特區基本法理論體系框架之構建

駱偉建

[關鍵詞]“一國兩制” 基本法 理論體系 體系框架

引言

“一國兩制”的偉大構想自提出至今已經過去三十多年，根據這一構想制定的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”）也有了二十多年的實踐。在這一過程中，基本法的實施遇到了不少挑戰。其中之一，是一些人總是有意無意地將基本法放到西方理論框架下，用西方的“民主”“自由”“三權分立”等理論曲解和誤解基本法，破壞了“一國兩制”和基本法的正確實施。爲了在基本法的理論上正本清源，有必要建立起全面準確理解“一國兩制”和基本法的理論體系。一方面，這有利於今後對基本法的研究、教育、宣傳工作；另一方面，也有利於堅定不移地實施基本法。

由於基本法自身體系的宏大複雜，不是一兩篇文章所能窮盡，所以，這裏衹是就基本法的理論體系框架進行探討——先搭建一個比較科學的框架，再充實基本法的理論體系。總體思路是：基本法是“一國兩制”方針政策的法律化，構建基本法理論體系的框架必須以鄧小平的“一國兩制”思想爲理論基礎，以國家對港澳的基本方針爲政策基礎，以中國的憲法和基本法爲法律基礎，一切從中國的實際出發，以符合“一國兩制”的發展規律。它應該回答“一國兩制”和基本法理論中的三個核心命題：一是爲什麽實行“一國兩制”和制定基本法？二是怎樣全面準確理解“一國兩制”和基本法？三是怎麽實施“一國兩制”和基本法？再以這三個命題，組成基本法理論體系框架的三個模塊。

一 基本法理論體系框架的出發點和基礎

作爲一個理論體系框架，首先應當回答，國家爲什麽要實行“一國兩制”和制定基本法這個根本性命題。因此，理論體系框架應該以中國特色的“一國兩制”理論和中國特色的國家治理制度作爲出發點和基礎。

（一）中國特色的“一國兩制”理論

構建“一國兩制”和基本法的理論體系框架，首先應從中國視角和立場理解“一國兩制”和基本法的中國特色，解決立場和方法論問題。鄧小平指出，“一國兩制”是中國對世界的貢獻，“說國際意義，不衹對第三世界，而且對全人類都具有長遠意義。這是一個具有創造性的傑作”；①鄧小平：“香港基本法具有歷史意義和國際意義”，《鄧小平文選》（北京：人民出版社，1993），第3卷，第352頁。“這個新生事物不是美國提出來的，不是日本提出來的，不是歐洲提出來的，也不是蘇聯提出來的，而是中國提出來的，這就叫中國特色”②鄧小平：“會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話”，《鄧小平文選》，第3卷，第218頁。。基本法是根據“一國兩制”制定的，“一國兩制”的特色也就決定了基本法的特色。“一國兩制”和基本法理論體系的中國特色主要由三個因素決定：一是中國實際，二是中國智慧，三是國家任務。

1.從中國實際出發的“一國兩制”理論。探討“一國兩制”和基本法理論體系的中國特色，需要圍繞中國的近現代歷史與中國發展的戰略目標兩個方面展開。從中國近現代歷史角度講，“一國兩制”是爲了解決歷史遺留問題，即鴉片戰爭後香港被英國佔領、16世紀中葉後澳門被葡萄牙逐步佔領而造成的香港、澳門與祖國分離的問題，核心是“祖國統一”③鄧小平：“中國大陸和臺灣和平統一的設想”，《鄧小平文選》，第3卷，第30頁。；實現國家統一後，中國恢復對港澳行使主權。從中國發展的戰略目標角度講，“一國兩制”是滿足國家現代化強國建設的現實需要，在國家發展大局中，港澳特區融入國家發展，發揮優勢和所長，服務於國家現代化建設。所以，“一國兩制”理論是中國歷史和現實需求的産物，具有充分的歷史正當性和現實正當性。“一國兩制”不是主觀臆造，而是實際需要，符合中華民族的根本利益和國家的戰略目標，是在解決歷史問題和適應現實需要時形成的有中國特色的理論。基本法的理論體系框架應通過講述中國近現代歷史，闡述中國發展戰略，達到樹立對“一國兩制”正確理解和把握的歷史觀和大局觀之目的。

2.吸收中國智慧的“一國兩制”理論。中華民族在悠久的歷史發展中，創造了燦爛的文明，其中不乏治理國家的智慧。“大一統”的政治思想與“和而不同”的哲學思想就是對治國理政産生深遠影響的智慧。“一國兩制”理論是以追求國家統一爲核心價值觀的政治思想，以及在保持事物統一的前提下可以在某些方面保持差異的和而不同的哲學思想爲思想淵源。“大一統”的政治觀不僅塑造了中國國家秩序的治理模式，也塑造了中華民族的基本心理狀態，更是中國歷史上和現實中政治家的追求和責任。在中國的歷史發展中，有分有合，統一始終是中華民族的追求和國家的常態。中國之所以能夠保持國家大一統狀態，是運用了“和而不同”哲學觀和方法，即在維持一統的前提下，允許某些方面存在差異，從而更有利於鞏固一統。所以，“一國兩制”是中國智慧和文明的體現，有鮮明的中國特色。按“一國兩制”實現國家統一的構想和實踐，是中華民族政治智慧的偉大創造。①《中國共產黨第十三次全國代表大會文件彙編》（北京：人民出版社，1987），第3頁。通過提煉中國優秀傳統文化中的“大一統”“和而不同”的思想，以達到正確理解和把握“一國兩制”理論的智慧。

