阶层固化：社会保障制度本性的遮蔽与消解

高和荣，范绍丰

(厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

作为一项关乎民生福祉的再分配制度，社会保障制度与特定时空下的社会结构密不可分。一方面，社会保障制度只有自觉或不自觉地嵌含在社会结构中，才得以运行，表征着社会关系的组合或利益资源的分配；另一方面，作为“安全阀”和“减震器”的社会保障制度形塑着社会结构的发展。社会保障制度究竟会对社会结构产生何种影响？这种影响是造成阶层封闭，还是促进阶层流动(1)本文所论述的社会流动特指垂直流动，即社会成员从下层地位和职业向上层地位和职业的流动，或者从上层地位和职业向下层地位和职业的流动。？这是全面建成更加公平和可持续的社会保障制度、提高保障和改善基本民生水平必须要面对的问题。

一、问题的提出

制度总是要实现某种功能的。从功能上看，社会保障制度扮演着“实现平等、减轻剥夺”[1](P.118)的角色。这一角色定位与结构功能主义的观点相一致，认为作为“社会安全阀”的社会保障制度发挥着缓和阶层冲突、推动社会良序运行的正向功能，是社会团结的“粘合剂”。与之相反，艾斯平·安德森(2003)提出，“不能想当然地认为福利制度会促进一个更均等的社会”，就其本义而言，社会保障“亦是一个分层化体系”[2](P.25)。安德森的观点激发了学界对社会保障制度分层化的诸多讨论。韩克庆(2008)提出，社会保障制度必须满足不同阶层的福利需求，形成激励受益者向上流动的机制。[3]然而，汪华、汪润泉(2015)的分析表明，我国“因人而异”的养老保险制度存在显著的逆向再分配。养老金分配的不平等程度甚至大于收入分配的不平等程度，假设养老金为各群体退休后的唯一收入来源，那么，养老金制度使得群体间收入不平等程度扩大了2.57倍。[4]华颖、郑功成(2020)的研究表明，机关事业单位、企业职工和居民的养老金待遇依次递减且差距巨大，企业职工的基本养老金替代率为 65%左右，机关事业单位工作人员的基本养老金替代率在 80%以上，而居民养老金待遇领取者的基本养老金替代率还不到15%。[5]金双华等人(2020)通过实证分析得出，我国基本医疗保险制度呈现出明显的低收入群体补贴高收入群体的逆向再分配特征。尽管医保报销能够部分地缩小相对收入差距，但这一作用在城镇职工医疗保险中最明显，其次是城居保，而在新农合中最小[6]。可见，社会保障制度领域延续了“社会身份本位”特征，呈现出条块分割、待遇分异的“碎片化”特征，公民的福利权利依其所处的“社会分层”状况存在较大差别。[7]总地来看，这些研究聚焦于社会结构对社会保障制度的制约作用，即社会保障制度适应并作用于我国特定的社会结构，进而导致福利待遇分层化的形成。

社会保障制度反过来形塑着社会结构。安德森测量了三种福利制度类型的社会流动效应，认为北欧国家积极的劳动力市场政策、促进性别平等的儿童和家庭福利政策提高了生活在底层的人的向上流动性，金字塔底部与顶部的差距已经明显缩小；而在自由主义福利国家和保守主义福利国家则没有这种显著效应。[8]朱火云、韩艳(2015)指出，我国机关事业单位养老金制度对国有/集体企业职工产生了强劲的向上流动作用，形成了最高收入阶层；城乡居民养老金制度对农村居民、无业人员产生了向下流动的影响，形成了最低收入阶层；企业职工养老金制度对私企职工和自雇者流动效应则较弱。[9]这表明，社会保障制度对社会流动具有双重效应，既有助于加快阶层的上行流动，又可能导致阶层地位的固化。郑功成(2010)认为，医疗保险制度的多元分割与“碎片化”现象不利于实现人员的社会流动，固化了社会阶层结构。[10]景天魁(2013)指出，“碎片化”的社会保障制度造成了制度分设、管理分离的局面，带来了身份固化、矛盾多发、不平等加剧等诸多社会问题。[11]这些成果较为全面地阐述了社会保障对社会结构特别是对阶层结构的影响，但没有很好地解释社会保障制度缘何导致阶层固化。本文通过回答社会保障制度的内在本性究竟是什么，为统筹推进我国社会保障制度更加公平和可持续发展，形成合理、公正、畅通、有序的社会性流动，从而推动个人与社会的和谐发展提供一定的启示。

