人民团体参与基层协商治理的制度分析

胡琦

2021年7月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》将“完善基层协商民主制度”作为提升基层治理能力的重要途径，并且提出“支持群团组织承担公共服务职能”，即明确了人民团体在基层治理的角色与功能，为推进人民团体参与基层协商治理提供了具体的政策依据。从实践层面来看，人民团体协商在基层治理中有两种表现形式：一种是人民团体作为协商平台，各主体在人民团体这个平台上开展协商治理;另一种是人民团体作为协商主体，与其他主体开展协商推进基层治理。当前，工青妇等人民团体参与基层协商治理正处于制度建设与制度完善阶段，迫切需要总结其制度创新经验。基于此，本文着力于对人民团体参与基层协商治理进行制度分析，阐释其制度变迁的逻辑、动力和困境，并提出制度完善的目标和路径。

一、人民团体参与基层协商治理的制度变迁

改革开放初期的基层民主改革催生了工青妇等人民团体参与基层协商的制度，而对其制度的规范化、体系化起重要作用的是建设“和谐社会”战略的提出，以及新时代协商民主和国家治理现代化的创新实践。

（一）基层民主改革与人民团体参与协商对话的提出

改革开放初期，邓小平同志指出要通过推动政治体制改革，“调动基层和工人、农民和知识分子的积极性”。在此背景下，国家推动城乡基层民主制度建设，赋予基层群众更大的自治权，为民主参与提供了政治空间，促进了城乡基层的议事会、恳谈会、咨询会等协商民主机制的形成。1987年，党的十三大首次提出“社会协商对话机制”的概念，强调“群团组织也要改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话”。在党的领导下，人民团体开始着手健全社会协商机制。1988 年4 月，共青团中央印发《关于做好共青团社会协商对话的工作意见》。同年，共青团的十二大明确提出“共青团要积极参与社会协商对话”，明确表示“要在团的领导机关建立接待日、恳谈会等制度，直接听取青年的呼声”。此外，1988年10月，中国工会第十一次全国代表大会强调扩大工会对国家事务的民主参与和社会监督，健全对工会的协商对话机制。在这个时期，协商对话机制作为政治体制改革的组成部分，其实质是使人民团体成为广大群众参与民主管理、民主决策和民主监督的渠道。可见，在社会主义民主政治改革大潮中，人民团体参与协商民主建设拉开了序幕。

（二）推进社会建设的战略下人民团体参与基层协商的制度发展

党的十三届四中全会以后，人民团体参与社会事务管理的协商民主途径开始萌芽。1997年党的十五大召开，强调“工会、共青团、妇联等群众团体要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督作用”。这为人民团体通过协商民主机制表达、协调和维护群众合法权益提供了契机。一方面，以人民团体为渠道的协商民主机制兴起。比如，从20世纪90年代中期开始，工会逐渐在工资集体协商制度发挥重要作用。时任全国总工会主席尉健行在全总十二届六次主席团会议上指出，“贯彻实施劳动法，对工会来讲，‘牛鼻子就是集体合同”。另一方面，人民团体加强与民主党派的联系，为在人民政协平台上开展协商民主准备了条件。比如，1992年起，全国妇联开始与民主党派召开妇委会联席会议。[1]这对提升民主党派内妇女界的参政议政能力大有助益。

党的十六大以后，人民团体参与基层协商治理进入制度完善阶段。在党中央建立“和谐社会”的战略目标下，改善党群关系成为基层政府推动协商民主制度化的现实驱动力。其典型的标志是浙江温岭的“民主恳谈会”的产生。[2]人民团体作为党联系群众的纽带，在改善党群关系的工作中责无旁贷。这推动人民团体进行转型，以增强社会参与为核心目标，更好地将协商民主嵌入到履职过程中。首先，协商民主机制进一步“下沉”到人民团体在农村、乡镇、社区、机关、事业单位等区域的基层组织网络。比如，“青年之家”“妇女之家”“职工之家”等既是人民团体主导的基层服务性平台，也是开展基层协商的重要载体。其次，协商民主机制是人民团体摆脱“官僚主义”，参与社区管理，搞好社区服务的重要方式。比如，协商民主为青年社会组织提供了便捷的参与机制，使之成为共青团团结、服务和组织青年的重要载体。

