新时代民生保障的制度内涵与实践进路

郭世英

(内蒙古大学 马克思主义学院，内蒙古 呼和浩特 010021)

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1](P.11)随着社会主要矛盾的转变，满足人民美好生活需求的民生制度范畴也被大大拓展。党的十九届四中全会创设性地提出了民生保障制度，并将民生的内涵具体化为“七有”，即幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。民生保障制度与社会主要矛盾的转变、国家治理体系和治理能力现代化有着紧密的联系，民生保障制度的提出有其特定的场域逻辑和制度内涵，也有着与新时代、新背景、新需求相适应的实践进路。

一、新时代民生保障的出场

新时代民生保障制度的出场既是社会主要矛盾发生转变以及国家治理体系和治理能力现代化共同作用的结果，也是在新的历史起点上的一种理论自觉，更是对重大社会问题的现实回应，因此，民生保障制度的提出具有宏大的历史背景和坚实的时代基础。

第一，社会主要矛盾的转变与民生保障的发展。梳理新中国成立以来三次社会主要矛盾的转变发现，民生保障已经成为促进经济发展、解决社会矛盾的重要制度，实现了从政策工具到治理制度的重大转变。1956年，党的八大提出我国社会的主要矛盾是人民对建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，以及人民对经济文化迅速发展的需要同经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾，这是我国首次对社会主要矛盾做出判断。1981年，党的十一届六中全会提出我国的社会主要矛盾已经演变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这是我国第二次对社会主要矛盾变化做出判断。2017年，党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，对社会主要矛盾进行了第三次科学研判。从民生视角来看，受生产力发展水平的影响，前两个阶段人们对于更高层次的发展需求相对较低，此时的民生内涵相对狭小，民生保障也表现出较强的“工具理性”特征。随着改革开放的持续推进，我国综合国力不断提高，人民生活实现了从温饱到小康的跨越，民生保障内涵大大拓展。为顺应人民群众不断提升的民生诉求，以习近平同志为核心的党中央做出了由“物质文化需要”到“美好生活需要”的重大决断，并将十八大确定的“民生五有”(学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居)拓展为“民生七有”(幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶)。党的十九届四中全会决定指出：“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。”[2]民生保障制度概念的提出更是将民生保障上升到国家制度的层面，表现出明显的“制度理性”特征。民生保障内涵的变化和概括体现了新的社会主要矛盾背景下人民新的需求和国家新的奋斗目标，而这一切的实现都有赖于一个更加平衡、更加充分、更高层次和可持续的民生保障制度体系的建立，以及制度政策的强力实施。

第二，国家治理现代化与民生保障制度的提出。党的十九届四中全会决定指出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[2]因此，要从国家治理体系和治理能力现代化的高度逐步推进民生保障制度，做出更加有效的制度安排。

回顾党的十八大以来的民生保障建设，在政策层面，相继出台了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》《关于深化我国医疗保障制度改革的意见》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等重要文件，指导和规范着民生领域的制度实践。在实践层面，国家在教育、就业、养老、扶贫等领域均开展了扎实的民生保障工作，践行共享理念，推动各地区、各领域民生保障制度的均衡发展。上述举措以优化制度、健全法规、提升效能等为目标，从整体上提升了国家治理体系和治理能力的现代化水平。党的十九届四中全会提出的“民生七有”体现了党和政府全心全意为人民服务的价值追求，是健全国家治理体系的重要举措，也是提升国家治理能力的应有之义。

二、新时代民生保障的制度内涵

我们可以从两个层面诠释“民生”，一是如何保障民生，二是如何实现民生。保障民生是在权利层面以法律的形式保障人民享有民生之权，这是一种隐性的、嵌入式“拥有”；实现民生则是从政策层面，通过具体的制度安排，保障人民对民生的享有，这是一种显性的、触手可及的“所得”。

