推进国家治理体系和治理能力现代化的法治建设维度

谢晓娟， 辛显华

(辽宁大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110036)

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。”[1]法治是人类政治文明的重要成果，体现的不仅是规则之治，更是良法之治。国家制度是国家治理体系和治理能力的基础，治理能力是治理体系转化为治理效能的前提。制度作为国家治理体系的核心内容，在国家治理中发挥着长远性、全局性、根本性的作用。法治是国家制度的重要组成部分，也是治理能力和治理水平的重要实现方式和手段，是将我国国家制度优势转化为治理效能的重要保障。

一、依靠法治推进国家治理现代化是历史的选择和现实的需求

法治是一个国家文明进步的重要标志，是现代国际社会普遍采用的国家治理方式。是否依靠法治来调整和规范社会关系，是一个国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化，这是我们党治国理政理念的重大转变，进一步强调了在治理体系和治理能力现代化进程中离不开法治的保障和推动作用。

第一，探索国家治理体系和治理能力现代化是历史的选择。“十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义，同时也送来了一种全新的国家治理理念。”[2]14-15在马克思主义的指导下，党在革命战争年代，就不断思考如何进行国家治理的问题。比如，中国共产党在抗日根据地建立的“三三制”政权，把拥护共产党政治主张的民主党派和无党派人士纳入政权体系中，这是党在极端战争条件下巩固革命政权的重要举措，是“中国协商民主制度的最初创设”[3]。毛泽东在《论联合政府》中提出“将中国建成一个独立、自由、民主、统一和富强的国家”[4]的战略目标，为我国探索社会主义国家治理模式做了重要的理论准备。新中国成立后，党继续探索适合我国国情的国家治理模式。在1954年第一部宪法颁布之后，国家先后制定了《全国人民代表大会组织法》等一系列基础性的法律法规，初步构建起了具有现代意义的国家治理体系。但是，由于特殊历史时期对于法治的淡漠以及其他历史条件的限制，我国国家治理曾走过一些弯路，造成了严重的社会动荡。

党的十一届三中全会以来，党把工作重心转移到经济建设上来。通过对历史的反思以及其他国家经验的借鉴和世界发展趋势的分析，党更加注重民主法制建设的长期性、稳定性、全局性，以全新的视角开启了探索国家治理问题的新篇章。邓小平在《坚持四项基本原则》的讲话中指出：“过去搞民主革命，要适合中国情况，走毛泽东同志开辟的农村包围城市的道路。现在搞建设，也要适合中国情况，走出一条中国式的现代化道路。”[5]可见，党和国家领导人当时已经充分认识到国家治理必须要符合中国国情，符合社会发展规律，以实现国家治理的现代化为奋斗目标。“以制定1982年宪法为代表的社会主义民主法制建设和政治体制改革，对建设中国特色社会主义法律体系和制度体系具有十分重要的意义。”[6]在“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“16字”法制建设方针的指引下，我们国家经过大规模的立法，逐步确立了社会主义法制基本原则，社会主义民主法制的公正性和权威性不断巩固。

随着党对社会主义建设规律认识的深化，在总结我国国家治理正反两方面经验和吸取苏联解体、东欧剧变的历史教训的基础上，党逐渐认识到实现国家长治久安仅仅有法制是不够的，再好的法律如果没有执行就只是一纸空文，必须实现“法制”向“法治”的彻底转变，强化法治在党带领人民发展经济和维护稳定中的重要作用。1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家的目标”，并将其确定为党领导人民治理国家的基本方略，公民、法人或者其他组织成员的权利意识在依法治国进程中得到了有效提升。2011年以宪法为统帅、以多个法律部门的法律为主干的中国特色社会主义法律体系基本形成，这是我国民主法制建设的又一个里程碑。党的十八大以来，党和国家“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”[7]，表明了我们党对法治和治国理政的思考与把握更加科学，对法治在推进国家治理中的作用的认识逐步深化。党的十八届三中全会把全面深化改革的总目标确定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，从制度和治理领域全面回应现代化建设进程中出现的各种问题。从历史经验来看，一个社会要形成一套比较成熟完备的制度体系，往往需要较长的历史发展过程。因此，着眼于“两个百年”奋斗目标的实现，党的十九届四中全会从战略高度对国家治理体系和治理能力现代化进行了部署，并把“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”作为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，凸显法治建设在国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位。

