三线城市打造轨道交通产业的四个关键法律问题

王斌林

（南华大学 湖南衡阳 421001）

轨道交通产业是我国当代城市建设和产业布局的一个重要部门。但轨道交通产业涉及的不光是一个产业经济问题，它包含权利的分配、资金的投入、人才的培养等等多方面的权利义务关系。正所谓轨道交通产业是一种系统制度运作体系，它包括“政府赋权、企业赋能、协会赋势”。这样，权、能、势如何在各个主体之间进行调配，就是一个非常值得考虑问题。特别是对于三线城市而言，由于没有相关的资金和资源优势，就更加需要通过法律制度建设和合理的权利义务安排来挖掘潜力、激发动力。这里面如果能处理好法律纽带、法律引导、法律保障、法律调整四个关键问题，就会为三线城市的轨道交通产业建设奠定良好的制度基础。

一、法律纽带——建立利益分流的产业联盟

与一般的传统产业不同的是，轨道交通产业建设显然不是单一企业或其它建设单位能够独立完成的。当某个产业在规模、标准和其它方面涉及到复杂的社会关系时，就需要多个主体之间进行协作、配合、合作等等，这样产业联盟（Industry Alliance）就应运而生了。而产业联盟的主要问题就在于其内部各个企业、各个行业，乃至政企之间、公私之间如何通过某个纽带进行连接，以保证资本关联的合法性、各个主体的平等性、产业运作的规范性，而立法就是其中的必要选择。比如，首先发展产业联盟的美国，就非常重视法律这根纽带的作用，他们于1984年通过了《国家合作研究法》(NCRA)；1993年又制定了《国家合作研究和生产法案》(NCRPA)；2004年又增补了《标准开发组织促进法》(SDOAA)。美国的产业联盟正是通过这些立法整合了社会力量，发展了各种政企合作、公司合营模式，把产业建设真正融合到社会整体发展之中。

当代中国三线城市要轨道交通产业建设，必然需要法律纽带来整合出更加高效的联盟模式，它包含以下几个方面：第一是利益共享模式。轨道交通产业建设在资金投入、投资运营、技术入股、土地使用、轨道使用等多方面都涉及到利益分配问题，比如运营的盈利、资金的股利、融资的回报、土地的红利等等，这一块块“蛋糕”如果没有合理合法的分配机制，那么，产业发展就会遇到极大的掣肘。相反，只有有了良好的利益分配和驱动机制，产业建设才会有极大的发展空间。事实也证明，只有实现财务平衡、盈亏合理、利益均衡的利益共享模式，轨道交通产业建设才会有真正的活力。第二，是标准共制模式。轨道交通产业作为一个综合性、全局性产业，需要规范指导，标准规制。现代社会产业发展已经呈现出“技术共享、业务交叉、产品融合”的趋势。这样，产业标准不但是组织和管理产业本身的杠杆，而且，产业标准本身也已经成为公共产品，包含着大量的知识产权，涉及到复杂的利益关系。国际标准化组织与国际电工委员会（IEC）在1991年联合发布的第二号指南（ISO/IEC Guide 2 1991）之《标准化和有关领域的通用术语及其定义》指出：“标准是为了所有有关方面的利益，特别是为了实现最佳的经济性，并适当考虑产品的使用条件与安全要求，在所有有关方面的协作下，进行有秩序的活动所制定并实施标准的过程。”所以，综合性产业建设过程，也是共同建设标准的过程，是由标准共制机制保证产业联盟制度的过程。第三，是交易共治模式。与一般的市场化运作和竞争方式不一样，产业联盟主要目的还是建立产业链合作模式，以减少交易成本，降低资产风险的不确定性，寻找合理的均衡点。对于三线城市而言，成本的节约和交易费用的减少尤为重要。第四，是产业共性模式，轨道交通产业具有明显的公益性特征，又具有投资运营期限长、资金回收慢、风险大的特点。所以，从建设发起的 PPP 方式，到资金融合、土地征用、轨道运行等等，这其中涉及到的参与主体是多元的，资金和资源的来源是多样化的，运作方式也是综合性的。由此决定了产业本身必然成为一种公共产品，需要相关法律、法规和政策进行必要的串联，以求得产业的整体性，充分体现其共建共性模式。