3.服務於國家三個基本任務的“一國兩制”理論。“一國兩制”理論是在中國實際需要和中國智慧基礎上創造性地構建的，它的生命力和意義在於能夠解決國家的三個基本任務。一是國家統一的任務。鄧小平在《我們對香港問題的基本立場》一文中指出，主權問題不是一個可以討論的問題，中國恢復對港澳行使主權是堅定不移的，沒有迴旋餘地；同時，實行適合港澳的政策，不僅港澳居民接受，外來投資者也能接受，對他們有好處。②鄧小平：“我們對香港問題的基本立場”，《鄧小平文選》，第3卷，第12—13頁。“一國兩制”通過採取在一個國家內實行兩種不同社會制度的方式，滿足各方的實際利益和需要，妥善解決歷史遺留問題，完成國家統一的任務。二是國家現代化的任務。中國共産黨第十九次全國代表大會的報告指出：“保持香港、澳門長期繁榮穩定，實現祖國完全統一，是實現中華民族偉大復興的必然要求。”“一國兩制”將港澳融入國家的發展，參與國家現代化強國的建設。港澳被英國、葡國佔領和管治是中國落後挨打，帝國主義侵略，強迫中國簽訂不平等條約造成的。中國要避免歷史悲劇重演，振興中華民族，必須實現國家的現代化。在中國現代化的過程中，不僅要解決國家統一問題，更要讓港澳發揮在國家現代化過程中的作用，融入國家發展之中，共同完成國家現代化的建設任務。在這個過程中，共擔中華民族的歷史責任，共享中華民族的榮光。三是保持特區穩定發展繁榮的任務。“一國兩制”採用“特別行政區”的政策和制度，一方面保留港澳原有的社會制度，有利於保持社會穩定、經濟發展、民生改善；另一方面，國家的不斷發展壯大，有能力支持特區的發展，爲特區發展提供廣闊的發展空間和更多機遇，完成特區穩定發展的任務。以上三大任務，構成了“一國兩制”和基本法的使命和目標，從而決定了解決和完成三大任務的方法必然要適合中國的實際，形成具有中國特色即解決中國問題的中國方案。它表明，“一國兩制”和基本法體系，衹有服務於三個任務的完成纔有價值，如果離開了這三個任務，就是偏離了正確方向。

在基本法的序言中，將“一國兩制”的歷史背景、目的和任務、主要作用等，用法律的方式作出規定。例如，《澳門特別行政區基本法》“序言”的第一段，從歷史角度闡明了實現國家統一的背景及其必然性，認爲這符合中華民族的意願和利益，“中葡兩國政府簽署了關於澳門問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府於1999年12月20日恢復對澳門行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回澳門的共同願望”；第二段，從有利於國家的根本利益和特區的整體利益角度闡述了實行一國兩制的目的：“爲了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定在澳門恢復行使主權時，實行一國兩制的方針政策”；第三段，闡明了基本法的主要作用就是建立特別行政區的制度，落實一國兩制的方針政策：“全國人民代表大會制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門基本方針政策的實施。”因此，“一國兩制”理論的中國歷史觀和國家戰略觀在基本法的序言中得到了反映，這些規定應該是基本法理論體系框架的出發點和基礎。

（二）基本法是中國特色社會主義法律體系的一個組成部分

構建“一國兩制”和基本法的理論體系框架，應當將其放入中國特色社會主義理論框架內進行。“一國兩制”是國家治理的方略之一，“是黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度，是中國特色社會主義的一個偉大創舉”。①“中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定”，《人民日報》2019-11-06.具體而言，“一國兩制”與中國特色社會主義的關係有三個要點。

1.社會主義制度是實行“一國兩制”的前提。社會主義制度是國家的主體制度。在堅持這個大前提下，在某些地區實行資本主義制度。鄧小平說：“我們對香港、澳門、臺灣的政策，也是在國家主體堅持四項基基本原則的基礎上制定的，沒有中國共産黨，沒有中國的社會主義，誰能夠制定這樣的政策？”②鄧小平：“會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話”，《鄧小平文選》，第3卷，第217頁。“‘一國兩制’除了資本主義，還有社會主義，就是中國的主體、十億人口的地區堅定不移地實行社會主義。……這是個前提，沒有這個前提不行。”③鄧小平：“中國是信守諾言的”，《鄧小平文選》，第3卷，第103頁。“我們搞的是有中國特色的社會主義，所以纔制定‘一國兩制’的政策，纔可以允許兩種制度的存在。”④鄧小平：“會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話”，《鄧小平文選》，第3卷，第217、218頁。由於“一國兩制”是在堅持國家實行社會主義制度基礎上提出來的，所以，不能離開國家的根本和主體的社會主義制度去理解。“一國兩制”是中國特色社會主義制度的組成部分，在堅持社會主義制度的前提下，保留港澳地區的資本主義制度。破壞社會主義制度，就是破壞了“一國兩制”的基礎；而破壞“一國”中的國家的根本制度，最終破壞了“一國兩制”制度。