第二，加强法治建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需求。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种矛盾体现在国家治理领域就是人们对于国家治理现代化的期待与国家治理体系和治理能力发展不平衡不充分之间的矛盾。解决这些矛盾，实现国家治理现代化，必须发挥法治的保障和推动作用。一是不断推动网络治理的规范化。随着信息互联网技术的发展，网络已经成为人们生产生活的一部分。“中国互联网络信息中心发布第45次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年3月，我国网民规模为9.04亿，互联网普及率达64.5%。”[8]由于网民的激增和人们对于互联网的依赖程度不断增强，网络科技犯罪和网络舆情管控与应对，维护信息主权和网络意识形态安全等互联网治理问题成为国家治理的重要内容。互联网不是法外之地，必须加快网络空间的立法，加强网络执法力度和网民的网络守法教育。刚刚颁布不久的《网络信息内容生态治理规定》是我国健全网络法治治理的重要法律，是维护网络信息安全的重要制度保障；二是要提高依法应对重大突发公共安全事件的能力。当前，我国处于深化改革和社会转型的关键时期，改革和社会转型过程中的新情况新问题层出不穷，影响改革发展稳定的国内外因素也迅速增多，这些问题一旦处理不好就会引发重大突发公共安全事件。重大突发公共安全事件以其复杂性、敏感性、对抗性等特点，使社会稳定面临一系列可以预见和难以预见的风险。党的十九届四中全会将“健全公共安全体制机制”作为加强和创新社会治理的重要举措，实质上就是强调要依靠法治维护公共安全。新冠肺炎重大突发公共卫生事件，不仅是对我国应对重大公共突发安全事件能力的考验，更是对我国国家治理体系和治理能力的一次检验。习近平总书记指出，“要在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”[9]，体现了法治在应对重大公共突发安全事件中的重要作用。三是依靠法治积极应对全球风险挑战。国内问题与国际问题相互交织，恐怖主义、生态危机、贫富差距、公共危机、国际霸权等是全人类共同的挑战。这些挑战已经超越了社会制度和意识形态本身，具有普遍性。全球治理是国家治理的外延和拓展，全球治理能力是国家治理能力的重要体现。国际社会关于完善全球治理机制的呼声越来越高，积极参与全球治理已经成为我国国家治理必须面对的重大课题。国家与国家之间开展广泛平等的合作，共同构筑国家社会安全稳定的屏障，是全球治理取得成效的基础和关键。党的十九届四中全会提出要“加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治”[10]，说明加强法域外适用法律体系建设不仅是保护我国域外企业和公民合法权益的需要，同时也是我国“善于运用制度优势应对风险挑战冲击”[11]，推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。另外，构建依法行政的政府治理体系、完善社会主义市场经济体制、完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系、强化社会治理的法治保障作用、完善生态环境保护法律体系等更多深层次的改革发展稳定的现实问题，无不需要用法治来规范，用法治来保障改革成果，充分发挥法治在国家治理现代化进程中的重要作用。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化需要把握的基本原则

“所谓的国家治理体系和治理能力现代化，就是指国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把制度优势转化为治理国家效能。”[2]20国家治理体系和治理能力现代化是一个需要长期建设的过程，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合的基本原则。党的十九届四中全会提出13个方面的我国国家制度和国家治理体系的显著优势，其中就包括坚持党的领导、坚持人民当家作主和坚持全面依法治国，突出了法治在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，确保了国家制度和治理体系的科学性、民主性和法治性的正确方向。“国家治理现代化包含治理的民主化、科学化、文明化和法治化，其中关键在于法治化。”[12]治理包含着法治的意蕴，法治本身也具备治理的要素，在一定程度上，国家治理现代化就是指国家治理法治化。