二、法律引导——培育统一规制的市场化体系

发展轨道交通产业，是顺应市场经济发展的需要，但这种顺应不是被动的，更不是盲目的。它必须预先制定相关法律法规，并通过主动性法律引导方式，对轨道产业的建设条件、经济基础、人口规模等等进行有目的性规定，还要通过行政审批、行政许可、行政指导等方式对产业建设进行引导式安排。特别是在供给侧改革的大背景下，对于轨道产业中的产能评判、结构调整等等，都需要政府及其相关部门通过立法和执法的方式进行有序的规制。这样，在尊重市场规律的前提下，通过规划性、规范性的法律对统一规制的市场化体系进行系统的建构就显得尤为重要。

正因为如此，对于轨道交通产业建设，我国各级政府都非常重视立法的先导性和主导性。在国家层面，2013年在行政体制改革后，国家发改委虽然不再直接审批轨道交通项目，但还是审批各地轨道交通规划，把项目审批变成了规划审批。国务院颁布了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52 号）（简称《意见》）把行政主导变成了法律主导，并在此基础上加强了行政部门的统筹、保险和监督之责。2018年3月，国家发改委下发《关于加强城市轨道交通车辆投资项目监管有关事项的通知》，从优化产能的角度，规定了城市轨道交通产业建设的各种先决条件，并对产业运行的规模和效益作出了先决性规定。在省级层面，以湖南省为例，省人民政府出台实施了《关于印发加快轨道交通装备产业发展若干政策措施的通知》，这个规范在遵循国务院相关立法的前提下，建立了新兴产业发展基金，通过立法引导各类社会各种资源、资金和金融资本支持轨道交通装备产业发展。在市级层面，以湖南省株洲市为例，作为一个三线城市该市先后出台《株洲市产业振兴实施纲要》《株洲市轨道交通装备产业振兴行动计划》《支持轨道交通装备产业发展的若干意见》《株洲市人民政府关于支持长株潭国家自主创新示范区建设的若干意见》等法规和政策文件，为产业建设准备好了相关土地保障和基础设施条件，并有前瞻性地把轨道产业与环境建设和科技创新结合起来，在政策和法规的软件方面全力支持轨道交通产业集群发展。

由此可见，我国各级立法通过各自的侧重点，组成了一个完整的规则体系，充分发挥了法律法规的引导作用。通过政策指导和先决条件的规定，把各种社会资源引导到轨道产业。构筑了从政策引导到资源引导，再到前景引导的严密规则体系。事实也证明，三线城市要发展轨道产业，必须首先领会国家层面的政策和立项条件，充分利用省级层面给予的资源条件，而且，自身也要做好规则先行这篇文章，以挖掘潜力、发挥优势、克服不足。

三、法律保障——树立政府的主导的制度建设思路

轨道产业发展固然要遵循市场经济的基本原则，但也要发挥政府的主导作用。《意见》提出了“国家统筹、省负总责、城市主体”的原则。这说明城市轨道交通建设虽然也是市场经济的一部分，但相对于一般产业具备较大的预见性和规划性，需要国家相关部门通过法律法规的形式进行布局、监管和指导。对于三线城市而言，也可以通过管理出效益、预测防风险的方法来弥补相应的不足。所以，通过法律来确保政府的主导地位，政府通过法律法规来保障市场的安全性是非常必要的。具体应包括：第一，是决策保障。虽然城市轨道交通产业起源于市场的根本需要，但光靠市场的自发性是不足以保障产业的发展，还必须依靠各级政府的政策支持、资金支撑和项目的其他保证，需要各级行政部门的行业监管、行政许可和行政指导。此外，诸如PPP 项目的评审、轨道交通产业园的管理等等，都需要行政部门制定完善的关于产业链方面的法规和政策，在可预见性层面有计划地对产业建设予以保障；广东省在总结自己的经验时指出：“从市场经济的角度看，各地选择对自己最有利的合作方式无可厚非，但从做强广东省轨道交通产业的角度来看，这种‘各自为政’的产业保护政策则具有明显不足。”[1]所以，即便是资金和资源方面有雄厚的基础，没有足够的政策输出还是不行的。第二，是制度体系建设。轨道产业也是一个工作体系。不但是工作环节和种类本身繁多，而且在保证经济效益的同时，还要兼顾环境效益、社会效益乃至政治效益等等，这些必须通过一个系统的制度体系运作才能保证。事实也证明，很多城市的轨道产业建设之所以不能顺利进行，主要原因并不是资金短缺，而在于管理制度不能适应体系庞大、事出多头的复杂局面。因此，对于轨道产业而言，“制度的完善是检验一个行业发展水平高低的标准之一，要构建城市轨道行业制度体系，制定项目立项规划标准。在立项阶段，保证项目符合区域发展的协调性、经济效益的可承受性，以及环境的平衡性”。[2]第三，是秩序保证。轨道产业建设牵一发而动全身，必须有整体化、保证多方面关系有序联动的秩序保证。就体系自身来说，这里面就包括多部门联动任何联动、各个主体如何有机配合、各种资源如何整合等等诸多问题；就经济秩序来看，这里面问题也是多维的，如产能和投产要求的规划，建设和运营的维护，环保与经济效益的平衡等等；就社会问题而言，这又有运营安全问题、劳动就业问题。总之，这里面有一个整体秩序保证问题。

