改革开放以来我国基础教育政策变迁与展望——基于多源流理论的考察

刘 智， 赵楷夫

(1.沈阳师范大学 教师教育学院，辽宁 沈阳 110034；2.沈阳师范大学 教育硕士研究生院，辽宁 沈阳 110034)

中华人民共和国成立初期，在中国共产党和中央人民政府各项政策的指引下，基础教育经历了从弱小、壮大到蓬勃发展的巨大转变，取得了举世瞩目的成就，构建起适应社会主义建设需要的现代基础教育体系。特别是改革开放以来，我国制定并出台了一系列有关基础教育的政策文本，用以明确基础教育的目的、规范，保障基础教育的发展。然而，基础教育发展不均衡、不充分等问题日益凸显，基础教育政策制定滞后于发展实践，在一定程度上制约了基础教育的改革与发展。本研究在梳理改革开放以来我国基础教育政策变迁历程的基础上，基于多源流理论考察基础教育政策发展，研究政策变迁的内在机理和变迁旨向，并结合新时代背景下基础教育发展实践，对未来基础教育政策体系建设提出展望。

一、改革开放以来我国基础教育政策变迁的三个阶段

从总体上看，我国基础教育政策变迁可分为三个时期：第一个时期是从中华人民共和国成立到1966年“五一六通知”前，通常称为“十七年”，也是基础教育的奠基时期；第二个时期是“文化大革命”时期，即从1966年“五一六通知”后到1977年，是遭遇挫折和困难时期；第三个时期是从1978年至今，基础教育进入改革开放以来的战略发展时期。笔者以第三个时期为例，把基础教育政策变迁历程大致分为三个阶段，即全面恢复与构建新体制阶段(1978—1992年)，稳中求进、持续发展阶段(1993—2010年)，多措并举、支持基础教育转型升级阶段(2011年至今)。

(一)全面恢复与构建新体制阶段(1978—1992年)

这一阶段是从发布《关于办好一批重点中小学的试行方案》(1978年)的通知开始到实施《全国城市教育综合改革实验工作指导纲要》(1992年)为止。该阶段基础教育政策工具以恢复性政策和建设性政策为主，旨在恢复基础教育事业，构建基础教育政策体系。主要政策包括《关于办好一批重点中小学的试行方案》(1978年)、《关于普及小学教育若干问题的决定》(1980年)、《关于当前中小学教育几个问题的通知》(1982年)、《关于教育体制改革的决定》(1985年)、《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》(1987年)、《关于在普通高中实行毕业会考制度的意见》(1990年)、《关于实施〈普通中小学校督导评估工作指导纲要〉试点的意见》(1991年)、《全国城市教育综合改革实验工作指导纲要》(1992年)等。其内容主要体现在两个方面：一是恢复并发展基础教育。1978年，邓小平在全国教育工作会议上指明了我国基础教育恢复发展与改革的方向，由此开始，我国的基础教育重回正轨。1979年，教育部召开了全国中小学思想政治教育工作座谈会，会议重申了基础教育的重要地位，并指明了中小学思想政治教育的任务与内容。以此为标志，我国基础教育改革开始拉开帷幕。此后若干年，我国基础教育得到了全面恢复和发展。二是采取引导性措施促进基础教育体制改革和发展。社会发展环境变了，体制机制也要进行相应调整。为此，在基础教育改革方面，有必要对管理体制、教育思想、课程内容、教学方法等进行系统规范，以构建新的基础教育管理体制。

(二)稳中求进、持续发展阶段(1993—2010年)

这一阶段以《中国教育改革和发展纲要》(1993年)的发布至《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(2010年)(以下简称《教育规划纲要》)的出台为标志。基础教育政策范围逐步扩大，政策内容也进一步得到细化，其目的在于普及义务教育，促进教育公平。该阶段出台的基础教育政策主要包括《中国教育改革和发展纲要》(1993年)、《中华人民共和国教育法》(1995年)、《面向21世纪教育振兴行动计划》(1999年)、《关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)、《关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003年)、《2003—2007年教育振兴行动计划》(2004年)、《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(2005年)、《中华人民共和国义务教育法》(2006年)、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》(2007年)、《教育规划纲要》(2010年)等。《中国教育改革和发展纲要》(1993年)明确指出“中小学要由应试教育转向全面提高素质教育的轨道上来”[1]，对经济文化发达地区、贫困地区和少数民族地区的教育发展提出了不同程度的要求，各地区、各级政府要从实际出发，积极有效开展九年义务教育，使各级各类教育能够主动适应经济和社会发展的多方面需要。