二、阶层固化：社会保障制度场域的阶层再生产

满足“最少受惠者最大利益”、弥合阶层收入和地位差距是社会保障制度运作的初衷和使命。反过来讲，社会中总是存在层化或“差等”现象，解决问题的关键在于社会保障制度能否秉持公正的价值准绳，保障所有成员尤其是最不富裕的人都“能够得到优化基本需要满足所必须的产品和服务”[12](P.171)，使不同阶层的经济机会和社会条件得到改善，使每个人都有机会逾越阶层壁垒。可见，社会保障制度成为人们获取基本生活保障、促进社会阶层流动的基本场域。近年来，我国已建立起世界上规模最大、覆盖人群最多的“覆盖城乡的社会保障体系”，社保卡持卡人数达13.05亿人，其中，基本养老、失业、工伤保险的参保人数分别达到9.67亿人、2.05亿人、2.55亿人[13]，基本医疗保险参保人数高达13.54亿人，参保率稳定在95%以上[14]，全民医保的目标基本实现，这对于提高保障和改善民生水平、维护社会稳定提供了强有力的支撑。应当看到，我国社会保险制度取得的显著成就背后蕴藏的内在逻辑是社会保障项目按照不同阶层群体进行归类，根据城乡之间、地区之间的社会经济条件差异形成了差异化的覆盖对象、筹资机制和待遇给付标准。尽管各项社会保障制度的统筹改革不断推进，但项目安排、覆盖范围、待遇水平的“碎片化”等问题长期存在，业已成为扩大居民收入差距的重要原因，进一步导致阶层地位的固化。

第一，项目安排的碎片化强化了原有的身份认同。我国社会保障制度长期受城乡二元社会结构的影响，加上各项社会保障制度依循试点、相继建立的惯性，由此生成了不同身份下不同的社会保障项目安排，分设的项目安排反过来又将人们固定在原有的社会位置上，展现出社会保障制度与其所在时空社会阶层结构的双向因果嵌入。在医疗保险领域，我国依据城镇职工与城乡居民身份建立了基本医疗保险制度、针对城乡困难群体实行医疗救助等。在养老保险领域，我国针对城镇就业人员和城乡居民先后建立了城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，机关事业单位在退休制度改革后实施了类似于城镇职工的基本养老保险制度但还强制性地享有职业年金，对失地农民独立设置失地农民基本养老保险制度。从狭义的社会福利范畴看，我国针对残疾人、老年人、妇女儿童分别建立了相应的福利补贴制度。有些地方对外来从业人员设立了专项保险或综合保障。在社会救助领域，城乡之间、地区之间特别是群体之间在救助资格、救助范围及救助标准调整等方面均存在较大差异。根据不同身份设立的社会保障制度固然考虑到了群体间的异质性和复杂性，体现了社会保障制度的“分部化的公平”(2)“分部化的公平”意指同种类的人同等对待，不同种类的人不同对待。参见乔治·弗雷德里克森《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年，第106页。原则，但从理论上讲，对于满足人们基本需要的社会保障应当符合“权利的一致性”，强调“无差别的公平”而不是“有差别的公平”[15](P.3)，强调制度的统一性而不是人为的区隔。社会保障制度在不同社会身份和属性之间的分割必将导致利益分配格局的失衡和固化，抑制人员的自由流动，进一步强化原有的身份认同。这种身份认同是基于能动的主体对制度安排的认知性建构所形成的一种信念、态度或规则。久而久之，个体的主观地位感知会不断地内化于意识深处，成为导引人们日常行为的“知识”，并衍生为阶层的惯习，即强势阶层利用自身资本优势获得大量的福利资源以稳固阶层地位，实现精英的自我复制，弱势阶层由于资本匮乏只能被动地接受福利资源配置，从而进一步强化了社会区隔，使社会呈现出一种结构化特征，以至于出现了贫穷再生产。从某种意义上讲，身份是地位、社会声望的象征，不断强化的身份认同加剧了身份固化，使得原有的阶层边界壁垒更加清晰、固化。