四，法律调整——组成产学研一体化的有机结合体

城市轨道交通产业建设不单是一个产业建设问题，这里面涉及到经济、社会、环境的协调发展问题，是一个经济建设、法治建设、文化建设的综合性问题。轨道交通产业建设需要工程施工、装备制造、运营和增值服务，又需要培养专业人才。所以，这又是一个技术升级、产品升级和人才升级的统合性问题。特别是对于一些三线城市而言，在没有经济规模和其它优势的前提下，在相关社会关系中挖掘潜力，通过法律手段合理调配相关权利义务关系就显得尤为重要。实践也证明，有些三线城市虽然没有一、二线城市那样的优势，但由于提高了各个环节合作的协调度和联系度，形成了完备的城市轨道交通全产业链模式。通过大量培养城市轨道交通行业人才，改善人才结构，也获得了很好的效益。总之，政府、企业和学校应该在法律的调整下，“以市场机制带动产业链上下游协同创新，实现技术升级和产品升级，根据自身优势，建立以企业为主体，需求为导向，形成与高校科研院所一起谋长远发展、可持续的产学研用合作机制”。[3]

基于此，早在2017年1月，国家发改委、教育部、人力资源和社会保障部三部委联合下发《关于加强城市轨道交通人才建设的指导意见》。这是我国首次以行政规章的形式来调整因城市轨道交通建设在人才培养方面而产生的各种法律关系。这里面的法律关系直接的内容包含着知识产权关系、经济法律关系、行政法律关系等等。就人才培养模式上而言，还包含着校企合作问题、产教融合问题、产学研互动问题等等。这样法律调整就显得很有必要，这种法律调整不仅要合理安排各方面的权利义务关系，更主要的目的是整合各方面的资源，激发各方面动力以达到资源整合有效、协同创新有力、知识技术传导有法的战略目的。同时，轨道交通产业建设又是一个包含行政管理、产业运营和建设、教育投入、人才分配等问题在内的系统工程。

对于三线城市而言，由于存在级政府财政负担沉重、轨道交通列车运营效益不高、产业基础薄弱等先天不足，轨道交通产业建设自然会遇到很多瓶颈。但硬件不足可以通过政策制定、制度建设、技术提升、人才培养等软件建设进行弥补。以湖南株洲市为例，他们“将单纯的交通及交通产业的发展，拓展到经济、社会、环境的协调发展。基于可持续发展的一般理论，构建中国城市轨道交通‘社会—经济—环境’三维可持续发展的内涵框架，实现社会、经济、环境的可持续发展。进一步地，为城市轨道交通及其产业的可持续发展设计实现路径，路径包括：完善城市轨道交通相关制度体系、实施区域协调发展战略、基于城市定位选择多样化城市轨道交通制式、构建全产业链协同发展模式、创新政府补贴方式，培养专业人才”。[4]因此，株洲市基于社会发展和综合治理的战略高度，通过建立长期有效的产学研用合作机制，培养了强大的技术队伍。不但掌握了完全自主的知识产权，直接提升了产业竞争力，更为重要的是保证了全产业链中各个环节的平衡发展，提高了各个环节和各个部门合作的协调度和联系度，在产业建设的同时，又建立了相关教育机构、技术整合部门和各种合作机制等等，成为三线城市发展轨道交通产业的楷模。

〔本文为衡阳市科技局重大项目衡阳市发展轨道交通产业问题研究（200HKJ006）的阶段性成果〕