总之，人民团体参与基层协商治理制度的形成体现了渐进性的历史特征，针对党和国家在不同时期的政治社会改革战略，人民团体重点围绕着“去行政化”推动制度变革。

（三）推进国家治理现代化的战略下人民团体参与基层协商治理的制度体系建设

中国特色社会主义进入新时代，推进国家治理现代化要求建立健全的制度体系和提升制度执行能力。2015年，中央印发《关于加强社会主义协商民主的意见》将人民团体协商作为七种协商渠道之一，明确规定了其角色定位与基本职能。同年印发的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出要“积极组织和代表所联系群众参与协商民主，融入城乡基层群众自治和企事业单位民主管理之中”。2020年，党的十九届五中全会明确指出人民团体要发挥作用引领新社会阶层、志愿者参与社会治理。在这些政策指导下，人民团体积极参与村（居）民议事、民情恳谈、工资集体协商等基层协商治理活动的制度走向健全完善：一是制度体系逐渐完备。人民团体依托人民政协平台，发挥协商主体作用，形成提案协商、专题协商、界别协商等形式等多种制度形式。并且，在基层服务组织的支持下，人民团体与社会组织、普通群众开展线上线下协商，形成以人民团体作为协商平台的民意调查式协商、群众议事协商、网络协商等制度形式。二是制度程序更加科学规范。建构人民团体协商的工作程序，形成立法协商、行政协商、参政协商、社会协商等制度形式。三是制度运行促进有效治理。建立健全议事会议制度、听证会议制度，使人民团体协商成为推进基层有效治理的重要途径。

二、人民团体参与基层协商治理的制度变迁機理

在社会多元化的背景下，因行政化、官僚化的运行方式造成的治理困境凸显，限制了人民团体在基层协商治理的作用，从外部诱发了制度改革。随着社会利益分化，人民团体参与基层协商治理的实践形成诸多利益相关者，他们的行为、观念与偏好构成了影响其制度变迁的内部因素。

（一）社会多元化和人民团体参与基层协商治理的制度变迁

社会主义市场经济体制变革催生了新职业，产生以职业为基础新的社会阶层。面对社会阶层的异质化，群众“碎片化”的利益需求，人民团体在计划经济时代形成的行政化和官僚化的管理方式，难以真正组织群众、服务群众和引导群众，不能发挥好利益表达、利益整合、提供服务和维护权益的作用。这促使人民团体探索群众工作的新方法，将协商民主机制嵌入到组织运行之中，从而拓宽联系群众的渠道，精准地把握群众需求。

网络经济、非公经济组织和社会组织催生了新的社会群体和公共空间。工人中的“白领”阶层，以专业技术人员为主的“新中产”比例增大，特别是网络技术催生的新业态推动自由职业群体的迅速增长。[3]人民团体原有的“自上而下”组织体系，难以有效覆盖新兴的社会群体。这促使人民团体在加强组织建设时注重引入协商民主机制：一方面发挥协商民主包容差异的作用，建立人民团体和新兴群体的有效沟通渠道;另一方面发挥协商民主推进协同的作用，更好地建立人民团体的枢纽组织，进而完善人民团体和社会组织展开合作治理的组织网络。

此外，伴随着市场经济的发展和社会治理格局的变迁，新的治理需求剧增。我国社会分化加剧，造成了许多新的社会矛盾，影响了社会政治稳定，拖累了经济发展。针对这些新形势，人民团体要努力承担社会责任，把发展社会职能作为工作方向。2015年，中央群团工作会议要求群团要围绕党和国家中心任务开展工作，参与创新社会治理，协调化解矛盾纠纷和利益冲突。但是，人民团体在本质上存在政治性与社会性的“二重性”，难以协调好政治职能和社会职能，因此需要开展制度创新，将协商民主机制嵌入到人民团体的工作机制之中，推动人民团体的功能转型，激发参与社会治理的活力。

（二）人民团体参与基层协商治理的制度变迁背后的利益相关者

利益相关者是指围绕着某组织运行过程中出现的权利义务主体。1984年，弗里曼正式提出利益相关者理论，指出利益相关者之间的互动能够影响组织目标的实现，并通过对组织内外的众多利益相关者的利益进行合理的契约制度安排，可获得持续的竞争优势。当前，国内学者将利益相关者理论引入公共治理领域研究，对教育、卫生、环境等问题进行了深入探讨。就人民团体参与基層协商治理而言，其利益相关者主要有基层党组织、基层政府、人民团体、自治组织、企事业单位、社会组织、志愿者、基层群众等。

人民团体参与基层协商治理的制度变迁是利益相关者利益博弈的结果。在国家与社会关系转型的客观现实下，原有的政社关系结构正在解体。利益相关者之间政治互动关系发生了深刻转变，正处于分化调整之中：其一，在人民团体与社会组织的互动过程中，社会组织的自主性和参与权扩大，两者之间表现出相互竞合的利益关系。双方在争夺各自所联系社会群体支持的同时，对服务和整合社会群体存在优势互补;其二，人民团体在与党委的互动过程中，独立自主地开展工作的空间扩大。主要原因在于人民团体的行动逻辑转向基于政党和社会的关系维度的双向良性互动逻辑[4];其三，人民团体的机构改革和功能转型扩展了其社会职能。人民团体对基层群众的利益代表、公共服务与维权功能凸显。

