论人民团体的民主协商功能

摘要：推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，需要重视对人民团体民主协商功能的研究。我国的人民团体从一般意义上可归于群众团体或社会团体，但又不同于一般的群众团体或社会团体，它具有政治性、群众性、组织性和统一战线的功能与属性。社会主义协商民主是中国共产党在人民民主实践中的一种创造，是党的统一战线政治实践发展的结晶，主要是一种实体性民主，具有人民性。当前，发挥好人民团体的民主协商功能，应当明确人民团体的政治功能；加强人民团体的社会服务性建设；丰富人民团体进行民主协商的内容，拓宽民主协商的渠道。

关键词：人民团体；协商民主；统一战线

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0024-04

党的十八大报告明确指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，“推进协商民主广泛多层制度化发展”。①人民团体作为党联系人民群众的纽带和桥梁的全国性群众组织以及中国人民政治协商会议的组成部分，无疑是推进协商民主广泛多层制度化发展的重要力量。为了更好地发挥人民团体在协商民主中的作用和优势，应该首先弄清楚人民团体在社会主义协商民主中的功能。

一、我国人民团体是具有政治性、群众性、组织性和

统一战线功能的社会团体人民团体是我国社团的重要组成部分。由于实践中关于人民团体存在学术界、党政部门和社会角度等多种解读，所以很多人对人民团体性质的认识存在边界上的模糊。科学地把握人民团体的性质，既需要理论上的分析，又需要结合我国的历史发展和现实状况，加以概括和总结。

从社会学角度讲，人民是一个从社会历史主体视角研究社会结构时所使用的整体性概念，指一切对社会历史发展起推动作用的人们。团体是有共同目的和志趣的人组成的集团。从这个意义上讲，人民团体也可称为群众团体或群众组织。《社会学词典》中将人民团体定义为社会上各种群众组织的总称②，包括工人阶级的、农民的、工商业界人士的、文学艺术界人士的、科学技术人员的、社会科学工作人员的群众组织以及宗教界人士的各种宗教协会等。

从政治学上讲，人民是一个政治概念。有学者依据党和政府关于人民的政治取向标准，提出人民团体是对群体的政治性取向的一种划分。凡被视为“人民”的群体所对应的团体，皆可称为“人民团体”。③由于约定俗成的原因，在现实中，人民团体是我国现实政治体制下特定的政治概念，指接受中国共产党领导的，按照其各自特点组成的从事特定社会活动的群众组织，如工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众团体。

从政府管理的角度看，人民团体是指有别于政府、政府官方机构、企业、公司，作为人民政协的界别，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，1998年10月国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，其第2条规定社会团体是指我国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织；其第3条将人民团体列入社会团体的范围，明确指出参加中国人民政治协商会议（以下简称人民政协）的人民团体不属于本条例规定登记的范围。这说明我国的人民团体从政府管理的角度讲，属于社会团体，具有社会团体的一般属性，是我国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。但作为人民政协的参加者，人民团体不同于其他社会团体，有自己的特殊要求。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是在中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。参加人民政协的人民团体必然遵守人民政协的章程，履行人民政协的职能。参加人民政协的人民团体有：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会等。

人民政协从成立时起，其共同纲领、组织法以及章程都把自身作为统一战线组织加以定性。④全国政协十届二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》中规定：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式；人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政；人民政协全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。⑤

通过以上分析，可以发现我国的人民团体在一般意义上可归于群众团体或社会团体，但又不同于一般的群众团体或社会团体而有自己的独特性。

第一，人民团体是国家政治建设的一支重要力量，与党和国家具有政治上的一致性。从历史上看，人民团体参与了国家政权建设。1947年10月，毛泽东代表中国共产党就成立新政权提出，“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线”，“成立民主联合政府”。⑥在随后的新中国成立过程中，人民团体作为重要成员参加了新政治协商会议筹备会和人民政协第一届全体会议。此后，人民团体一直是人民政协的组织成员。人民政协在现有政治体系中的地位和作用，使其在现有政治体系中有着不同于其他社会团体的政治要求。从人民团体的章程来看，8个人民团体都坚持中国共产党的领导和社会主义制度，同时履行党和国家赋予的政治职能。

第二，人民团体具有广泛的群众性和自上而下的组织系统。人民作为一个研究社会结构时所使用的整体性或集群性概念，它要求称之为人民团体的组织，其内部构成必须具有广泛的群众性，否则，就不符合人民团体的内涵。我国8个人民团体都具有广泛的群众性，每个人民团体背后都有一个社会群体。例如，中华全国总工会，按章程规定，其会员来源是：凡在中国境内的企业、事业单位、机关和其他社会组织中，以工资收入为主要生活来源或者与用人单位建立劳动关系的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，承认工会章程的，都可以加入工会成为会员。从组织上讲，中国工会实行产业和地方相结合的组织领导原则。同一企业、事业单位、机关或其他社会组织中的会员，组织在一个工会基层组织中；同一行业或性质相近的几个行业，根据需要建立全国的或地方的产业工会组织。全国建立统一的中华全国总工会。