第二，覆盖范围的碎片化导致流动机会的不平等。保障每一个社会成员的基本生活权利是社会保障制度的本真功能，它构成每个人具有平等机会实现向上流动的物质保障和先决条件。经过三十多年的建设，我国社会保障制度总体上实现了制度全覆盖，一些社会保障项目业已实现从制度覆盖到人员全覆盖。然而，仍有部分群体游离在社会保障项目之外，主要包括残疾人、农民工、临时性就业者和自营职业者等弱势阶层。2019年，全国农民工总量为29077万人，其中仅有8616万人参加工伤保险，占农民工总数比仅为29.63%。[16]并且，针对农民职业伤害风险的保障项目缺失。这些群体所从事的工作大多以体力劳动为主，发生职业伤害的概率相对更大。他们一旦发生工伤或受到伤害往往面临着重大医疗支出和失去家庭经济来源的双重困境，由此引发了家庭累积高额债务和受教育机会较低等一系列问题，并使其深陷贫困的恶性循环之中。再者，农民工、临时性就业者、自营劳动者等灵活就业群体极易面临失业、待业的风险，但失业保险覆盖的对象大多是福利较好、就业稳定、流动性低的职业群体，这就形成了缴费者与保障对象的“错配”。毋庸讳言，制度覆盖对象的“缺位”和“错位”不仅造成了福利资源的巨大浪费，而且使失业人员难以获得稳定的安全保障和就业能力再提升的机会，无法依靠再就业和增加收入来改变自身所处的不利社会地位。

教育是实现社会成员上升流动的重要载体。联合国经合组织的一项研究指出，早期教育和保育可以显著提高儿童的认知能力和社会情感能力，为未来的技能发展、福祉和终身学习奠定基础，处境不利的儿童从接受高质量的幼儿教育中受益最大，从而能够推动儿童未来的代际流动。[17]目前，我国部分流动儿童等群体依然面临着“入园难”的困境。数据显示，2019年，进城农民工随迁儿童入园率(含学前班)为85.8%，可见，仍有近1/5的随迁儿童无法接受学前教育。其中，有25.2%的随迁儿童在公办幼儿园，35.7%的随迁儿童在普惠性民办幼儿园[18]，二者合计占比为60.9%，这意味着近40%的进城农民工随迁儿童未能享受普惠性优质的学前教育服务。在社会救助领域，各地对救助资格的认定不一致、不合理，有些地区仍沿用以人工观察为主的财产和直接收入认定方法，忽视了大数据以及其他更为精准的识别与认定方法[19]，以户籍为基础的救助原则使流动人口中的贫困群体很可能失去应有的救助资格，导致应救助者不能尽救、不应救助者却被救助的现象时有发生。弱势阶层原本在先赋因素上就处于劣势，社会保障的缺失导致其最基本的生活面临着不确定性，直接损害了他们借助社会支持增加竞争资源的期望，使其抗风险能力无法得到有效提升，更使其失去了自主改变生活的平等机会和信心，从而很容易被甩到社会结构的外围，与主流社会发生断裂。

第三，待遇分配不平等导致流动渠道受阻。在医疗保险领域，城镇职工医保的报销比例远高于城乡居民。2019年，职工医保实际住院费用基金支付占比为75.6%，三级、二级、一级以下实际住院费用支付占比分别为73.7%、80.9%、85.2%；城乡居民实际住院费用支付则占比分别为59.7%、53.5%、64.1%、69.9%，其中，三级医院报销比例相差20%。[14]与之相矛盾的是，大医院的“虹吸效应”牵引着民众的就医心理，驱使他们涌向三级医院，这意味着面对同样高额的医疗费用，城乡居民的个人自付费用要远高于城镇职工。待遇的不平等增加了中低收入群体因病致贫、因病返贫的风险，更容易产生向下流动的趋势。在养老保险领域，基于多缴多得、长缴多得的商业保险原理与运行机制，机关事业、城镇职工和城乡居民基本养老保险费率并不统一，缴费基数也不相同，因而养老金待遇存在着显著差异。由此，产生了强势阶层与劣势阶层养老待遇的“悬崖效应”，有的阶层退休金所得超过1万元/月，普通职工的退休养老金平均只有2362元/月，而数量最大的农民阶层所获得的基本养老金平均不足100元/月。[20]有些地区在居民内部也形成了较大的待遇差距，被征地农民养老金可以达到760元/月，68岁及以上未参加被征地农民养老保险的失地农民基本养老金为590元/月，城乡居民基本养老金只有290元/月。(3)数据由课题组于2020年7月赴厦门翔安地区调研所得。由于地区分割统筹且层次不一，同一群体在不同地区的养老金待遇差距较大。例如，2019年，北京市企业退休人员的人均养老金和城乡居民基础养老金分别为4157元/月、800元/月，贵州、广西两地只有2642元/月、93元/月以及2605元/月、116元/月(4)数据根据各省市人力资源和社会保障网站整理得出。。可见，蕴含规则公平的福利政策实际上正不自觉地走向效率主义，以社会保险之名行商业保险之实，产生了“富者越富，贫者越贫”的“逆罗宾汉”结果。