在民生权利保障方面，《中华人民共和国宪法》第十四条“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，以及第四十五条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，对民生权利予以充分保障。作为国家根本大法，宪法中的民生保障规定是最权威、最不可侵犯的，违者必究，需坚决执行。

在民生实现保障方面，十九届四中全会决定指出，“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”[2]。在原有教育、就业、养老、医疗、住房基础上，增加了弱有所扶的社会救助内容，保证了民生需求的全面实现。

第一，教育保障。习近平总书记在全国教育大会上指出：“教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是功在当代、利在千秋的德政工程，对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义。教育是国之大计、党之大计。新时代新形势，改革开放和社会主义现代化建设、促进人的全面发展和社会全面进步对教育和学习提出了新的更高的要求。”[3]进入新时代，面对社会主要矛盾的变化，迫切要求改变当前教育资源配置不公、城乡教育发展不平衡、教育负担过重、重理论教学轻实践锻炼等不利局面，深化学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育的教学改革，创新教育方式、提高教育质量，培养与社会需求相吻合、高素质、高水平的技能人才，以“公平”和“质量”为目标，保障民生教育需求的有效实现。

第二，就业保障。就业是民生之本，党的十九大报告指出，就业是最大的民生，只要人民有工作可干，就能有稳定的收入，就能通过劳动所得改善生活，实现个人生存发展目标。新时代，增加就业岗位、提高就业质量，已成为我国就业保障面临的重大挑战。在新常态背景下，我国经济发展由高速增长转向了高质量发展，经济发展的速度明显放缓，就业的前景和现实与之前数年相比发生了较大变化，就业形势越来越严峻。2019年，全国就业人口总数为77471万人，同比减少115万人，连续两年呈下滑趋势。[4]当前，新增就业压力大、高校毕业生就业难、基础工作失业率高、核心人才培养率低等问题，对我国就业保障提出了更高要求。新时代民生就业保障的核心是在坚持就业优先的前提下，通过创造更多就业岗位，实现更高质量和更充分就业的目标，进而提高人民的收入水平，促进广大劳动者实现体面劳动、全面发展。

第三，养老保障。目前，我国已经进入老龄化社会，养老保障的压力越来越大。养老保障制度是社会运行的稳定器、民生发展的推进器，在保证劳动力再生产、促进社会经济发展等方面发挥着重要作用。习近平总书记主持中央政治局第三十二次集体学习时强调：“我国老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。”[5]2019年，我国60岁及以上人口为25388万人，占总人口比重的18.1%，其中65岁及以上人口为17603万人，占总人口比重的12.6%[6]，由此可见，人口老龄化程度不断加深。当前的养老保障领域还存在着体系不全、覆盖不匀、管理不善、保障不力等问题，作为民生保障的重要内容，完善养老保障制度，构建高质量的养老、孝老、敬老政策体系刻不容缓，覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次养老保障体系建设迫在眉睫，也正当其时。

第四，医疗保障。医疗保障是应对疾病风险、健全社会保障体系的一项重要民生工程，对于国民健康、民心背向、国家稳定都有重要作用。改革开放以来，无论是国家的整体经济实力还是个人的收入水平都有了显著提高，但医疗领域还存在一些亟待改进的问题，“看病贵、看病难”仍然是困扰人民生活的一大难题，因病致贫、因病返贫并没有从根本上得到解决。因此，党的十九大提出，要完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，为人民群众提供全方位、全周期的健康服务。十九届四中全会指出：“完善国民健康政策，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的健康服务。深化医药卫生体制改革，健全基本医疗卫生制度，提高公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障水平。”[2]新时代，我们不仅要建设一个物质资源丰裕、人民生活富足的中国，还要建设一个人民普遍健康的中国，让广大人民群众享有健康医疗的权利。构建全民健康服务体系，健全基本医疗卫生制度是打造健康老龄化的重要举措，也是提高国民健康水平、促进社会公平正义的重要手段，医疗保障是新时代民生建设的基本内容，需要大力推进并不断提升。