第三，人民团体是具有统一战线功能的社会团体。从8个人民团体的章程来看，人民团体承担着党和政府联系、组织、协调各自类别的群众的任务，承担着统一战线整合力量、协调关系功能的一部分，是党和国家进行社会力量的布局与整合以及民主政治建设的重要载体。从社会团体的登记管理来看，人民团体属于人民政协的界别，它必然要承担民主政治建设的任务。

二、社会主义协商民主理论是党的统一战线

政治实践发展的结晶在西方，协商民主是在破解选举（票决）民主的困境，弥补选举（票决）民主的缺陷的基础上兴起的一种民主理论，其核心要素是协商与共识。1980年，美国学者约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中明确提出了“协商民主”的概念，这一概念引发了学术界对协商民主的研究。国外学者关于协商民主的界定存在诸多差异和不同的侧重点。陈家刚在《协商民主与国家治理》一书中，将国外协商民主的含义分为三种。（1）将协商民主作为政府形式。梅维·库克提出协商民主是指为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府；乔舒亚·科恩也认为，协商民主是一种其事务受其成员的公共协商支配的共同体。⑦（2）将协商民主看作决策形式，强调协商主体通过公共协商作出具有集体约束力的决策。戴维·米勒认为：当一种民主体制的决策是通过公开讨论作出的时，这种民主体制就是协商的。（3）将协商民主看作治理形式。乔治·瓦拉德斯认为：面对现代社会的分裂与对立，协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，其能够有效回应文化间对话和多元文化认知的某些核心问题，尤其强调对公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求和利益的具有集体约束力的政策。⑧可见，西方协商民主立基于发达资本主义国家的政治现实，是自由民主发展到一定阶段的产物，是对自由民主的矫正和超越，指“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪政规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”⑨。

我国的协商民主不同于西方的协商民主，它是中国共产党在领导人民实现民族独立、人民解放的实践中的一种创造。马克思主义统一战线理论蕴含着丰富的社会主义协商民主的内容，中国共产党以此为指导，通过对新民主主义时期社会性质、主要矛盾和任务的分析，确立了包含各革命阶级、阶层的团结与联合的人民民主统一战线，还创建了多党派合作、“三三制”的抗日民主政权、政治协商等民主制度或形式。可见，人民民主统一战线是中国特色社会主义协商民主的政治逻辑，它通过共产党领导的多阶级团结与联合，建立了以无产阶级为领导力量的多阶级联合的民主共和国，实现了国家政治生活领域不同主体政治力量之间的合作、协商与政治地位平等；它体现了民主过程中的相关主体不是在搞对抗性的政治，而是在作基于理性的思考、公开对话、讨论和辩论，以实现广泛、多层的公民政治参与。

新中国成立后，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体确立了人民民主专政的国体，关于多党合作的思想和人民政协的建立奠定了中国特色协商民主的基本形式。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体提出建立爱国统一战线，使统一战线内部关系由阶级联盟转变为政治联盟，扩大了统一战线的范围，为协商民主提供了更广泛的社会主体。邓小平关于制度建设的论述，奠定了中国特色协商民主的制度基础。之后，中国共产党进一步加强社会主义民主政治建设，丰富和完善多党合作和政治协商制度，在此基础上提出了选举民主和协商民主的概念。党的十八大报告将协商民主上升为政治制度，提出了健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的目标和任务。可见，在统一战线中，共产党领导的多党合作是中国特色协商民主的根本特征，政治协商制度是中国特色协商民主的基本形式，人民政协是中国特色协商民主的重要渠道。

通过以上分析，可以得出如下结论：社会主义协商民主有别于西方的程序民主，它是实体性民主。这首先表现在民主主体的广泛性和人民性上，即社会主义协商民主保障广大人民群众当家作主的政治地位和政治权利；其次表现在各协商主体参加决策的民主形式上，即在党的领导下各党派、阶层、界别、人民团体等就经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，并坚持协商于决策之前和决策实施过程之中。