辩证地看，待遇分配不平等既是阶层固化的结果，也是阶层固化的内在缘由。加拿大经济学家迈尔斯·克拉克以基尼系数作为解释变量、以代际收入弹性作为被解释变量拟合了一条“了不起的盖茨比曲线”。他的研究表明，待遇分配越不平等，个人的社会经济地位就越由其父母的地位所决定，子代处于父辈阶层的可能性就越高。[21]这是因为父母的收入现状决定了他们为孩子未来投资的空间，当待遇标准不能满足家庭基本生活所需时，代际劣势遗传的作用就越大，社会底层向上流动的阻力也随之增加。鉴于此，对于底层民众的子女而言，他们很难摆脱身份的制度化约束，基本沿袭了父辈的阶层特征，缺少改变自身命运的经济、文化和政治资源，以代际继承的方式进行阶层再生产，与“精英循环”的逻辑背道而驰。就代内流动而言，待遇分配不平等同样阻碍着底层群体向上流动。按照多亚尔和高夫的观点，如果人们的基本需要得不到满足，就会导致某种明确、客观的“严重伤害”，从而丧失对美好愿景的追求能力。[12](P.64)那么，当较低的待遇标准不能为贫困群体提供充分的物质生活条件时，在教育、医疗保健、金融市场等领域的投资偏好将大大降低，从而影响个人发展能力的提升，降低了流动机会的可及性，导致社会地位的差距难以被撼动。

第四，功能失衡导致流动能力弱化。“流动能力”是社会有机体改变其自身在社会结构“席位”的基础和保证。从个体角度看，只有个体自身具有较强的流动能力(包括较好的人力资本和社会资本)，才能进一步改善自身的处境，实现向较高社会地位的移动。因此，需要强调社会保障制度对“人类潜能的开发”，以便在“最大程度上取代事后再分配”。[22](P.105)在吉登斯看来，传统的社会保障政策侧重强调照顾和保护，对于应对社会风险具有明显的滞后性。因此，我们必须通过“积极的福利”政策为风险承担提供必要的资源，而不仅仅是减少风险或保护人们免受风险的影响。也就是说，我们应当尽量进行人力资本投资，而不是直接提供经济救助。然而，我国现有的社会保障支出结构偏向于现金给付，社会服务特别是能力投资相对滞后；目标上偏向于对发生社会风险后的收入维持，较少关注公民自我发展能力的开发与提升。阿玛蒂亚·森指出，贫困是“基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下”[23](P.85)。这意味着，贫困群体不仅面临着收入或生活上的困难，而且面临着如何把收入转化成“基本可行能力”的困难。班纳吉和迪弗洛对此作出解释，穷人因为“缺乏信息、信念不坚定、拖延”往往怀疑想象中的机遇，因而不敢轻易地改变固有的生活方式，很少将钱投入到真正能使他们过得更好的方面，更加关注当前。[24](P.62)可见，以现金转移为主的保障形式难以使贫困群体从根本上摆脱贫困，反而助长了底层的社会排斥，加深了某种习得性的无助感，容易形成自我维持的贫困和“社会遗传的贫困”[25](P.47)，从而使其弱势地位被无限放大。毋宁说，以现金转移为主的保障形式限制了个人独立自主性的发挥，弱化了其改变自身不利社会经济地位的能力，加剧了社会底层与中上阶层的封闭。