第五，住房保障。住房保障是社会保障的有机组成部分，它既是一个民生问题，也是一个社会经济问题，是国家治理的主题之一。《老子》曰：“民各甘其食，美其服，安其俗，乐其业，至老死不相往来。”《汉书·货殖列传》曰：“各安其居而乐其业，甘其食而美其服。”由此可见住房对民生和社会的重要意义。解决好住房问题对改善群众居住条件、改变城市面貌形象、完善资本要素市场、促进经济社会发展都有重要作用。由于资本市场的逐利性和国家宏观调控的不足，当前低收入群体买房难、住房条件不达标仍然是困扰人民“住有所居”美好愿望实现的根本难题。基于此，党的十九大报告指出，要“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”[1](P.47)，十九届四中全会决定对这一论断进行了再次强调和阐述。坚持政府和市场两手抓，以城乡融合发展的思路解决住房问题，让住房回归居住属性，是实现人民住有所居美好愿望的必要选择，也是我国民生工程必须解决的重要问题之一。

第六，社会救助。扶弱济困是中华民族的传统美德，虽然我国的社会救助整体上取得了巨大进步，但仍然存在着一些弱势群体和困难群众，例如残疾人、留守妇女、留守老人、留守儿童、低保边缘户等，需要通过政府和社会的帮扶来维持生活、渡过难关。十九届四中全会做出的“弱有所扶”论断，就是针对弱势群体开展社会救助，这是民生保障最基础的一环，起着生活兜底的作用。2020年是全面建成小康社会之年，也是打赢脱贫攻坚战收官之年，面向未来，事物的多样性和现实社会的客观存在，必然会有受助群体的存在，这需引起民生工作的高度重视。而且，弱势群体也需要分享经济社会发展成果，他们也有追求美好生活的愿望，社会救助制度要发挥积极作用。一方面，要不断完善新时代的社会救助制度，强化民生兜底保障的力度；另一方面，还要继续巩固脱贫攻坚成果，实现保障基本民生的重任，继续织牢民生保障的“兜底网”。

三、新时代民生保障的实践进路

虽然党的十九届四中全会提出了“民生七有”的基本内容，但当前民生领域还存在一些短板，与城乡居民的期望仍有一定的差距，这对党和政府的治理水平提出了更高的要求。针对“民生七有”涉及的教育、就业、养老、医疗、住房、社会救助等六项内容，新时代民生保障制度建设需从六个方面开展进路探索。

第一，强化教育乃民生之基的地位，完善全民教育体系。在义务教育阶段，要坚持“五育”并举，即突出德育实效、提升智育水平、强化体育锻炼、增强美育熏陶、加强劳动教育，培养德智体美劳全面发展的优秀少年，将素质教育真正落到实处，为孩子的未来发展打下良好的基础，这是对个人、家庭、国家的共同投资。对此，需强化课堂的主阵地作用，创新教学方式方法，促进信息技术与教育教学的深度融合，推动义务教育优质均衡发展。在高等教育阶段，兼顾人文教育与市场需求，既培养传承优秀文化的基础人才，又培养现实急需的适用人才，围绕质量建设，提升高等教育水平。同时，还要科学定位教师地位，明确其在知识传播、思想传播、真理传播、灵魂塑造等方面的时代责任，给教师以崇高的政治地位、社会地位、职业地位，建设高质量、高素质、高水平的专业化教师队伍。对教师队伍中存在的问题，也要坚决依法依纪惩处。在教育的评价导向上，要把立德树人融入教育的各个环节，贯穿到教育的各个领域。坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯“帽子”的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题。