第一，国家治理法治化必须坚持党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，这一重要论断不仅反映了中国特色社会主义的历史经验，同时也是推进国家治理现代化的根本要求。党对中国特色社会主义法治的领导，是我国制度优势转化为治理效能的根本保证。党的十八届四中全会指出：“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”[13]一是国家治理法治化建设必须发挥党总揽全局，协调各方的领导核心作用。我国是一个拥有14亿人口的世界大国，政治经济社会发展不平衡，人民对美好生活的向往需要健全法治体系，同时，人民对美好生活的向往以及对未来生活的期待也意味着对法治建设水平的要求更高。与国家治理现代化的要求相比，我国一些制度体系尚未成熟定型，很多深层次的社会问题交织在一起，国家治理难度非常之大，而解决这些深层次问题更需要发挥法治的保障和推动作用。只有坚持党的领导，我们才能在法治轨道上有效地化解矛盾、维护稳定、促进发展。二是党的领导是确保法治建设正确政治方向的关键。坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，没有党的领导，就没有中国特色社会主义法治。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，是中国特色社会主义法治建设的根本保证。国家治理法治化，要坚持中国特色社会主义的政治方向，为治国理政服务、为社会主义现代化建设服务。党将人民的意志和党的主张通过法定程序上升为国家意志，要求全体社会成员遵守并在执法、司法和守法等方面以身作则，从源头上和过程中全方位确保法治建设的正确政治方向。三是党的领导是中国特色社会主义法治与西方法治的根本区别。西方法治是建立在资本主义三权分立和多党执政基础上的法治，是维护资产阶级利益的法治，而中国共产党领导下的社会主义法治是为了维护最广大人民根本利益的法治。正如马克思恩格斯指出：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[14]我们党除了人民的利益而没有自身特殊的利益，这不仅体现在党的宗旨上，也体现在我国宪法当中。任何鼓吹走西方资本主义法治道路的说法，都会动摇社会主义法治根基。

第二，国家治理法治化必须坚持人民当家作主。人民性是中国特色社会主义法治的根本属性，人民是国家的主人并拥有管理国家事务的权力。“人民当家作主制度体系是与人民民主专政这一国体相适应的政治制度体系，涵盖以人民代表大会为核心的多种保障人民当家作主、保障人民中心地位的制度和体制机制。”[15]国家治理法治化是一种体现现代民主和文明的治理方式，是社会主义法治在国家治理领域的具体体现。一是要保障人民合法有序参与国家治理。特别是改革开放以来，人民参与国家治理的渠道不断拓宽，无论是政务公开还是社会治理，人民的知情权、监督权、参与权都得到了很好保障。法律制度的建立规范了国家、政府、社会和个人的权力与义务，有效地汇聚了人民参与国家治理的热情和智慧，为党和国家事业的发展凝聚了力量，实现了中国特色社会主义民主的广泛性和代表性，不断夯实国家治理现代化的群众基础。二是要坚持人民的主体地位。坚持人民主体地位的实质是坚持人民当家作主，就是坚持把法治依靠人民、法治为了人民、法治保障人民的根本利益作为价值取向。历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者，是社会活动的主体。人民代表大会制度，作为我国制度体系中的一项根本政治制度，是公民参政议政的主要渠道。因此，在立法、执法、司法和守法过程中要始终坚持人民主体地位，体现人民意志，人民才会遵守和敬畏法律。各级国家机关及其公务人员，在履行职责时要始终把人民满意不满意、人民赞同不赞同作为出发点，真正把人民赋予的权力用于为人民谋利益的具体实践中。

第三，国家治理法治化必须坚持全面依法治国。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。习近平总书记指出：“治理一个国家、一个社会关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”[16]依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、规范化和程序化。全面依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治作为治国理政的基本方式，在一定程度上，法治的水平就体现了整个国家的治理水平。一是社会主义市场经济决定必须坚持依法治国。历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。我国传统社会是农业经济、自然经济为主的社会，人治传统在我国有着久远的历史。随着我国改革开放的推进和社会主义市场经济的发展，法治已经成为全社会共同的价值追求。由于社会主义市场经济是法治经济，市场经济本身强调自由、平等、法治，因此，我国在国家治理领域坚持走法治化道路是历史发展的必然规律和社会主义市场经济发展的必然要求。二是要健全公平正义的法治保障制度。依法治国的主体是人民，立足点和出发点都是为了人民的利益。国家治理现代化的重要内容就是通过国家治理的法治化规范各种权力运行，最终也是为了维护人民的根本利益，逐步建立以权利、机会、规则、公平为主要内容的社会公平保障体系。所有这些保障体系只有在实质性运行下，在我们党科学执政、民主执政、依法执政的基础上，才能真正转化为维护社会成员权力和利益的治理效能。