进入21世纪，我国九年义务教育基本普及，青壮年文盲基本扫除。为了促进基础教育更好地发展，国家愈来愈重视教育公平，保障教育公平成为新世纪基础教育的发展理念。在教育资源不均衡、地域发展不平衡、办学层次不均衡等矛盾日益突出的情况下，国务院出台了《关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)，并且明确提出了促进教育机会均等是社会公平的重要基础。以《关于基础教育改革与发展的决定》为蓝本，颁布了一系列旨在加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设、合理规划学校布局、建立健全义务教育均衡发展保障机制等多方面推进义务教育均衡发展的政策。

(三)多措并举、支持基础教育转型升级阶段(2011年至今)

这一阶段以具体贯彻实施《教育规划纲要》(2010年)为起点。国家将基础教育放在更加重要的位置，基础教育内涵得以丰富，向着系统化、科学化的方向进发。该阶段基础教育政策主要集中在两个方面：一是健全规范，推进基础教育内涵式发展。主要政策包括《义务教育学校管理标准(试行)》(2014年)、《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》(2014年)、《关于深化教育体制机制改革的意见》(2017年)、《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(2019年)等，从基础教育的管理体系、教学计划、课程设置等多个方面进行了不断尝试，提出了“义务教育学校不断提升治理能力和治理水平，深化教育教学改革，全面提高义务教育质量，加快基础教育发展与改革步伐”等建议。二是统筹城乡教育发展，全面实现城乡九年免费义务教育。主要政策包括《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(2015年)、《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(2016年)、《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》(2017年)等，对基础教育资源配置、办学条件、学校布局建设等方面做了详细规定[2]，从制度层面阐述了统筹城乡教育在基础教育改革和发展中的战略地位。

二、改革开放以来我国基础教育政策变迁的多源流理论考察

多源流理论是解释公共政策议程及变迁的重要分析工具之一，目前已被引入教育研究领域。据此，从问题源流、政治源流、政策源流三个层面来分析和解释改革开放以来我国基础教育政策的发展变迁，有助于把握我国基础教育政策体系建设的未来走向。

(一)多源流理论的内涵

美国学者金登在对有限理性模型、渐进决策模型和垃圾桶模型等借鉴和改进的基础上提出了多源流理论。多源流理论认为，政策的制定主要由三个源头组成，即各种问题的数据及问题界定内容所形成的问题源流，由各种选举活动和事件及被选举官员所组成的政治源流[3]13-14，以及由政治共同体所持解决政策问题方案的政策源流。每一个源流的内涵与其他两个源流都存在明显的不同，每一个源流都有自身的动力机制和运行规则，唯有政策企业家(1)所谓政策企业家，是指那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人。无论是身处政府内部还是社会之中，他们都以善于创新而著称。他们热衷于发现组织变化的动力，积极为组织提供解决政策难题的方案。的推动才能适时开启某一特定的“政策之窗”。一般来说，“政策之窗”的开启有两种情况：一是问题源流内发生变化的“问题之窗”；二是政治源流内发生变化的“政治之窗”。在政策企业家的推动下，实现三种源流的耦合，促进政策议程确立。金登认为，一项政策能否形成，主要有两个制约因素：一是那些投入各种资源(时间、精力、声誉、金钱)寻求恰当解决方法和方案，以在未来换取物质利益的政策企业家的关注与推动[4]226；二是“政策之窗”的开启。总的来看，多源流理论侧重于分析政策制定的整个过程，阐发、说明三源流的耦合过程及“政策之窗”的打开机制。

多源流理论作为20世纪80年代后半期进入我国公共政策研究领域的“中层理论”，在很大范围的政策舞台上得以应用。社会科学引用目录显示，其引用率约80次/年[3]103，已成为解释公共政策议程及变迁的重要分析工具之一。十多年来，国内诸多学者尝试将多源流理论引入教育研究领域，在高校扩招、高考加分改革、异地高考、学前教育、网络教育等政策变迁研究中多有应用。

从逻辑上讲，基础教育政策与上述政策案例有明显的共通之处，即政策都要上升到国家层面，这符合金登的多源流理论适用范围。从基础教育改革过程看，党和政府始终以“办人民满意的教育”为原则，根据全国性基础教育评估报告及相关方面的反馈意见，反复讨论、论证、研究政策方案。相关方面参与其中，政治源流和政策源流结合，汇聚于“政策之窗”，共同影响基础教育政策体系建设的走向。需要说明的是，中美政治制度环境不同，决策机制存在差异，完全按照金登的理论来分析我国基础教育政策变迁会存在缺陷与不足，有必要对其进行修正和拓展。