第二，稳定就业，打造高质量的就业体系。新时代，我国就业领域存在着诸多风险和挑战。一是就业结构性矛盾上升，中低端就业数量减少，高端就业数量增长有限，就业不平衡、不充分问题凸显；二是经济转型升级对劳动者素质提出了更高要求，知识型、技能型、创新型劳动人才缺乏；三是虽然新经济拓展了就业空间，就业方式更加灵活多样，增加了市场活力，但也给已有的劳动、就业、社保制度带来了严峻挑战；四是延迟退休政策与新兴劳动人才相冲突，广大劳动者对更高质量、更充分就业的期待较难实现。对此，首先要根据高质量发展的现实要求，打造高效率的就业促进机制，完善就业支持政策，形成与现代市场机制相适应的就业机制，以此实现充分就业和高质量就业；其次，扩大就业市场，创造更多的就业岗位，通过减税降费，为企业尤其是中小企业减轻负担，并通过利税优惠和岗位补贴，鼓励企业稳岗稳产，稳定就业规模；最后，通过优化失业保险制度，提高预防失业能力，通过技能培训、教育投资等方式增强失业群体和就业困难群体的就业能力，确保他们顺利就业。

第三，以基本养老保险为重点，构建多层次的养老保障体系。当前，我国养老领域存在着较为严重的不平衡不充分问题，例如，2018年我国老年人口总抚养比为16.77%，有12个省份超过了国家平均值，最高的山东省已经达到22.69%；在养老保险基金方面，广东省养老保险基金累计结余11128.8万元，黑龙江省养老保险基金累计结余为-557.2万元，有四个省份的养老保险基金存在收不抵支现象；在养老金待遇方面，城镇职工人均领取养老金约4万元/年，城乡居民人均养老金约1800 元/年。[7](P.788)在此背景下，以养老保险全国统筹为抓手，构建多层次的养老保障体系就成为破解难题的最佳选择。2019 年12月，中央经济工作会议指出，要兜住基本生活底线，确保养老金按时足额发放，加快推进养老保险全国统筹。实现基本养老保险全国统筹已经成为我国社会养老保险改革的既定方向，但这不是一蹴而就的事情。首先，要提升养老保险全国统筹的执行能力，打破固有利益的藩篱，强化“以人民为中心”的发展理念，坚持实现全体人民利益的大局，扫清全国统筹的思想障碍；其次，要加快社会保险费改税步伐，探索进一步降低企业缴费率的可行性，提高养老保险实际征缴率，改革计发办法，实行“中央基础养老金+地方基础养老金”方式[8]，持续加大养老保险全国调剂金的调剂比例，清除全国统筹的制度障碍；最后，要大力发展作为养老保障重要补充的年金制度，积极探索商业养老保险，健全“三支柱”养老安排，打造“五支柱”的养老格局，满足人民“老有所养、老有所乐”的美好需求。

第四，优化制度安排，提升医疗保障的能力和水平。当前医疗保障领域仍存在着一些亟待解决的问题。一是医疗保险筹资与医疗服务需求存在着较大差距，由于政府降低了企业的医疗保险缴费水平，导致医疗保险筹资能力减弱，难以支撑持续增长的医疗服务费用需求。二是医疗资源分配不平衡，绝大部分医疗资源被分配给大城市的大医院，导致基层医院人力、财力、技术的贫乏，直接制约了分级诊疗的推广。三是制度层面存在很多不合理的地方。例如，个人账户的存在并没有很好地发挥激励和统筹作用；医疗保险市级统筹，降低了统筹调剂能力，造成各地医保基金的苦乐不均等。所以，首先要改革甚至废弃个人账户，国家医疗保障局、财政部印发的《关于做好2019年城乡居民基本医疗保障工作的通知》提出，“实行个人(家庭)账户的，应于2020年底前取消；已取消个人(家庭)账户的，不得恢复或变相设置”，为城乡居民医疗保险中的个人账户画上了句号，但这一通知并没有涉及城镇职工基本医疗保险个人账户的存废问题。鉴于个人账户存在的“通病”，应全面取消职工基本医疗保险中的个人账户，以增强医疗保险的社会统筹和支付能力。其次，改革医疗保险付费制度，规制医药市场和药品定价机制，解决困扰已久的“看病贵”问题。同时，提高医疗保险统筹层次，在市级统筹的基础上提高到省级统筹，逐步向全国统筹过渡。鼓励、规范、推动商业医疗保险发展，在全国范围内施行长期护理保险制度，推广医养结合，健全医疗保障体系。均衡医疗资源，充实基层医疗机构力量，做实家庭签约医生，推动分级诊疗的真正实现。最后，利用现代科学技术提升医疗水平，使患者能够更便捷地接受医疗卫生服务。

