流转的过程中,出现了土地异化的现象。例如有的地方政府借口以开发农业区为由,实则开发房地产牟利,而农民仅仅得到了不合理的补偿金额,极易引发农民与政府之间的矛盾。第三,有的地区政府不作为,指导不规范,缺乏监督。不同地区在土地流转过程中的政策都不尽相同,应根据地区的实际情况,实事求是地制定相应的策略，但是很多地区政府盲目借鉴发达地区治理经验,指导过程中出现了各种问题。

(四)土地流转市场机制不成熟

土地流转与土地市场是相互依存,联系紧密的。这是因为土地流转可以促进土地市场的完善,土地市场作为交易平台,反过来能帮助土地流转运作更加程序化。首先，我国尚未形成统一规范的土地流转市场价格机制,没有可供参考的统一土地流转市场价格,从而限制了土地的流转规模。其次,中介服务体系严重落后。当前我国的中介服务体系较少,特别是市场主导型的中介组织缺乏[4]，由此造成了土地供求双方信息不畅,可选择的对象和范围有限且多集中于亲属好友之间,致使土地效益得不到最大化。再次,很多地方还未形成完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构等,致使承包经营权的流转趋于随意性,严重制约了土地交易市场的健康发展。[5]最后,流转方式过于单一。当前以法律形式做出制度安排的流转方式只有转包、出租、互换三种,实际上土地流转制度有多种形式并具备不同的优越性。

(五)社会保障制度体系不健全

随着农村土地流转加快,依托于土地的稳定收入模式被打破,与此同时,农村的青壮年劳动力倾向于外出打工,家庭养老作为传统的社会保障功能由此减弱。因此,农地流转后的农民养老问题只能通过社会保障加以强化。然而,目前中国的大部分地区农村社会保障制度体系并不健全,表现在方方面面。第一，由于农民的知识水平有限、获取信息渠道狭窄、宣传程度不够等原因，农民对自觉参与养老保险的意愿动力不足。第二,我国财政对农村的社会养老保障支出有限。由于农村社会保障资金基数偏小,覆盖面有限。第三,目前我国的农村养老保障法律法规还处于不完善的状态,具体表现在征地补偿有时一次性发放完，实践过程中较为随意，甚至缺乏法律依据。

三、保障农民土地权益的路径选择

(一)完善土地相关立法是前提

完善土地相关立法主要集中在两个方面。一方面是如何有效维护农民的土地权益,另一方面是如何促进农民土地权益的转让。关于前者,新修正的《农村土地承包法》中规定，国家承认并保护进城农户的土地承包经营权。除此之外,新修正的《土地管理法》也规定:“国家允许农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”前不久颁布的《民法典》也对农民的土地承包经营权和宅基地使用权的取得、行使、转让等操作有了进一步的法律规范。现阶段,“人地分离”的农户越来越多,建设用地的不合理增长和大量土地低效利用制约了土地要素功能的发挥，亟需立法的进一步完善。

(二)健全权益保护机制是基础

解决农村土地流转动力不足的正确途径就是健全对农民权益的保护机制。首先,要建立合理的收益分配机制,对转让或退出农民土地权益的农民给予合理补偿,保障农民的合法经济利益。其次,要建立全面的利益监督机制,在实践中坚持自愿有偿原则,依法保障农民的政治利益。最后,要通过市场经济的办法,加强对农村土地权益转让的制度设计,积极探索培育农村产权交易市场,加快构建土地权益顺畅流转的市场化通道, 推动土地权益转让公开、公平、规范运行。正如习近平总书记一直强调的要坚持土地制度改革底线，坚守耕地红线，杜绝耕地非粮化，守住国家粮食安全的生命线，切实保障农民合法利益。

(三)发挥政府的权能责任是关键

首先，政府在农地流转中的定位应该是为农民权益发挥保障作用以及为农民增收发挥服务作用。政府要从万能、管制型向有限、服务型转变，扮演好规划、法治、服务职能的角色。由于农地流转存在出租、转让、互换、入股、承包地换社保等多种模式,并且不同的流转模式都具有各自的适用范围,所以当农民不了解模式规定细节时,权益易被侵害。因此,基层政府需要建立县、乡、村三级农村产权流转交易中心 ,当发生纠纷时，县、乡、村三级仲裁委员会也可进行调解仲裁。其次，基层政府要采用适当和适度的方法。基层政府作为土地的所有者和管理者，需要以尊重农民意愿为一切行动的前提，在土地流转初期发挥主导作用, 制定流转的规划、组织、政策,实现土地流转的法治化。例如，如何定位土地流转价格、如何提高流转效率、如何提供土地流转交易机构、如何搭建土地流转信息平台、如何提供土地流转后的农业生产经营活动信息等。

(四)构建流转市场机制是保障

一是构建土地流转中介服务体系。中介组织作为独立的经济主体,可以最大程度的保持中立性,并且在农户自发型、政府主导型和市场主导型三重类型的中介组织中,市场主导型的中介组织的交易成本是最低的。二是完善农地流转信息网络, 及时掌握最新信息资讯，及时匹配供需双方。三是建立合理的土地流转价格制度。政府可根据土地的自然因素和经济因素确定参考价格,而后双方在可承受的前提下,以参考价格为基础,根据市场供需变化、经济运行状况以及土地的用途变化适当调整,从而既避免了流转价格的随意性,又保障了农民的合法收益。四是完善土地托管制度。由于当前的法律未对托管的流转方式做出详细规定，这就要求优化土地托管的制度环境，明确托管方和管理方各自的权利和义务，同时加大对托管合作社的监管力度，确保其管理的规范性。

(五)形成社会保障体系是补充

目前，我国农村社会保障制度的发展速度远远落后于经济发展的速度，土地保障作为农村社会保障制度的一个过渡形式，正发挥着不可小觑的作用。首先，解决农村养老问题是解决农村社会保障制度的核心，因此，要完善农村养老保障制度的相关法律法规，以法律的形式规定农村养老保险的基本内容、资金渠道、监管部门等。其次，完善医疗保障体系。加大政府的财政支持力度, 提高最低社会保障标准，改善农村的医疗条件，保证农村的基础设施及公共服务，对合作医院进行定期资质审查，解决农民看病难的问题。再次，拓宽农民的资金来源渠道。由于当前我国的农村养老保障制度水平较低,因此，农民可以将土地作为资产入股经营,获得可持续性收入,以此提高农民的资金投资使用效率,保证投资持续收益。

综上所述，改革土地流转制度，是推进农业现代化的现实要求，是顺应市场经济长期发展的客观需要，是提高农村居民生活水平的必然选择。我国经济体制转换中的土地流转问题，具有一定的复杂性和长期性，农地流转不均衡和结构不合理的差异仍将继续存在。加强相关法律法规建设，健全权益保护机制，发挥基层政府的权能责任，构建规范的流转市场，完善和统一农民社会保障体系，能为土地流转营造良好的发展环境，推进“三农”建设，助力乡村振兴。