三、阶层固化：社会保障本性的遮蔽

作为“社会的”社会保障制度解决的是全体社会成员普遍存在的基本需求，旨在为所有民众提供自我实现的平等机会，引导阶层实现流动攀升，从而缩小阶层差距，维护社会有机体的持续运转，增进社会整合。也就是说，权利上的一致性、对象上的全民性、水平上的托底性以及功能上的生产性是社会保障制度最根本的特性。反过来，如果社会保障制度离开相应的规范准则，必将违背其本身所固有的内在本性。

第一，身份固化违背了权利一致性准则。从本质上讲，权利一致性准则要求，无论针对哪种群体设置的社会保障制度都是为了化解民众遭受的各类社会风险，使之基本生活权利得到制度化保障，得到“平等地关心和尊重”[26](P.240)。这就是说，对于满足民众基本需要的“底线福利”，无论是项目安排、缴费比例，还是待遇标准，都不应当仅仅考虑人们的社会属性，而更应当考虑其自然属性，将福利平等地给予所有人，这是建立在“自然权利”基础上的。罗尔斯指出：“当对基本权利和义务的分配没有在个人之间做出任何任意的区分时……这些制度就是正义的。”[27](P.5)这一观点可以从欧洲福利国家的一些改革中得到佐证。例如，《贝弗里奇报告：社会保险和相关服务》立足于当时英国社会现实提出施行全体公民统一、待遇标准适当的新缴费养老金制度。又如，1946年，英国《国民保险法》出台，宣布实行全民统一费率、统一津贴标准的国家养老金制度，不论行业、地域区别，为所有成员提供最低限度的退休保障。再如，希腊于2016年通过了《单一社会保障法案》，将之前独立运行的公共部门雇员、私有部门雇员、自营职业者、自由职业者以及农民社会保障体系整合为统一的社会保障体系，成立了单一的社会保障机构EFKA和单一社保基金EAT。2019年，法国《退休制度改革白皮书》宣布逐步取消现行的42个特殊退休制，建立全民统一退休制度(设按工资指数和工作年限计算的退休权利积分制)，全民统一按工资指数和工作年限计算的退休权利积分制度，力图消除福利特权。

这表明，追求制度的整合与统一、避免社会身份与社会地位的强化、防止形成社会阶层区隔是社会保障制度的内在要求和运行规律。然而，我国现行的社会保障制度及其所蕴含的待遇实质上赋予不同社会群体以不平等的基本权利，这就会导致利益失衡和身份固化，阻碍不同社会群体之间的合作、互动乃至融合，不利于社会的运行与发展。

第二，流动机会不平等违背了全民性准则。维护社会整体安全是社会保障制度的使命，这就要求社会保障制度必须覆盖所有的社会成员，而不是只解决个别群体、某些阶层基本需求不足的问题。只有保证每个阶层的人都可以获得一种基本安全的生活，使每个人都有平等的机会实现向上流动以改变自身的生活状况，才有利于群体聚合，避免不同社会群体发生对抗和冲突，防止社会结构失调和失序。荀子强调，“兼而爱之，兼而制之，岁虽凶败水旱，使百姓无冻餧之患，则是圣君贤相之事也”(《荀子·富国》)，只有普遍地保护百姓、普遍地爱抚百姓使百姓没有饥寒交迫的祸患，才能“是非不乱，则国家治”(《荀子·王制》)。历史地看，自发形成的家庭保障或行业互助构成了传统社会保障的基石，为家庭、宗族以及行业成员提供满足其最低生活标准的福利供应，老、幼、寡、孤、独、废、疾等群体则由国家的救济措施予以保障，以弥补家庭或行业协会的不足，通过自助、他助和互助的有机整合，力图实现每个社会成员都能各安其所的目标。