(二)运用多源流理论分析改革开放以来我国基础教育的政策变迁

1.问题源流：政策制定者所关注待解决问题的变化

问题源流所分析的是政策制定者在某一阶段需要关注或者需要解决的问题，主要包括一些能反映某个问题及某类问题重要程度的数据指标、重大事件或危机事件、现有项目或现行政策执行的反馈[4]142。就我国基础教育而言，基础教育政策的变迁均表现出问题焦点的变化。

首先，完善基础教育政策体系是社会主义经济建设的迫切需要。党的十一届三中全会以后，党和国家将工作重心转移到经济和社会主义现代化建设上来，打破了原有的计划经济体制，努力打造社会主义市场经济体制。但是，囿于处在社会主义市场经济体制、社会主义现代化探索阶段，教育与经济发展之间仍然存在矛盾：一方面，高速增长的经济社会需要大量人才，基础教育担负着培养各级各类人才的任务，在社会主义现代化建设中发挥全局性、基础性和先导性作用；另一方面，经济社会发展资源总量不足，可用教育资源有限。为破解基础教育面临的难题，各级政府加大基础教育投入总量，不断调整教育经费使用结构，把更多经费用在学生发展、课程改革上，以提高基础教育质量。

其次，农村义务教育基础薄弱、任务沉重等问题引起党和国家的高度重视以及社会各界的热议与关注。20世纪90年代中期，国家在推进基础教育发展进程中，农村地区发展速度较慢、教育资源匮乏、办学条件艰苦等问题日益凸显。基础教育政策如何调整才能全面促进城乡基础教育发展，最终实现科教兴国，已引起社会各界的深入思考。为此，国家颁布多项政策推进农村义务教育改革进程，对农村义务教育的人事管理、教学条件和教学手段等方面进行了严格规范。

再次，随着我国基础教育政策体系的不断完善、教育覆盖面的不断扩大，人们的教育需求在不断提升，相应的教育观念也在发生着变化。在这种情况下，社会对优质教育资源的需求越来越多，从而使得优质教育资源的供求矛盾越来越尖锐。由此，教育的均衡发展问题日益成为人们关注的热点。从一定意义上说，基础教育的均衡发展问题是教育公平问题在当前社会背景下的一种特殊表现形态，意味着大力发展公平而有质量的教育已经成为人们对优质教育的新愿景。为此，政府通过教育资源向农村、偏远、少数民族等地区倾斜，共享优质教育资源，统筹城乡教育发展等途径，全面推进教育均衡发展，提升基础教育质量。

2.政治源流：国家重要战略的顶层设计和价值引领

在阐释我国基础教育政策变迁时，主要把国家重要战略的顶层设计和价值引领中关于基础教育均衡发展的观点作为政治源流分析维度来进行探讨。

早在改革开放之初，国家大力发展义务教育，促进教育事业发展。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》正式开启了中国特色社会主义教育改革发展新征程，并首次提出把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事，将其作为基础教育发展的战略目标，从而将我国义务教育改革推上了一个新高度。2002年，《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》从政策层面提出义务教育均衡发展问题，明确了义务教育均衡发展的目标、举措和体制保障。2010年，《教育规划纲要》将均衡发展作为义务教育的战略性任务，将义务教育均衡发展上升为国家战略计划。这些政策的出台标志着义务教育均衡发展的战略目标逐步深入，义务教育均衡发展理念不断完善，从而不断满足人民群众对义务教育优质、均衡、获益的发展性需求[5]。

随着基础教育改革的深入，我国确立了“教育公平”的方针，体现了新时期的教育价值取向。《教育规划纲要》(2010年)强调了教育公平在国家教育发展中的战略地位，并要求各级政府都要明确责任，共同促进教育公平。党的十八大报告明确提出大力促进教育公平，重点向农村、边远、贫困、少数民族地区倾斜。党的十九大报告将“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[6]提升到新的战略高度，标志着我国基础教育的发展将实现重大跨越。由此可见，当前党和政府对教育发展理念、教育公平的价值追求，都彰显出促进教育公平和努力办好人民满意的教育的目标。而促进这些教育目标的真正实现，都需要国家的顶层设计和价值引领。