2.衹有堅持國家主體的社會主義制度，纔能保障特區的繁榮、穩定和發展。“要保持香港五十年繁榮和穩定，五十年以後也繁榮和穩定，就要保持中國共産黨領導下的社會主義制度。”“試想，中國要是改變了社會主義制度，改變了中國共産黨領導下的具有中國特色的社會主義制度，香港會是怎樣？香港的繁榮穩定也會吹的。”⑤鄧小平：“會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話”，《鄧小平文選》，第3卷，第217、218頁。事實證明，隨着社會主義現代化的進展和不斷取得成就，國家爲港澳特區的各方面的發展提供了有力支持。

3.特區發揮所長，服務國家社會主義現代化的建設。“一國兩制”是中國特色社會主義體系的組成部分，兩者不可分離，決定了“一國兩制”是要服務於社會主義現代化強國建設，而不能阻礙社會主義現代化建設。“一國兩制”作爲國策能否長期實施，取決於能否爲國家現代化建設服務。如果特別行政區成了破壞社會主義制度的基地，成了國家現代化發展的阻力，那麽，“一國兩制”必將結束。所以，離開中國特色社會主義制度，離開中國現代化的目標，是不可能正確理解和實施“一國兩制”和基本法的。“一國兩制”是中國特色社會主義理論的一個組成部分，體現“一國兩制”的基本法自然也就是中國特色社會主義法律體系中的一個組成部分。基本法依據國家憲法制定，是國家法律體系中的基本法律。由於它既要體現“一國”的原則，又要反映“兩制”的要求，因而成爲國家法律體系中的一部特殊法律。

总之，“一國兩制”和基本法的理論體系框架是建立在中國實際的邏輯基礎上的，是有宗旨和目的構成的一套理論和方法。所以，不能脫離“一國兩制”的實際和方法，盲目照搬西方的理論解釋它，否則，將對“一國兩制”和基本法造成嚴重的混亂和破壞。

二 基本法理論體系框架的基本範疇

在奠定了“一國兩制”和基本法理論體系框架的出發點和基礎之後，就應當探討組成框架的主要和基本內容，核心問題是如何正確理解、掌握“一國兩制”和基本法。而衹有闡明“一國兩制”和基本法的基本和重要範疇，纔能達到全面準確地理解“一國兩制”和基本法的目的。

“一國兩制”和基本法的理論體系框架的內容是由不同層次的範疇構成，它們之間既有決定與被決定的關係，也有互相依存和促進的關係。中國共産黨第十九次全國代表大會的報告對“一國兩制”的實踐做了深刻總結：“保持香港、澳門長期繁榮穩定，必須全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制。要支持特別行政區政府和行政長官依法施政、積極作爲，團結帶領香港、澳門各界人士齊心協力謀發展、促和諧，保障和改善民生，有序推進民主，維護社會穩定，履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任。”“要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等爲重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施。”“堅持愛國者爲主體的‘港人治港’、‘澳人治澳’，發展壯大愛國愛港愛澳力量，增強香港、澳門同胞的國家意識和愛國精神，讓香港、澳門同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強的偉大榮光。”這三段表述，涉及了“一國兩制”，高度自治，愛國者爲主體的“港人治港”“澳人治澳”，憲法與基本法的憲制秩序，維護國家主權、安全和發展利益的憲制責任，港澳融入國家發展等重要概念。所以，從“一國兩制”和基本法的理論與實踐中，可以提煉出以下三個層次的範疇，並成爲基本法理論體系框架中的重要範疇和概念。

（一）第一層次的範疇：“一國”與“兩制”

什麽是“一國”？什麽是“兩制”？這是“一國兩制”和基本法理論體系框架中最基礎的範疇，也是最重要的範疇，其他範疇都是在此基礎上派生出來，並受它約束。

1.“一國”的範疇。它應該由五個重要內容構成。

（1）“一國”的意涵。“一國”是中華人民共和國，是具體的、由憲法規定的一整套制度（包括國家根本制度、國家結構制度、國家政治制度等）構成的國家。“一國”不是抽象的、想象的或需要重構的國家，絕對不能將“一國”空洞化、虛幻化。基本法明確規定，港澳是回歸中華人民共和國，是中華人民共和國恢復對港澳行使主權。這是理解“一國”的第一要義。