由此可见，人民团体参与基层协商治理的过程不再只由行政力量主导，人民团体的自主性增强的同时，各阶层群众、社会组织、企业的参与度也在增强。在这样的新形势下，各利益相关者的行动策略发生改变，引起它们之间既有的权力均衡关系发生变化。为了协调各方利益，实现社会协同，政府加强制度供给，完善人民团体与其他利益相关者协同合作的机制，进而推动制度变迁。

三、完善人民团体参与基层协商治理制度的路径选择

人民团体参与基层协商治理的制度演进体现了路径依赖的特征，即新的制度在既有制度中产生，制度形态受既有制度“行政化”制约。从社会转型形成的结构性因素以及利益相关者的具体选择和行动来看，路径依赖型塑了两个方面的制度困境：一方面，社会结构分化背景下社会参与渠道不畅通现象仍然存在;另一方面，人民团体的内部治理结构和功能职能的“行政化”限制了其社会治理能力。我们要重点针对上述制度困境规划制度完善的路径。

（一）加强党的领导，确保人民团体参与基层协商治理的政治方向

坚持把人民团体基层建设纳入党的基层组织建设的整体规划之中，结合党的基层组织改善人民团体的基层组织，扩大人民团体对人民群众覆盖面，拓展人民团体参与协商的政治空间;改进党对人民团体的思想引导，增强人民群众对人民团体对价值的认同，确立人民团体参与协商治理的文化基础;加强党对人民团体的组织功能的引领作用，促使人民团体紧紧围绕党政战略部署开展协商，引领人民团体发挥凝聚群众的政治优势，给予人民团体完善社会职能的政策支持。

（二）推动利益相关者的权力关系调适，建构人民团体参与基层协商治理的多元共治结构

其主要做法包括：加强协商合作的机制建设，积极推进党委领导，政府支持、人民团体牵头、社会协同，齐抓共管的联席工作会议制度;加强人民团体培育联系、服务和引导社会组织的机制建设，强化人民团体的政治引导作用，确立两者互动合作机制;发展人民团体+社会工作者+志愿者的履职方式，建立人民团体引领新社会阶层、志愿者参与社会治理的常态化机制。

（三）完善人民团体参与基层协商治理的组织基础

在人民团体内部设立社会组织管理部，建构以人民团体为枢纽、以社会组织为支撑的组织形态，使之成为人民团体与社会组织协商互动的组织平台;改革“青年之家”“妇女之家”等基层服务性平台，增强其动员群众的自主能力、拓展其服务群众的社会职能，使之成为人民团体发挥协商议事作用的有效载体;建立民主参与的管理机制，畅通各人民团体所联系社会群体的参与渠道，规范各人民团体基层组织的民主选举制度，增强人民团体各级委员会的代表性，进而提升人民团体参与基层协商治理的社会化水平。

（四）完善人民团体参与基层协商治理的运行机制

推进智能化运行机制，建设人民团体参与协商的网上阵地，把线上协商与线下协商有机结合起来，建立人民团体与其他治理参与者进行信息交换、公共服务、项目运营的网络平台;推进社会化运行机制，健全人民团体嵌入政府购买服务机制，促进人民团体通过协商机制发挥“中介方”的角色作用，整合社会资源、政府资源和市场资源，推动多元主体合作供给公共服务;推进项目化运行机制，通过项目合作的方式，发挥人民团体作为资源中心、项目孵化平台的作用，推动人民团体为其他治理参与者提供活动培训创意、人才等专业化服务。

基金项目：重庆市社会科学规划项目“利益分化背景下群团组织强化服务群众职能的制度创新研究”（项目编号：2016YBZZ015）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]全国妇联妇女研究所.当代中国妇女运动简史[M].北京：中国妇女出版社，2017：252-253.

[2]朱圣明.民主恳谈——中国基层协商民主的温岭实践[M].上海：复旦大学出版社，2017：18.

[3]李培林，崔岩.我国2008—2019年间社会阶层结构的变化及其经济社会影响[J].江苏社会科学，2020（4）：51-60.

[4]康晓强.国家治理视野下群团组织转型的困境与出路[J].中共中央党校学报，2018（6）：48-57.

作 者：中共重庆市委党校马克思主义学院副教授

责任编辑：张 波