进入现代社会，工业化进程中的社会性风险已经不再局限于个体、家庭和行业组织，而是需要整个社会共同面对的问题。社会权利在逐渐嵌入公民身份结构的进程中要求统一的国家组织必须“出场”保障每一位公民的基本生活需求，从而确保每个人都拥有凭借自己的努力而获得更高收入的平等竞争机会。罗斯坦认为，“福利制度越普遍，再分配功能越显著”[28](P.147)，国家只有为全体公民提供“基本能力”，引导其成为“自治的公民”，才能使其独立自主地作出有利于提高自身社会地位的选择。这表明，社会保障是面向全体社会成员的制度性契约，能够使包括“受苦的人、困境中的人和处于劣势地位的人”具有同等的资格和机会实现自由流动。但是，由于参保和救助资格等因素的限制，部分人群未被纳入现有的社会保障制度的覆盖范围，其基本生活需求并未得到解决，失去了改变自身生存状态的有利条件，自然也就无法与其他群体展开平等竞争，这违背了社会保障制度本身所具有的内在本性和基本要求。

第三，流动渠道阻塞违背了托底性准则。托底是个体得以生存并实现发展的基础和前提。就社会保障而言，托底就是要“去商品化”地保障公民最起码的福利需求，对所有公民实行同等保障待遇而不是差别对待，以此提高中低收入群体的生活水平，减少个人福利对家庭和市场的依赖程度，避免不同群体因先赋性特征的差异而导致阶层差距的加大，使其能够获得稳定的安全预期，减少参与市场竞争的后顾之忧，从而扩展社会流动的渠道，确保每个人都拥有实现阶层跃升的机会。从这个角度看，一个国家的社会保障制度必将先在地强调守住民众基本生活和社会稳定的底线，彰显托底性特征。比如，1601年英国《济贫法》规定，教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，为无力谋生的贫民发放救济，减少贫困和制止流浪。按照福利经济学的观点，这种措施使富裕阶层的一部分收入向贫困阶层转移，穷人增加的边际效用大于富人减少的效用，从而有利于改善处于绝境中的人们的生活状况，使其基本生存得到保障，提高整个社会的福利水平。自1883年开始，德国俾斯麦政府相继颁布了《疾病保险法》《事故保险法》《老年人与伤残者保险法》，为全体从事工业性质的工人在遭遇疾病、工伤、死亡、年老风险时发生的收入中断、减少或劳动力丧失提供制度化保障，并将覆盖对象逐步延伸到各个行业，通过社会风险的集体互济共担，使他们过上与其尊严相称的生活。

因此，保障民众的基本生活底线、为社会成员向上流动提供充足的物质基础、缩小贫富差距和增进社会凝聚成为社会保障托底性的具体内涵。反之，如果民众的基本生活失去社会保障的“依托”，低于底线，甚至没有底线，民众必将陷入持续贫困的生活状态，从而加剧贫困的代际传递，造成社会震荡。但是，以最低生活保障为核心的托底性社会保障制度还不足以普遍地支撑起民众最基本的生活所需，不足以引导人们自立并有效地参与市场，甚至误将经济领域的规则公平简单地运用到社会保障领域，片面地强调多缴多得反而会使不同阶层的收入差距增大，使阶层地位代际传递的作用得到强化，加剧“财富在上层聚集，而风险在下层聚集”的不平等，以至于阻塞社会底层向上流动的渠道，这意味着社会保障的托底本性未能充分实现。

第四，流动能力弱化违背了生产性准则。人们普遍认为，社会保障制度就是为了解决社会经济运行中产生的社会问题，只有当社会风险发生后导致个人收入损失或其他严重损害时，保障安全网才会发挥作用。这就使得用于社会保障的财政开支在国民经济核算体系中被视为消费性支出，社会保障被当成一种经济成本，较少具有投资性或生产性。特别是在福利国家发生危机以后，新自由主义抨击高福利是经济危机的制度根源，认为“拆散福利国家”是挽救民族国家的根本出路。不可否认，在票选民主和政党斗争的政治格局下，“滚雪球式的”福利承诺背弃了“保基本”的内在本性，必定不利于经济发展。但是，如果仅仅把社会保障当作维持民众基本生活需要的消费品，就会忽视社会保障具有提高民众的生产能力、自主预防处理社会风险的能力以及加快社会要素自由流动这一功能，同样也会制约经济发展。因此，社会投资理论认为，社会保障在满足人们的基本需要和控制社会问题的基础上更应采用“社会发展”[29](P.9)的途径，实行偏向于预防性的福利政策，以创造和改善公民发展的机会与能力，通过为社会成员提供个性化的社会服务供给，提高其就业能力、自我认知能力和社会交往能力，利用经济发展带来的机会参与到生产性经济活动之中，以避免使其陷入社会排斥的境地。