2018年全国教育大会的召开，标志着我国教育现代化进入了一个新的发展阶段。《中国教育现代化2035》(2019年)明确提出“建成服务全民终身学习的现代教育体系”“普及有质量的学前教育、实现优质均衡的义务教育、全面普及高中阶段教育”[7]等主要目标，这些目标与基础教育的改革与发展息息相关。可见，伴随着建设学习型社会、实现教育现代化目标的推进，我国基础教育发展的战略部署及各项教育改革方针都鲜明体现出党和国家希冀通过大力发展基础教育培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，满足人们对优质教育的需求，为基础教育发展及其政策变迁提供优良的政治环境，也为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。

3.政策源流：政策共同体的携手推进

政策源流旨在分析政策方案的产生、提出、讨论、重新设计及受到重视的过程。就基础教育政策变迁而言，政策源流主要分析政策制定者对基础教育的认知，以及专家学者的建言献策在基础教育政策变迁过程中所起的作用[8]。

一是政策制定者对基础教育认知的改变影响着基础教育政策制定的侧重点。改革开放至今，政策制定者就我国基础教育的认知发生过三次改变。第一次是在改革开放之际，“效率优先，兼顾公平”成为社会各领域的基本理念，教育领域为满足国家早出人才、快出人才、出好人才的迫切需要，明确了从中小学到大学各个阶段开办重点学校的制度。主要思路是：“办教育要两条腿走路，既注重普及，又注重提高。要办好重点小学、重点中学。”[9]政策制定者将基础教育发展工作的重心放在创建重点中小学上，探索可供教育恢复和发展的“重点学校”模式。第二次是农村义务教育基础薄弱、任务沉重等现实问题出现后，政策制定者认识到普及义务教育、为人们提供接受教育的机会不仅是基础教育发展的基本要求，同时也符合教育发展的客观规律。第三次是进入新时期后，基础教育改革取得巨大成就，“追求全面、协调和可持续发展”[10]的基础教育均衡发展的核心理念得到人们的广泛认同。政策制定者意识到教育均衡发展是基础教育改革的根本诉求，是基础教育发展的必由之路。基础教育均衡发展日益成为党和政府在基础教育领域的工作重心。

二是专家学者的建言献策为政策方案的制定提供参照蓝本。每年全国“两会”期间，人大代表、教育界专家可以向人大提交议案，如若议案通过，则具有一定的约束力。在2013年的全国“两会”上，贫困地区义务教育问题备受代表们的关注，促成了《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》的出台。此外，“关于逐步缓解中小学书法师资严重短缺问题的建议”(2012年)、“关于从重视教师开始重视基础教育的建议”(2013年)、“关于加快农村教育事业发展的建议”(2014年)、“关于让老少边穷岛地区乡村教师下得去、留得住、教得好的建议”(2015年)、“关于促进教育公平和质量提升的建议”(2016年)、“关于改革基础教育师资培养模式建立多元化师资养成新体制的建议”(2017年)、“关于警惕义务教育校际不均衡现象的建议”(2018年)、“关于促进农村孩子阅读量及优质教育向农村倾斜的建议”(2019年)等议案、提案，从基础教育存在的问题、教育发展的方向、师资培养及要求、发展路径等方面建言献策，引起了全社会对不同阶段基础教育发展重、难点及出路的关注。

4.三种源流耦合：“政策之窗”的开启

综合上述分析，基础教育政策变迁中的问题源流、政治源流、政策源流耦合发展，只待“政策之窗”开启时机。在多源流理论下，基础教育中待解决问题的变化使政策制定者关注的焦点发生变化，为政策变迁提供合理性基础；政治源流中国家重要战略为政策变迁营造良好的政治环境；政策源流中政策制定者、专家学者携手推进系列政策的颁布为政策变迁提供合法性依据。三源流通过不断互动、酝酿、交织，共同促进基础教育政策变迁“政策之窗”的开启。

三、新时代背景下我国基础教育政策体系建设的未来展望

中国特色社会主义进入新时代，这是我国社会发展新的历史方位，也是教育发展新的时代背景。为此，要推动城乡义务教育一体化均衡发展，准确认识基础教育所面临的新问题和新任务，基于基础教育实践中的三源流视角，探析基础教育发展的新路，为建设中国特色社会主义教育强国提供智力支持。