（2）國家領土完整。國家領土完整是“一國”的基礎，特別行政區衹是國家的一個地方。因此，需要準確理解“一國”的完整性：一是特區與國家不可分離，是國家的一個地方行政區。二是特區由全國人大設立，特別行政區的制度由全國人大制定法律規定。三是特區作爲國家的一部分，既無從國家分離出去的權力，也無所謂“公投”的自決權。基本法規定，特區是中華人民共和國的一部分，全國人大制定基本法，規定特區實行的制度。

（3）國家主權統一。國家主權統一是“一國”的核心，主權建立在國家領土完整性基礎之上，要求對國家全面管轄。理解國家主權統一的基本要求是：一是中央對特區行使管治權，包括對特區的創制權、領導權和決定權。二是特區要服從中央管治，接受中央的領導，不能挑戰中央的管治，不能顛覆中央政權。基本法規定，特區直轄於中央人民政府。

（4）國家安全。國家安全是“一國”的保障，關鍵是保護國家領土完整和國家主權統一。維護國家安全的基本要求是：一要充分認識國家安全是“一國”的組成部分，是“一國”存在和發展的保障。二要採取措施既防範內部危害國家安全的動亂，也防止外部勢力對特區的干涉。基本法規定，特區自行立法維護國家安全，如果特區發生危害國家統一的動亂，中央決定緊急狀態，發佈命令處理，維護國家安全是中央和特區的共同憲制責任。

（5）國家發展利益。國家發展是“一國”的要求，衹有國家發展，國家纔能生存和延續，中國現代化纔有動力和保障。維護國家發展的利益，既要做到特區配合國家建設社會主義現代化強國的戰略，發揮特區的優勢和所長，也要做到國家的發展絕對不允許受到干擾、破壞、中斷。意圖勾結外部政治勢力遏制國家發展、將特區變成反對國家的基地的行爲，必須防止、制止、懲治，從而落實“一國”的發展戰略目標。

2.“兩制”的範疇。“兩制”的範疇應該由五個內容構成。

（1）“兩制”意涵。“兩制”建立在“一國”基礎之上，不能脫離國家而存在。“兩制”的內涵有二：一是國家主體是社會主義制度，特區實行資本主義制度，兩者有主次之別。二是在“一國兩制”下，社會主義的主體制度不能變，特區的資本主義制度也要保留，要求在和平共處、互相尊重下處理兩種制度之間的關係。基本法規定，特區不實行社會主義的制度和政策。

（2）高度自治。高度自治是在國家主權之下的自治。它的基本的內涵有四：一是中央授權自治，不是固有自治。二是地方性、有限性自治，不是完全自治。三是包含行政管理權、立法權和司法權。四是不存在由中英或中葡兩國共同授權自治，不存在特區保留剩餘權力的自治，而是在尊重和服從主權下實行自治。基本法規定，全國人大授權特區實行高度自治。

（3）“港人治港”“澳人治澳”。“港人治港”“澳人治澳”是以愛國者爲主體治港治澳。它的核心要義有二：一是特區行政、立法、司法機關由永久性居民組成。二是在國家認同、身份認同條件下實行愛國愛港愛澳者爲主體的“港人治港”“澳人治澳”，組成管治隊伍，掌握管治權，維護國家主權、安全、發展利益，維護特區穩定發展。基本法規定，特區的政權機關由永久性居民組成；同時規定，重要的政治職位必須是中國公民擔任，管治者要依法宣誓效忠中華人民共和國和中華人民共和國特別行政區。

（4）原有的資本主義制度。它包含了三個要點：一是原有資本主義制度的內容，包括社會經濟制度、人權制度、政治制度等，但在實行時需從特區實際出發，而不是照搬西方的社會制度。二是原有的資本主義制度基本不變，但社會在發展變化，它也應該向更好的目標變化，即處理好變與不變的關係。三是從“一國兩制”的實踐效果和國家發展的戰略高度處理原有資本主義制度五十年不變的問題，衹要“一國兩制”在五十年內成功，五十年後可以不變。

（5）穩定發展繁榮。特區穩定發展繁榮是實行“一國兩制”的任務之一，特區社會穩定、經濟發展、民生改善、社會和諧是“一國兩制”的宗旨之一，保持社會穩定和發展對實施“一國兩制”有重要意義。

（二）第二層次的範疇：中央與特區

在“一國”與“兩制”基礎上形成了中央與特區的關係，進而産生了中央管治權和特區自治權。中央管治權與特區自治權的關係是第二層次的範疇。

1.中央管治權的範疇。中央管治權範疇應由四方面內容構成。

（1）中央領導。中央領導特區是中央與特區關係的基石，決定了中央與特區關係的性質。“中央領導”的含義是：第一，基本法規定的“直轄”，就是直接領導的關係。第二，在“一國兩制”和單一制國家結構下，中央與特區仍然是領導與監督的上下級從屬關係。

（2）中央管治權。中央管治權是中央與特區關係的核心，管治權是中央行使主權的具體體現。在“一國兩制”下，中央管制權既有特點又有具體的內容：一是中央管治權具有全面性、權威性（服從）、效力性（強制）特點；二是中央管治權包括直接管理的權力和對自治權監督的權力。