自20世纪90年代以来，福利国家开始反思社会保障的“生产性”特征，跨越“左”和“右”的理论分野，试图选择社会投资的中间道路以实现经济社会的协调发展。福利国家围绕教育、儿童保育、医疗保健、培训、求职援助和康复等，通过欧洲社会基金、欧洲区域发展基金以及欧洲结构和投资基金支持成员国向公民尤其是儿童、青年投资，改善他们的“基本可行能力”，打破贫穷和社会排斥的恶性循环。比如，在丹麦，有18岁以下子女符合条件的家庭都可以领取儿童和青年津贴。单亲父母还可以享有额外的子女津贴和子女抚养费预付。在瑞典，所有3～6岁子女的父母在工作、休育儿假或失业期间都有权享受每年525小时的免费托儿服务。(5)参见http://www.oecd.org/els/soc/TaxBEN-Denmark-2019.pdf/2020-09-28.http://www.oecd.org/els/soc/TaxBEN-Sweden-2019.pdf，2020年9月28日。家庭福利政策使有子女与无子女家庭的生活条件基本相当，支持双亲把工作与家庭责任较好地结合，并对家庭经济条件较差的家庭给予特别资助，有助于在职业机会方面实现更多的两性平等，为消除儿童贫困提供有效保障，增强跨代流动性。再如，欧盟委员会提出了“青年保障计划”，确保所有25岁以下的年轻人在失业或结束正规教育后4个月内可以获得高质量的就业、继续教育、学徒或实习机会。为此，欧洲理事会提出“青年就业倡议”以保障“青年保障计划”的顺利实施，向青年失业率最高(超过25%)的成员国提供64亿欧元的资金支持，2017年增至88亿，2019年达到约90亿欧元(6)参见https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=1036&moreDocuments=yes.“Factsheet:Youth Guarantee and Youth Employment Initiative (2019)”，2019年4月9日，2020年9月28日。，有助于促进青年人口就业，增强经济发展的活力。可见，社会保障本身具有“生产性”功能，并日益受到人们的重视。目前，我国的社会保障体系仍停留在抵御风险、化解风险的传统功能上，强调以现金转移为主的消费导向以保障人们的基本生活不仅对人力资本和社会资本的“激活”不足，不利于提高人们的生产积极性，而且阻碍了民众的社会流动和社会融合。

四、阶层融合：社会保障本性的回归与高扬

由于社会保障制度发展不充分、不均衡问题导致了收入差距拉大和财富集中，不利于社会底层向上流动和阶层融合，因此，需要从回归和高扬社会保障制度本性的角度，统筹推进社会保障制度改革，形成与流动社会相适应的制度体系。

第一，整合社会保障制度，逐渐消除不同职业身份、地位之间的制度区隔，避免社会身份固化。这就需要以“底线公平”指导我国社会保障制度的顶层设计，在满足民众基本生活需要的福利项目上既要面向全体社会成员，又要实行均等的待遇标准。因此，应当在养老保险领域建立人人普遍享有、待遇一致的非缴费型养老金，以保障每个人进入老年后的基本生活。个人和单位缴纳的部分全部计入个人账户体现了“多缴多得、长缴多得”的激励机制，用以满足民众更高层次的需求。在医疗保险制度领域，通过采取“属地参保”和“以家庭为单位参保”[30]的形式使城乡居民医保逐渐与职工医保并轨，或者根据人均可支配收入分别测算职工、城乡居民的缴费基数，使城乡居民补偿水平逐步向城镇职工靠拢，由中央和地方政府财政按照一定的比例进行补齐，实现全民统一的健康保险制度，满足所有成员的基本健康需求。在社会救助领域，应加快形成城乡一致的救助认定、救助项目、救助部门、救助办法和救助标准，最大限度地发挥社会救助的托底性功能，以缩小阶层之间的待遇差距，促进人员在各阶层之间自由流动。