三、人民团体进行民主协商的功能及其发挥

人民团体作为民主协商的主体，其在党和国家的制度平台上行使人民当家作主的权利，代表所属的群众组织就经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题等进行利益表达，通过对话、讨论、沟通、座谈会等协商形式，推动实现党和政府决策的科学化、民主化。依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对社会主义协商民主及构建协商民主体系的论述，笔者认为：（1）人民团体的组织性、自上而下的组织系统及其作为人民政协的组织成员在政治制度中的地位和作用，说明人民团体的民主协商是我国社会主义协商民主政治的特有形式和独特优势。（2）人民团体广泛的群众性及其承担的党和政府联系、组织、协调其各自类别群众的职能或任务，说明人民团体的协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。（3）从协商内容的性质来看，人民团体的民主协商不是立法协商、行政协商，属于民主协商、参政协商、社会协商。（4）从协商渠道来看，人民团体不属于国家政权机关，其有别于一般的社会团体如行业性、学术性、专业性、联合性社团，也不同于基金会组织、民办非企业等，它的民主协商具有党派团体、基层组织和社会组织渠道的特征。

人民团体的统一战线属性与其民主协商功能在实践发展上的逻辑关系，说明发挥人民团体的民主协商功能应重点从分析统一战线的性质上去考虑。党的十八届三中全会通过的决定中也提出要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。从政治功能来看，统一战线是党和国家联系民众的桥梁和纽带，是执政党进行利益表达、利益协调、利益整合的有效机制，它有利于扩大公民有序政治参与的范围，是推动社会主义民主政治发展的有效途径。⑩统一战线的广泛性和包容性能够将其内部的各阶层、各社会团体纳入到政治体系中，通过统一战线的民主制度包括多党合作制度、政治协商制度等制度建设，扩大统一战线范围内各社会阶层、团体参政议政的途径和空间，有效化解因利益分化而激发的政治参与热情对党和国家现行体制带来的政治压力，有利于实现民主政治持续稳定发展。

当前，发挥人民团体的民主协商功能，笔者认为还应加强以下三个方面的建设。

第一，明确人民团体的政治功能，厘清人民团体与其他社会团体及政府机关的工作边界。人民团体不能将自己混同于一般的社会团体或社会组织，其在民主政治建设上不能弱化自己。要充分发挥人民团体在党和国家政治舞台上的组织优势和政治影响力，不仅使其成为党和政府联系不同界别群众的桥梁和纽带，还要提高其组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益的能力和水平，发挥好其在利益表达、政治参与、民主协商、参政协商、社会协商等方面的功能。同时，人民团体也要明确自己不是政府机关，不能简单地用行政管理的方式推进工作。要坚持运用法治思维和方式开展工作；要发挥自我管理的功能，通过自律、互律、他律，建立完善的行为规范体系来促进工作；要善于运用群众路线的方式、民主的方法、服务的理念，通过平等对话、理性沟通和协商、教育、引导等方式或方法推进工作。

第二，加强人民团体的社会服务性建设，减少其“政府性”或“官办性”色彩。由于历史和政治体制的原因，我国的人民团体是国家层面的官办社团，它们免于在民政部门注册登记而具有法律地位，享用国家拨付的行政费用，在组织序列上隶属于各级党政机关。这种制度安排容易造成人民团体严重的行政化倾向，也使人民团体主要依赖政府拨款而社会筹资能力降低。按照党的十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”的要求，今后人民团体要实行政社分开，将行政管理职能分离出去，增强社会管理和服务功能，通过有效的公共服务，获得政府向社会组织购买服务的财政支持。

第三，丰富人民团体进行民主协商的内容，拓宽民主协商的渠道。人民团体要加强与所属界别群众的联系与沟通，利用自身独特的政治和组织优势，做好维护群众政治权益（知情权、参与权、表达权、监督权等）方面的民主协商工作；通过民主沟通会、谈心会、座谈会、民主理财会、民主议事会等协商形式，协调群众利益和关系等；通过建立让群众和相关利益方表达意见、协商讨论的制度化平台，畅通和拓宽民主协商渠道。

注释

①十八大报告文件起草组：《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012年，第24页。②王康：《社会学词典》，山东人民出版社，1988年，第25页。③石伟凡：《科协的联合组织体系及功能——人民团体个案研究》，天津大学硕士学位论文，2009年，第15页。④李俊、蔡宇宏：《新时期统一战线制度研究》，华文出版社，2008年，第324页。⑤《政协章程和政协章程修正案（学习读本）》，人民出版社，1995年，第23—24页。⑥《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1237页。⑦⑨陈家刚：《协商民主与国家治理》，中央编译出版社，2014年，第13、11页。⑧Jorge M.Valadez.Deliberative Democracy，Political Legitimacy and SelfDemocracy in Multicultural，USA Westview Press，2001，p.30.⑩李俊：《新形势下统一战线功能的多维度思考》，《信阳师范学院学报》（哲学社会科学版）2012年第2期。韩晋芳、董亚峥：《“人民团体”的历史演变》，《学会》2012年第12期。