（3）中央管理權和監督權。中央管治權是由中央享有和行使的一系列具體事權構成的。根據基本法的規定，它包括外交權、防務權、任免權、指令權、審查權、決定權、解釋權、許可權等。要準確理解基本法中規定的“中央管理的事務”“特區自治的事務”這兩個重要概念，明確兩者的範圍。規範具體事權是全面落實中央管治權的具體要求，這些權力由三個要素構成：一是每項事權的內涵。二是每項事權的範圍和效力、行使事權的條件和程序。三是中央事權與對應的特區事權的關係。

（4）中央行使管治權的主體。中央管治權由中央機關行使，在憲法規定下，不同的國家機關的法律地位和職權是不同的。所以，根據憲法和相關法律規定，理解基本法中的中央、中央人民政府、中央人民政府所屬各部門的含義和職權。

2.特區自治權範疇。特區自治權範疇應由兩個重要內容構成。

（1）特區對中央負責。基本法既規定特區直轄於中央，也規定特區行政長官對中央負責。中央人民政府領導特別行政區，與之對應的就是特區對中央人民政府負責，符合特區從屬中央領導的具體要求。特區對中央人民政府負責的含義是：第一，明確特區對中央負責具有義務性、承擔性、問責性、實質性。第二，特區對中央負責由行政長官承擔，明確行政長官對中央負責的具體責任。

（2）特區的自治權。基本法規定了特區自治權的主要內容，包括行政管理權、立法權、司法權、對外事務處理權。應明確這些具體事權的內涵，把握好界限：一是每項事權的內涵。二是每項事權的範圍和效力、行使事權的條件和程序。三是特區事權與對應的中央事權的關係。

（三）第三層次的範疇：行政、立法、司法，政府與居民

在第一、第二層次範疇基礎上，派生了特區行政、立法、司法關係以及政府與居民關係的同一層次兩個方面的範疇。一方面，特區的行政管理權、立法權、司法權與中央的權力發生聯繫，受到中央權力的約束和監督；另一方面，行政管理權、立法權、司法權又有自身制約合作關係。同時，在另一個領域，一方面，政府進行社會管理，居民服從和支持政府依法管理；另一方面，居民要監督政府工作，政府要對特區負責。

1.行政、立法、司法關係的範疇。它應由九個重要內容構成。

（1）行政主導。這是特別行政區政治體制的重要特徵和核心要義。行政長官要有實權，行政長官要對中央負責。一方面，特區政治體制是行政主導，不是“三權分立”；另一方面，行政主導與“三權分立”有相同點，更有不同點，不能用“三權分立”來理解行政主導的政治體制。

（2）行政長官的地位、責任和職權。行政主導以行政長官爲權力核心，基本法對行政長官的法律地位、法律責任、法定職權作了規定。具體體現在：第一，行政長官的主導地位和具體權力，包括雙重地位、雙重負責、雙重職權等內涵。第二，行政主導以行政長官爲權力核心，並通過行政長官與立法會的關係、行政長官與行政會的關係、行政長官與獨立機關的關係、行政長官與司法機關的關係，體現行政長官的主導作用。

（3）行政長官與立法會的關係。行政主導並非不受制約，行政長官與立法會的關係是特區權力分置中的主要關係。基本法規定了行政長官與立法會之間互相制約的機制。從立法會的産生、組成和職權，立法會議員的權利和義務，行政長官與立法會之間的制約和合作關係中，體現和實現行政主導。

（4）行政長官與行政會的關係。基本法規定了特區政治體制中的行政會，是協助行政長官決策的機構，是發揮行政主導作用的重要一環。一方面，應當明確行政會的産生、組成和職權；另一方面，明確行政長官與行政會之間協助和決策的內涵。

（5）行政長官與獨立機關的關係。行政主導需要廉政、勤政、公正、有效施政，由相應機關對政府進行監督。這種監督來自廉政公署、審計署兩方面。根據基本法的規定，既要明確廉政公署、審計署的組成和職權，又要把握行政長官與廉政公署、審計署之間獨立和負責的內涵及關係。

（6）行政與立法之間的制約和合作關係。行政主導下的政府與立法會之間是制約和合作的關係。一方面，明確政府的組成和職權；另一方面，嚴格依據基本法的規定，闡明行政對立法負責的內涵，既不擴大也不縮小負責的範圍，確立與行政主導相適應的負責制度。

（7）司法獨立。行政主導體制維護司法獨立。根據基本法的規定，司法機關一方面依法行使審判權，不受干涉；另一方面，司法管轄權也會依法受到限制，既要維護司法獨立，又不能變成司法獨大。

（8）宣誓效忠的範疇。宣誓效忠是愛國者治理的一項要求，是保障參政者擁護“一國兩制”和基本法的制度安排。對於這個範疇，應明確依法宣誓效忠的程序、要求的內涵，確保政治職位人對國家、特區的忠誠，不能雙重效忠。

（9）行政長官和立法會産生辦法。該辦法是特區選舉制度的重要部分，基本法規定的選舉制度必須符合和有利於“一國兩制”實施、愛國者管治、中央信任、行政主導、社會各界均衡參與的原則和要求。