三、国家治理体系和治理能力现代化的关键是建立完备的法律规范体系

国家治理体系和治理能力现代化取决于中国特色社会主义制度的成熟定型程度，取决于在国家治理过程中，社会主义制度的优越性能否充分展现。而在中国特色社会主义制度体系中，法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形态。我国国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，也是一套完整的国家制度，法律体系、法律制度是其重要内容。“全面推进依法治国必须落实到国家治理体系和治理能力现代化，以建设一个法律治理体系完备的中国特色社会主义制度为目标。”[17]因此，能否加快形成结构合理、运行规范有效的法律制度体系，在科学立法、民主立法和依法立法基础上，把法律这套制度体系转化成国家治理效能，将直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化进程。

第一，坚持科学立法。科学立法要求立法既要符合客观规律，又要有一定的前瞻性，始终遵循中国特色社会主义法治理念。“科学立法就是要从客观实际出发，以解决实践中存在的问题为出发点和目标，来决定立什么样的法，增强立法的科学性。”[18]法律的制定本身就需要一定的周期，要经过相对复杂的程序。由于受到经济社会的快速发展以及立法者的认知水平限制等主客观因素的制约，一些法律的制定呈现出明显的滞后性，同时，很多已经制定的法律也随着时代的发展需要进行修订完善。马克思指出，立法者“不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅在表述法律”[19]，说明法律必须符合客观实际才有生命力。从立法角度来看，中国特色社会主义发展道路要求立法统筹兼顾不同地区、社会、文化的发展现实，协调好公民个人、社会团体和组织的利益需求，体现社会主义初级阶段的现状和公正合理、公平正义的法治理念。在法律的起草、制定的过程中，一方面要避免部门、地区利益倾向化，另一方面要反对主观论、反对经验论，要做到立法依据现实，服务现实。

第二，坚持民主立法。民主立法是社会主义民主政治发展的必然要求，它的核心本质是强调公众的参与度。民主立法本身就是立法的一种价值导向，体现立法为了人民、依靠人民。只有在立法过程中充分发扬民主、反映人民意志和维护人民利益，法律的权威性才能得到人民的普遍认可。党的十九大报告指出，“提高立法质量，要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”[20]，体现了我国社会主义法治理念的重大进步。民主立法是社会主义法治发展的必然趋势，是社会主义制度的本质要求。坚持民主立法，既要通过立法调研和征求意见，在法律制定之前最大范围地体现人民意愿；又要广泛开展普法工作，教育和引导人民群众在生产实践中遵守法律，从而在全社会中形成诚实守信的法治氛围。高质量立法是国家治理体系转化为治理效能的重要保障，也是提升法律的公信力和法律认同感的重要基础。

第三，坚持依法立法。依法立法是党的十九大提出的关于立法的要求。依法立法要建立在《宪法》和《立法法》的基础上，“按照立法权限、立法程序进行立法，并完善立法备案审查和监督机制”[21]。立法本身是国家治理过程中公权力的行使，强调依法立法是对公权力的一种约束，体现法律的平等性。目前，我国多层级的立法体制存在着地方保护主义、部门利益倾向、法律之间相互冲突、地方立法经验不足等现实问题。发挥依法立法在法治建设中的基础性作用，是对现有立法机制的补充和完善，对于提高立法质量具有重要价值。一是依法立法要坚持程序原则。法律制定从调研论证、起草、征求意见、讨论到通过、颁布都有着严格规范的程序。只有在立法过程中注重各个环节的合法性，才能保证法律的权威性。二是依法立法要坚持宪法至上的原则。宪法是国家的根本大法，任何法律法规都不得与宪法相冲突，“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”[22]。三是法律的制定和修改都要坚持合宪性审查。任何不合时宜的法律法规只有及时修订，才能更好地维护宪法和法律的权威。