(一)观念塑造——关注弱势群体，构建补偿性基础教育政策体系

在改革不断深化的时代背景下，基础教育涉及一个观念塑造的问题，即塑造公平的观念。教育公平不仅是一个资源分配和制度问题，也是一个如何承认个体独特价值的社会承认问题[11]。也就是说，一个社会只有允许并承认其成员完整发展自我并实现自我价值才是公平的，它将公平的参照点拉回到社会日常范式中人的价值和个性的发展上，指明弱势群体同样需要权利、尊重等多样性的正义表达。可见，教育公平以弱势群体为主要帮扶对象，主要遵循的是弱势(包括能力弱势、经济弱势和地域弱势)补偿原则。基于此，通过借助公权力统一配给并构建补偿性政策体系，关注弱势群体的全面发展与深层次需求，最终提升基础教育整体质量。

关注弱势群体，构建补偿性基础教育政策体系主要包括两个方面：一是关注能力弱势群体。以特殊教育群体为例，政府应通过加大对特殊教育经济投入、提升特殊教育教师能力、增加特殊教育教师数量等，从多个角度给予特殊教育群体全方位的特别扶助和优先保障，促进特殊教育群体更好地成长和发展。二是关注经济弱势与地域弱势群体。扶贫先扶志，治穷先治育。教育扶贫的精准程度影响着教育事业整体的均衡发展。因此，要依据不同地域的特征，补齐基础教育的短板，优化教育资源的供给，增强教育扶贫的精准性。应不断完善贫困地区教育财政投入机制，增加对口支援项目，加大校舍改造力度，努力做到精准扶贫，这是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，同时也是中国特色社会主义新时代教育的本质要求。

(二)技术革新——共享优质教育资源，补齐薄弱学校教育资源短板

教育问题是不同教育利益主体之间的教育利益和价值冲突的一种现实反映，也是彰显教育价值的一种公益性诉求。教育政策制定的目的正是为了调整公共教育利益分配方式，解决教育现实问题，构建公共教育秩序，满足多元主体的不同教育需求。在现阶段，我国基础教育政策体系日臻完善，教育普及程度也进一步扩大，但优质教育资源不足等实际问题开始逐步显现。因此，整合基础教育优质教育资源、合理调配城乡教育资源等已经成为政策制定者关注的焦点。

健全教育信息化保障机制，是促进基础教育均衡发展、补齐薄弱学校教育资源短板的根本保障。要统筹做好教育信息化的顶层设计，注重发挥聚合效应、提升效益[12]，在经费、技术、人员等方面建立相应持续的保障机制。首先，从法律层面保证教育信息化经费投入。每年由政府设立教育信息化专项资金，作为现代教育技术应用的专项经费；提取部分公用经费，作为维护维修专项经费。其次，加强教育技术的保障支持。中小学需要组建教育信息化技术团队，保障教育信息化从建设走向深度应用。再次，健全教育信息人才保障机制。中小学应积极增设信息化首席官，负责学校整体教育信息化的管理，包括规划设计、制度设计、文化建设等。最后，做好教育信息化建设评估工作。以教育信息化应用为导向，完善学校信息化教学、信息化管理等考核办法，经常性评估教育信息化设备的使用效益，不断提升学校信息化建设水平，促进教育信息技术与教育教学的全面深度融合[13]。

(三)理性回归——坚持以学生为中心，促进基础教育内涵式发展

培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，是新时代教育工作的根本任务，也是教育现代化的方向目标。要将德智体美劳五育并举、融合育人作为新时代中国特色社会主义教育发展的新指针，努力办好人民满意的教育，不断增强人民群众的教育获得感。而要达到这个目标，就要把基础教育置于整个教育发展的优先战略地位，彰显基础教育发展的人本价值取向，这是促进基础教育内涵式发展的关键。

从国家层面来看，基础教育政策设计应以学生为中心，突出学生的主体地位。在基础教育发展稳步推进的当下，基础教育应更多关注学习主体的多元需求，保障学习者的学习权，以更好地实现基础教育的育人目标。在完善当前基础教育政策体系的基础上，还要不断细化政策内容，优化政策实施方案，落实立德树人的根本任务。从学校层面来看，应建立多元开放的评价体系。综合素质评价的首要目的在于育人和促进人的发展。多元开放的评价体系以综合素质评价为主，扭转不科学的教育评价导向。综合素质评价要贯穿整个基础教育阶段，基于课堂教学和课外实践，开展日常性评价、个性化评价和发展性评价，以提升学生的综合素养。从个体层面来看，教师应采用协同育人方式，发挥集体力量，激发创造力，强化育人效果[14]。另外，教师也可以从自身出发，关注更多的学生个体，突出学生的教育主体地位，促进学生健康成长。