2.政府與居民的權力和權利之間關係的範疇。這一範疇，由兩個重要內容構成。

（1）政府的職權和職責。按照基本法的規定，特區政府應該依法施政：一方面，明確政府職權和職責的概念及內容，如立法權、行政權、審判權等；另一方面，依法行使權力，依法承擔責任，權責相適應。

（2）居民的權利和義務。在保障居民享有權利的同時，也要求居民履行義務。一方面，明確居民的概念，權利和義務的概念及內容，如平等權、財産權、自由權、人身權等；另一方面，居民要依法行使權利，依法履行義務，權利與義務統一。

以上範疇和概念，既是“一國兩制”和基本法中的重要範疇和概念，也是組成“一國兩制”和基本法理論體系的基本元素，並構成有機聯繫的各個節點。衹有全面準確的理解，纔能確保對“一國兩制”和基本法的正確掌握，達到清楚明白“一國兩制”和基本法主要內容的目的。對上述範疇的任何錯誤認識和理解，均會影響對“一國兩制”和基本法理論的掌握。

三 基本法理論體系框架中的基本關係

“一國兩制”與基本法理論體系框架中的基本關係，是要解決怎麽實施“一國兩制”的問題。抓住“一國兩制”和基本法實施這個關鍵，探討在基本範疇和概念基礎上展開的邏輯關係，正確處理“一國”與“兩制”的政治關係，憲法與基本法的法律關係，中央與特區的縱向權力關係，行政、立法、司法的橫向權力關係，政府與居民的權力權利關係，達到保持各種關係的平衡與協調發展。《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序，把堅持‘一國’原則和尊重‘兩制’差異、維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高特別行政區自身競爭力結合起來。完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制，堅持以愛國者爲主體的‘港人治港’、‘澳人治澳’，提高特別行政區依法治理能力和水平。”“健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度。完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對基本法的解釋制度，依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力。建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量。健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度，支持行政長官和特別行政區政府依法施政。完善香港、澳門融入國家發展大局、同內地優勢互補、協同發展機制，推進粵港澳大灣區建設，支持香港、澳門發展經濟、改善民生，着力解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題。”根據上述論斷，基本法理論體系框架中的基本關係可以分爲五種，即“一國”與“兩制”的政治關係，憲法與基本法的法律關係，中央與特區的縱向權力關係，行政、立法、司法的橫向權力關係，政府與居民的權力權利關係。重點是，處理上述關係的原則和方法。

（一）“一國”與“兩制”的政治關係

在處理“一國”與“兩制”的政治關係時，應當含括兩項重要內容：

1.堅持“一國”之本，尊重“兩制”差異。堅持“一國”之本，應從五個方面思考：第一，“一國”是“兩制”的基礎；第二，落實中央管治權；第三，維護國家安全；第四，加強國家認同；第五，鞏固愛國者基礎。衹有落實上述五個要求，纔能鞏固“一國”之本；衹有堅持“一國”之本，“兩制”纔能根深葉茂。而尊重“兩制”差異，涵蓋兩方面內容：第一，維持原有制度基本不變；第二，保障高度自治。衹有保持特區的優勢，纔能維持特區的穩定發展。

2.依靠國家後盾，發揮特區優勢。一方面，國家發展和強盛，開展區域合作，對特區無論是經濟方面、安全方面，還是發展機遇、空間方面均提供了條件，並將産生積極作用，說明特區融入國家發展有必要、有意義；另一方面，發揮特區優勢對國家改革開放、走向世界有積極意義，特區在融入國家發展時，既分享國家發展的成果，也應該爲國家進步作出貢獻。明確衹有互相合作，纔能共同發展。

（二）憲法與基本法的法律關係

在處理憲法與基本法的法律關係時，應當含括四項重要內容：

1.憲法是基本法的立法依據。憲法是基本法的立法依據，爲正確理解和處理憲法與基本法的關係提供了依據。第一，正確認識憲法是國家根本大法的地位和效力，是基本法的立法依據。《憲法》第31條，是規範特別行政區實行制度的依據之一；明白它了的內涵和特殊作用，纔能主動將憲法作爲特區憲制的基礎來維護。第二，準確理解憲法、基本法與《聯合聲明》的關係。憲法是基本法的立法依據，《聯合聲明》中的中國政府政策是基本法的立法政策。基本法是憲法依據和國家政策的有機結合。

2.憲法在特區的效力和實施。作爲國家的根本大法，它決定了：第一，憲法效力覆蓋全國，包括特別行政區。第二，在“一國兩制”條件下，憲法的實施有兩種方式，一是執行憲法的“一國”規定，按憲法的規範建立相應的制度、作出相應的行爲；二是遵守憲法的“兩制”規定，不做違反或破壞憲法有關社會主義制度規範的行爲，以維護憲法在國家中的最高權威和效力。

3.基本法是特區的憲制性法律。基本法作爲特別行政區的憲制性法律，第一，它是特區立法的基礎，特區的其他法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得與它抵觸；第二，它在特別行政區優先適用，凡符合基本法規定範圍的全國性法律均可以在特區實施。