四、推进国家治理体系和治理能力现代化必须推进法治文化建设

文化是一个国家和民族的灵魂，是体现一个国家综合国力和国际竞争力的重要内容，可以说文化在国家治理当中发挥着不可替代的作用。法治文化作为文化在法治领域的体现，是法治理念、法治精神和法治思维的集合体，是国家治理现代化的重要社会文化基础。加强法治文化建设，就是要在全社会牢固树立法治理念、法治精神和法治思维，让法治文化成为人们生产生活的重要组成部分，坚定社会主义法治文化自信。从国家治理现代化的角度来看，建设社会主义法治文化，就是要求全体人民积极参与到社会主义法治建设中，让法治成为人们信赖和依靠的国家治理方式，让法治思维成为人们参与社会实践的基本思维模式。

第一，法治文化建设要以社会主义核心价值观为遵循。道德是人们心中的法律，法律是成文的道德。法治体现了制度的刚性，道德体现了文化的柔性。国家治理体系是国家制度体系的重要组成。法治和道德的结合能够有效弥补制度的空缺。法治文化体现着法治的内涵，同时具备文化的价值属性，将文化价值理念融入法治建设，是法治建设社会主义方向的重要保障。当法治成为人们的一种生活方式和价值追求，法治文化才真正实现深入人心。法治文化建设离不开社会主义核心价值观的引领。社会主义核心价值观是凝聚社会共识的“最大公约数”，体现我国国家治理的主流意识形态。“法治”作为社会层面的重要内容，不仅体现法治对于国家治理、社会治理的重要性，而且是社会主义核心价值观所有方面得以有效实施的保障。要将社会主义核心价值观落实到依法治国和国家治理的各个领域，用法律的权威增强人们践行社会主义核心价值观的自觉性。《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》中，特别强调了培育社会主义法治文化对于培育和践行社会主义核心价值观的重要作用，提出要“注重把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规定，充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用”[23]。

第二，法治文化建设要以提升全民法治观念为基础。全民法治观念的提升，在全社会营造尊法学法守法用法的良好社会风尚，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。法治文化是一种先进的社会文化，植根于中国大地，体现了社会主义本质和中国特色。加强法治文化建设，提升全民法治观念，能够更好地平衡各方面利益关系，维护社会和谐稳定，促进经济平稳发展。随着全民普法教育的深入开展以及社会主义法治实践的不断深化，人们的法治意识不断提升，而通过普法教育和法治实践形成的社会主义法治文化也在不断滋养着人们的法治精神，使法治观念不断深入人心。全民法治观念的提升，激发了人们参与国家治理、社会治理的主动性和积极性，同时，也促进国家治理各方面更加规范，更好地维护人民的合法权益。但是，由于中国有着漫长的封建社会历史，权力本位、官本位在人们思想观念和心理结构中都不同程度地存在着，全民法治观念的提升不是一朝一夕就能完成的，这是国家治理现代化必须直面的问题。随着改革的深入和国家治理现代化的推进，人民群众对于公平正义的期待更加强烈。只有全民形成包括法律面前人人平等、权利与义务相统一、德治与法治相结合等在内的社会主义法治观念，才能最大范围地凝聚共识，形成国家治理现代化的强大动力。

第三，法治文化建设要以培育法治思维为重要内容。法治思维是将法律作为思维判断、推理的依据，在法治意识和法治观念的基础上形成的一种思维方式，是法治实践连接法治理念、法治精神的纽带。“在整个改革的过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对立法相关工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[24]一是要培养公民尊重宪法的思维。宪法是我国的根本法，拥有最高法律效力。任何人都没有超越宪法和法律的特权，人们必须在宪法和法律允许的范围内，通过各种方式参与国家治理，维护自身权益，以实际行动弘扬社会主义法治精神，培育社会主义法治文化。二是引导人们善于运用法治方式解决现实问题，使人们对法治的崇尚和对法律的尊重贯穿到思维全过程。培养公民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维方式，无论是解决矛盾还是维护合法权益都要寻求法律的途径解决，而不是采取“大闹大解决，小闹小解决”的思维方式。三是抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部身处国家治理的各个环节，他们依法办事的能力体现着我们国家治理的能力和水平。在现实生活中，一些领导干部知法犯法、执法犯法的行为造成了恶劣的社会影响，缺乏法治思维是重要原因。因此，领导干部必须成为运用法治思维和法治方式的模范，“把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情”[25]，从而带动全社会尊法守法，让社会主义法治文化深入人心。