第二，建立健全标准规范的信息系统平台，加强全民保险信息规范化建设。一方面，整合经办机构，各地信息平台与国家社会保险公共服务平台应接尽接，推动跨地区、跨部门、跨层级社会保险公共服务事项的集中统一经办和数据共享。将社保大数据与公安流动人口、人社劳动合同备案、民政殡葬、社区人口管理等数据进行动态对比，对未参保、重复参保以及参保人员缴费情况和待遇计发等数据进行采集，及时做好人员归属地参保缴费和关系转移业务，实现应保尽保，使每个人的基本生活都得到充分保证。另一方面，通过大数据建立民政系统与国土、人社、扶贫、银行、保险等单位数据的联网共享，完善社会救助资源库，动态监测社会救助申请对象以及正在接受救助人员的整体资产状况，精准核实救助对象的资格认定，确保应救尽救，将救助对象纳入常住户籍所在地救助范围。让任何一个陷入生活困境的社会成员都能享受同等的救助待遇，满足其最基本的生活需求，不至于成为阿兰·图海纳所说的“被甩出马拉松跑道”[31](P.58)之外的人。

第三，坚持待遇“保基本”，为社会流动提供基本的物质保障。从待遇给付和资金投入看，基本生活需要的资金投入要与八大类基本消费品和服务价格基本需求的总和相当，最基本的生活需要约为八大类消费品和服务(包括食品、衣着、家庭设备用品及维修服务、医疗保健、交通通信、文娱教育及服务、居住、其他商品和服务)价格基本需求总和的60%[32]，并根据经济社会的发展水平、人们的生活水平、收入状况以及物价指数，实行制度化、常态化的动态调整，使之与民众的美好生活需要相适应。比如，在基本医保方面，应当根据城乡居民上一年度医疗保健的消费支出测算实际的基本医疗需求，以此作为基本医疗保险补偿水平的标准，并实行个人年度自付医疗费用封顶，从而切实缩小阶层之间的收入差距，消除民众生活的后顾之忧，守牢基本民生底线，夯实各个阶层流动的物质基础。

第四，加大社会保障的社会投资力度，增强阶层的流动性。在强调维持基本生活的基础上，加快人力资本投资。具体而言，针对学龄前儿童家庭尤其是低收入家庭发放儿童保育和教育补贴，逐步推广15年普惠制教育，避免因贫失学；引导有条件的公办幼儿园和普惠性民办幼儿园满足2～3岁婴幼儿照护的需求，并为低收入家庭提供一定期限的免费托幼服务，促进双职工家庭安心工作；强化就业救助和综合性救助，激活贫困群体的内生脱贫动力；将失业保险金主要用于就业培训、就业咨询、就业指导和就业补贴等领域，促进失业人员的人力资本积累，实现职业转换和职业生涯的长期发展；为残疾人等就业能力弱的群体提供一站式的就业服务，赋予其平等的终身学习、职业规划、职业康复以及无障碍支持，提高其就业能力与就业质量，而不仅仅着眼于工作庇护和安置；坚持“保大病”和门诊预防并重，从“小病”抓起，推进门诊统筹，将高血压、糖尿病等多发病、常见病纳入统筹基金支付范围和门诊统筹基金支付范围；等等。总之，转向社会投资的社会保障制度强调事前干预和事后补救的有机统一，以便人们能够自主地应对和抵御各种重大突发性社会风险的冲击，保证每个人都有一定的能力实现阶层跨越，实现人们对美好生活的向往。

结语

通过分析我国社会保障制度在项目安排、覆盖范围、待遇分配以及功能实现等方面存在的问题可以发现，社会保障制度未能实现保障群众基本生活、矫正和改善不同群体收入差距、增进社会和谐的初衷，反而导致收入差距拉大和财富集中，进而阻滞阶层的垂直流动与水平流动，使得阶层结构趋向固化。这违背了社会保障的内在本性与基本准则，使社会保障所具有的权利一致性、全民性、托底性以及生产性等特性遭到遮蔽，不仅不利于人口的流动，而且制约着社会保障制度的更加公平和可持续发展，成为国家长治久安的障碍。

因此，应当以“底线公平”“基础普惠”理论指导和完善我国社会保障制度，在区分“底线福利”“非底线福利”以及“跨底线福利”的基础上，划分政府、市场、社会以及家庭的责任边界，守牢政府保障民众基本生活需要的责任底线，使民众的生存发展得到无差别的满足，为阶层流动提供必要的物质保障。同时，应当在更大程度上挖掘社会保障制度的社会投资功能，切实增强民众流动的自主能力，最终实现经济和社会的协调发展。