4.憲法和基本法共同構成特區的憲制基礎。特別行政區既要遵守憲法，也要遵守基本法，兩者不能偏廢，共同維護特區的憲制秩序，做到依法治港、治澳。

（三）中央與特區之間的權力關係

在處理中央與特區的權力關係時，應當含括兩方面重要內容：

1.中央對特區是領導和監督的關係。中央與特區關係的性質是基礎性問題，應當清楚領導、監督與負責的關係。第一，堅持中央對特區的領導和監督，特區對中央的負責的必要性和重要性。第二，中央既要領導和監督特區，也要支持特區。將領導與負責，監督和支持有機的結合。

2.中央和特區的權力分工與合作關係。中央依法行使管治權，特區依法行使自治權，從而做到中央管治權與特區自治權在憲法和基本法的法治基礎上，在“一國兩制”的宗旨上，在諮詢協商的機制上，有機結合。

（四）行政、立法、司法之間的權力關係

在處理行政、立法、司法的權力關係時，應當含括三項重要內容：

1.堅持行政主導的政治體制。第一，明確行政主導是基本法的立法原意和法定制度。第二，講明行政主導是中央領導特區，特區對中央負責是維護特區穩定和發展的需要、是提升和發揮治理能力及有效管理社會的需要。第三，堅持行政主導需要健全和完善相應的配套制度，需要發展和鞏固愛國、愛港、愛澳的社會基礎和管治隊伍。

2.行政與立法關係中的制約、合作及平衡。論述處理行政與立法關係時，第一行政主導不是行政專斷，一方面政府對立法會負責，自覺接受監督。另一方面立法會的制約、監督，不能爲反對而反對、凡事“拉布”。第二在制定法律和監督施政上行政與立法互相合作。

3.司法獨立與司法兼抑。這意味着，既要保障司法獨立審判，也要防止司法獨大和專斷。第一，司法獨立必須堅持依法審判，解決法律糾紛，不能脫離“依法”講“獨立”。第二，司法管轄權有限制，司法審查不能對所有事項可以審查，其中不能管轄政治爭端。第三，法院解釋基本法不能超出基本法規定的範圍，正確處理法院解釋與全國人大常委會解釋的關係。

（五）政府與居民之間的權力和權利關係

在處理政府與居民的權力和權利關係時，應當含括兩項重要內容：

1.自由與法律的平衡。在規範權利自由時，第一，法律對權利、自由既限制也保護——沒有不受法律限制的絕對自由，也沒有無自由、權利的法律；第二，建立自由與法律之間的平衡點，處理好國家、社會、個人的利益。

2.權利與義務的統一。在行使權利和自由時，第一，要履行相應的義務，以保障權利享有，如果權利與義務對立，將損害公共利益和他人的權益；第二，按照法治原則和比例原則，正確處理權利與義務平衡的關係。

從“一國兩制”和基本法理論體系框架中的五大重要關係看，在“一國”與“兩制”關係上，“一國”是基礎，“一國”決定“兩制”；在憲法與基本法關係上，憲法是依據，基本法對憲法具體化；在中央與特區關係上，主權決定自治權，中央管治權與特區自治權互相合作；在行與立法關係上，行政主導立法，行政與立法互相制約配合；在政府與居民關係上，政府以民爲本，依法施政，居民積極配合。在理解和處理各種關係時，應當把握關係中的主要方面。衹有妥善處理“一國兩制”和基本法實施中的基本關係，避免各種關係的對立、對抗，取得合作、和諧的局面，纔能保障“一國兩制”和基本法的成功實踐。

結論

之所以要構建“一國兩制”和基本法的理論體系框架，目的是爲了解決根本問題，明確制度目的、制度特色，以從理論上保障“一國兩制”和基本法行穩致遠。

第一，解決爲什麽實行“一國兩制”和制定基本法、實行“一國兩制”和基本法的目的是什麽這一首要問題和根本問題，從而明確“一國兩制”和基本法的宗旨和目的，即維護國家的主權、安全和發展利益，維護特區的穩定、發展和繁榮，也就爲“一國兩制”和基本法體系奠定了堅實基礎。

第二，“一國兩制”和基本法的制度體系是在上述宗旨和目的基礎上構建的，相應的制度安排均是爲服務於國家統一，國家現代化建設，特區穩定、發展、繁榮三大任務而設計。從而，就爲理解和執行“一國兩制”和基本法確立了一個基本原則，凡能促進和有利於實現上述任務的政策制度就要堅持；凡與之不適應的政策制度都要進行調整和完善；凡不利於或阻礙、損害上述任務實現的政策制度都不能被採用。

第三，“一國兩制”和基本法的理論體系必須在中國特色社會主義理論框架下構建，並與之相適合。中國實際、中國智慧、中國戰略決定了“一國兩制”和基本法是中國特色社會主義理論的一個組成部分，堅持中國特色社會主義是“一國兩制”的前提。衹有堅持“一國兩制”理論的中國特色，纔能牢牢掌握“一國兩制”和基本法理論的話語權和主導權。