第五，多元供给，租售并举，织密住房保障网。习近平总书记指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。”[9]当前，我国住房保障在供给和需求方面存在着较为严重的不均衡问题，住房供给侧改革不到位，人民对住房的需求存在观念偏差。为保障人民群众特别是困难群众“居者有其屋”的民生需求，首先，要抓好保障性住房建设，制定精细化的遴选标准，精准识别保障对象，完善保障性住房的准入机制，实现应保尽保，同时要实行住房保障过程管理的动态化监控，拓宽退出路径，严格规范退出机制，实现应保则保。[10]其次，发挥市场的主体作用，通过住房市场机制作用的发挥，稳定和健全住房市场。同时，关注农村住房保障需求，通过政府主导来满足农村居民住房需求，实现他们的安居梦。最后，探索租售并举的保障性住房体系建设。早在2016年国务院就出台了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，“到2020年基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系”，为发展租赁住房提供了明确的制度规定。此外，北京、上海等地试运行的“共有产权住房”制度也具有相当的推广价值。

第六，聚焦相对贫困和城市贫困，完善社会救助。2020年我国彻底消除绝对贫困，进入到反相对贫困的新阶段，但这并不意味着贫困的消失，而是以更加隐蔽的相对贫困形式长期存在。此外，由于经济的周期性波动，以及生活风险的广泛存在，城市生活型和发展型贫困日益凸显，成为贫困治理新的关注点。由于生活的脆弱性，脱贫群体随时都存在着返贫的可能。加之我国发展的不平衡不充分、社会救助服务能力不足、社会救助制度不完善等原因，新时代社会救助面临着诸多挑战与问题。

完善民生社会救助制度需实现底线民生保障与脱贫攻坚的无缝对接，充分体现其战略性与协同性。一是继续关注农村反贫困，在精准扶贫、消灭农村绝对贫困的基础上巩固扶贫成果，将视线转向农村相对贫困，通过教育、医疗、养老等配套制度，构建解决农村相对贫困的长效机制。二是整合最低生活保障制度。我国城乡低保的基本目标主要是针对生存型贫困的托底保障，在当前的大扶贫格局下，其作用将越来越小，甚至会退化到传统救济制度的地位，很难担当起未来城市反相对贫困的重任。[11]因此，需效仿养老保险和医疗保险的做法，整合城乡最低生活保障制度，形成救助合力。三是聚焦综合保障性扶贫。2018年国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中提出“综合保障性扶贫”，即针对那些完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力、且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口建立多元化保障，通过综合施策确保贫困地区特殊贫困人群实现兜底保障。这一理念非常契合相对贫困背景下的城乡贫困治理，在完善现有保障性扶贫措施，使其制度化、长效化的基础上，进一步聚焦幼儿、老人等特殊贫困群体，通过创新产业扶贫、就业扶贫、金融扶贫探索积极的综合保障型政策项目[12]，达到综合减贫的效果。

总之，党的十九届四中全会提出的民生保障制度对解决新时代社会主要矛盾、推进国家治理体系和治理能力现代化具有极为重要的意义。目前，以教育、就业、养老、医疗、住房、社会救助为核心内容的民生保障建设虽然取得了显著的成效，但也存在着一些亟待解决的问题。新时代，完善中国特色社会主义民生保障制度，既需要从制度层面将宏观规划与微观设计相结合、中央政令与地方细则相协同，构建出全面系统、科学规范的民生政策体系；也需要从执行层面以治理体系和治理能力现代化为目标，提升民生保障的效率和水平，不断满足人民对美好生活的需求。