高职院校权力运行制约与监督机制研究及对策

张祥春

（辽宁生态工程职业学院，辽宁 沈阳 110101）

党的十八届三中全会提出：“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，要形成科学有效的权力制约和协调机制。”[1]党的十九大报告中也强调：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳关下运行，把权力关进制度的笼子。”[2]随着高校办学自主权的不断扩大和一些管理职能的逐步下放，高校领导干部和职能部门的权力日趋集中，可支配资源不断增加，围绕科研、基建、招生等领域权力行使的隐患风险日益凸显。从近几年查处的案件分析来看，高校腐败案件有明显增多的态势。这些问题的背后，主要是人财物的决策、管理和处置上缺少有效的制约和监督。因此全面加强高校权力运行制约和监督机制建设和研究，完善权力配置，强化制度建设，深化监督职能作用，已成为落实全面从严治党主体责任、发挥纪委监督责任、推动高校健康发展、构建良好的政治生态的重要课题。

一、高职院校权力运行制约和监督机制现状及存在的问题

（一）思想和认识存盲区、有短板

1．对建立权力制约机制认识存偏见

一些高职院校领导和职能部门不愿意接受监督，将自身置于监督之外，不习惯让人监督，对监督内心深处总有排斥心理，不认为这是对干部自身的保护，而是认为不信任，甚至存有成见和不满，无形之中限制和阻碍了监督的实施。

2．对监督职能认识有偏差

受传统和惯性思维的影响，高职院校的师生员工和各职能部门未形成全面监督意识，自下而上的制约监督机制未形成，主动履行监督主体责任的意识缺失，同时主观认识上有偏差，普遍认为监督的职能就是纪检监察机关的事情，对高校权力运行制约和监督置身世外，导致监督存死角，有盲区。

3．宣传教育跟进不到位

从思想上强化廉政宣传和警示教育是制约权力行使者“不想腐”强化监督的有效途径，但目前高职院校廉政教育与宣传的针对性不强，很多都是泛泛地学习和教育，警示教育、党纪法规的普及宣传未能做到“靶向治疗”，缺乏有效的教育形式和载体，未能达到预期的教育效果。

（二）权力运行制约机制不完善、有漏洞

1．党委决策权力缺乏制约

高职院校党委是学校的领导核心，其决策权的范围覆盖学校各个领域，不仅决定学校发展方向、重大问题，甚至一些具体的事务党委都具有决定权。而这些权力的制约国家是没有相关规定的，且其决策的自由裁量权的约束机制也未建立健全，党内监督机关又在同级党委的领导下，所以监督和制约力有限。

2．行政执行权力过度集中

高职院校实施党委领导下的校长负责制，“校长作为独立法人，对学校的人财物等各种资源具有较大的裁决权。”[3]同时基于行政权力的执行而设置的部门和机构存在权力配置不合理，职责不清，岗位设置不科学等，导致有的行政部门职权过于集中，滋生腐败风险增大。

3．学术权力与行政权力界限不清

学术权力是高职院校专业学术性的价值体现，学术委员会是学术权力的执行机构。在实际运行中，“高校权力行政化忽视了学术权力的自主性”[4]。行政权力和学术权力界限不清，学术权力依附行政权力，部分管理者集学术权力和行政权力于一身，受“行政化”和“官本位”影响，最后的决策权往往都受到行政权力的影响和制约。

4．制约制度不健全

国家对高职院校党委和行政权力的制约未出台相关制度，除了共同遵循的法律制约之外，制约主要的形式是基于民主集中制原则。这一原则的集中体现就是党委会、校长办公会。但在实际运行中，党委会、校长办公会存在权力和职责界限不清晰问题，有的行政权力过大，有的决策程序不规范，有的主要领导的末位表态制执行不到位等，导致约束力量降低。

（三）权力运行监督机制不协调、有缺失

1．纵向和横向监督不到位

上一级教育主管和纪检监察机关作为纵向监督的行为主体很少主动延伸到高职院校进行垂直监管，往往都依靠高校自身和纪检监察机构履行监督。同级纪检监察机关又受到同级党委和行政的领导，在实施监督过程中存在诸多顾虑，监督的实效性大打折扣。

2．党内和党外监督有差距

《中国共产党党内监督条例》规定：“建立健全党中央统一领导，党委（党组） 全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”[5]这一规定使党内监督有了遵循和强化，但实际监督中仍然存在不愿监督、不会监督和不敢监督的问题，监督的责任意识淡薄，有效的监督手段载体缺少。教代会作为党外监督的主要形式之一，由于教代会比例构成失衡，民主监督的代表性不够。群众监督、舆论监督以及审计监督做为党外监督的有效形式，在实际运行中又缺少系统整合，未能发挥其应有作用。

二、破解高职院校权力制约与监督机制的对策

中共十九届中央纪委四次全会指出：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略。”[6]因此，权力的制约与监督必须从不敢腐、不能腐、不想腐的“三位一体”推进治理。