第四，“一國兩制”和基本法理論既然是中國創造、中國特色，就不能用西方理論解釋“一國兩制”和基本法。比如，“一國兩制”和基本法下的中央與特區關係中的授權理論、行政主導理論、基本法解釋理論等，如果照搬西方的理論解釋，衹會造成對“一國兩制”和基本法的曲解。但可以借鑒西方有益的東西，如依法治理、人權保護等，也必須結合特區的實際，形成適應“一國兩制”要求的具體制度。

第五，“一國兩制”和基本法的理論體系的邏輯原理，是以“一國兩制”作爲一個整體，基本範疇、具體制度不能游離和突破“一國兩制”的框架，需要樹立整體觀。“一國兩制”和基本法框架的基礎是“一國”，它不僅是整體的基礎，決定了整體的框架，而且決定了“兩制”，即國家主體的社會主義制度和特區的資本主義制度是建立在“一國”的基礎之上，需要確立基礎觀。“一國”的邏輯決定了國家設立特別行政區、制定特別行政區基本法，決定了中央行使國家主權和管治權，領導特別行政區，需要掌握“一國”的原則。“一國”下的“兩制”邏輯決定了實行特別行政區的制度，高度自治，“港人治港”“澳人治澳”，保留原有的社會制度，需要掌握“兩制”的要求。“一國”與“兩制”關係的邏輯形成了中央與特區的關係，包括中央領導和監督特區、特區對中央負責的關係，中央管治權與特區自治權的關係，進而形成與中央對特區領導、監督關係相適應的行政、立法和司法關係，其中以行政長官爲權力核心的行政主導體制成爲特區對中央負責的制度載體。而以“一國兩制”爲基礎形成的中央與特區關係，行政、立法、司法關係，均是由憲法和基本法規範，共同構成“一國兩制”的憲制秩序，從而，需要掌握辯證統一、有機結合的規律。因此，實施“一國兩制”，就要堅守和維護憲法和基本法確立的憲制秩序；堅持“一國”的根本，維護“兩制”的優勢；尊重和維護中央的領導，服從中央的管治權，維護特區的自治權；實行行政主導，確保行政長官對中央負責，行政與立法既制約又合作，司法依法獨立行使審判權；政府依法行政，履行職責，居民支持和監督政府。

附：

特區基本法理論體系框架大綱

第一章 基本法理論體系框架的基礎

第一節 中國特色的“一國兩制”理論

（一）從中國實際出發的“一國兩制”理論

（二）吸收中國智慧的“一國兩制”理論

（三）服務於國家三個基本任務的“一國兩制”理論

第二節 基本法是中國特色社會主義法律體系的一個組成部分

（一）“一國兩制”是國家治理體系中的一項重要制度

（二）中國特色社會主義制度是“一國兩制”的前提和基礎

（三）國家實行社會主義制度是特區穩定發展繁榮的保障

（四）特區發揮所長，服務於國家社會主義現代化建設

第二章 基本法理論體系框架中的基本範疇

第一節 “一國”與“兩制”的範疇

（一）“一國”的含義

（二）國家領土完整

（三）國家主權統一

（四）國家安全

（五）國家發展利益

（六）“兩制”的含義

（七）特區高度自治

（八）特區“港人治港”“澳人治澳”

（九）特區原有的資本主義制度

（十）特區穩定、繁榮、發展

第二節 中央管治權與特區自治權的範疇

（一）中央領導（單一制與行政區）

（二）中央管治權

（三）中央的管理權和監督權

（四）中央行使管治權的機關

（五）特區對中央負責

（六）特區自治權（行政權、立法權、司法權）

第三節 行政權、立法權、司法權的範疇

（一）行政主導

（二）行政長官的地位、責任和職權

（三）行政長官與立法會

（四）行政長官與行政會

（五）行政長官與獨立機關

（六）行政與立法之間的制約和合作

（七）司法獨立

（八）宣誓效忠

（九）行政長官和立法會産生辦法

第四節 政府權力與居民權利的範疇

（一）政府的職權和職責

（二）居民的權利和義務

第三章 基本法理論體系框架中的基本關係

第一節“一國”與“兩制”的政治關係

（一）堅持“一國”之本，尊重“兩制”差異

（二）依靠國家後盾，發揮特區優勢

第二節 憲法與基本法的法律關係

（一）憲法是基本法的立法依據

（二）憲法在特區的效力和實施

（三）基本法是特區的憲制性法律

（四）憲法和基本法共同構成特區的憲制基礎

第三節 中央與特區的權力關係

（一）中央對特區是領導和監督關係

（二）中央和特區權力分工與合作關係（有機結合）

第四節 行政、立法、司法的權力關係

（一）行政主導是基本法的立法原意和法定制度

（二）行政與立法關係中的制約、合作及平衡

（三）司法獨立與司法兼抑

第五節 政府與居民的權力和權利關係

（一）自由與法律的平衡

（二）權利與義務的統一