（一）深化思想认识，筑牢“不想腐”的思想防线

1．强化思想道德教育

“行为上的腐败，首先是思想上的滑坡”，因此，采取有计划、分层次、有针对性地对党员领导干部进行理想信念教育，不断增强党性意识和宗旨观念，强化道德修养，培育正确的权力观，提升廉洁用权和遵纪守法意识，有利于筑牢“不想腐”思想道德的底线。

2．加强警示教育

思想道德教育是一种潜移默化的教育，而警示教育具有“迎头一击”的警醒作用。把教育领域查处的典型案件作为教育素材，借助同领域权力行使易引发违法违纪的贪腐点，开展专题性的警示教育剖析活动，以案释纪，以案释法，进一步增强警示教育的针对性和实效性。

3．开展廉政文化建设

廉政文化具有极强的渗透和影响功能。要持续不断把廉政文化融入到师生中，融入到领导干部和职能部门中，利用廉政文化创建活动开展廉政文化进校园、廉政文化进课堂、廉政文化进部门、廉政文化进岗位等活动，营造处处感受廉洁熏陶，时时接受廉洁教育的氛围，在廉政文化软性熏陶下建立起“不想腐”的硬性防线。

（二）完善权力制约机制，筑牢“不能腐”的“防火墙”

1．建立对党委决策权力的有效制衡机制

对党委决策权实施事前公开和事后报告制度，对其决策权加以约束和规范。党委做出一些重大决策时要对其相关重要内容进行公布，广泛征求意见，接受事前公开监督。党委的重大决策实施和结果要定期向上一级教育主管部门和党代会做专题性报告，接受上级主管部门和党员的事后监督。

2．优化对行政权力的科学配置

“对权力进行监督与制约，就是分散权力，形成‘以权力制约权力的’格局。”[7]建立行政权力内控机制，科学设置职能部门，合理规范权力边界，清晰设定岗位职责。对涉及人财物等重点领域和关键岗位的干部定期交流，实行动态制衡。开展廉政风险点排查，确定风险等级和预警机制，对风险等级高的部门和岗位建立权力风险清单，全面规范流程，确保权力在可控可监督的范围内运行。

3．维护学术权力的自主性和独立性

《高等学校学术委员会规程》规定：“高等学校应当依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”[8]合理设置学术委员会行政领导职务委员比例，制定并完善学术委员实施细则，强化学术委员的学术主导性，厘清行政权力和学术权力的边界，建立学术委员会独立行使权力的工作机制，逐步实行行政权力与学术权力分离机制，使学术权力回归本源。

4．规范权力运行内控程序

严格的程序和规范的流程是防止权力滥用的关键。要“制定合理、明确、规范的决策程序，对相关决策建章立制。”[9]要厘清党委会和校长办公会的权力界限，制定出权力界限清晰的议事规则，规范重大事项决策和执行流程，全程记载会议表决程序，规范“一把手”末位表态制度的执行和监督。

5．建立健全党政权力运行信息公开制度

权力只有在阳关下运行才能减少腐败的滋生。要建立和完善党政权力运行信息公开制度，健全和完善党务、校务公开工作机制，将涉及广大教职工和学生切身利益以及重大人财物等事项的决策结果及时面向校内外公开，保证师生和公众的知情权、参与权和监督权，建立公开事项清单，确保权力决策公开透明。

（三）构建权力运行监督机制，筑牢“不敢腐”的监督网

1．创新管理模式，强化专责监督独立性

从根本上创新和改革纪检监察监督模式：一是实行派驻纪检监督机制，强化自上而下的组织监督，实行纪检监察机关垂直管理，独立实施监督权；二是推行纪检监察干部交流交叉任职机制，建立纪检监察干部跨校跨地区交叉任职和交流的流动机制，强化同级监督机构独立行使监督权。

2．整合监督资源，发挥监督合力效能

对各种监督资源进行有效整合和统筹：一是统筹党内监督，把党委主责监督、党的工作部门和基层党组织的日常监督以及党员的维权监督有机统一起来，实行监督责任清单制和年度监督述责制；二是统筹党外监督，把群众监督、舆论监督和群团的民主监督有机统一起来，构建起大监督平台，确保每项监督都能发挥作用。

3．强化专业监督，推进审计全程介入

对物质采购、工程、基建、收费管理等项目的资金使用监督，除了日常监督之外，要强化审计的专业监督，要建立委托第三方审计工作责任制。从立项到验收全程审计介入，建立审计情况通报、审计问题整改反馈等制度，“实行主要领导干部两年一次定期审计，解决不离不审问题。”[10]

4．加大执纪力度，构建强有力的惩戒机制

坚持有腐必反，失职必究。纪检监察部门要聚焦主责主业，不断扩大问题线索来源，逐步建立起校内巡察机制，形成上下联动。“要严肃查处违规违纪案件，发现一起查处一起，用严肃执纪问责的震慑来有效制约和监督权力运行。”[11]

5．运用信息化手段，打造智能化监督平台

充分利用互联网信息化技术，建立快捷的举报系统，构建大数据平台，对权力行使的全过程进行留痕监督，发挥信息技术在监督中的实际应用。