我国高等教育第三方评估发展路径研究

李翔宇

（陕西师范大学，西安 710062）

教育评估是推进教育改革、促进教育发展、提高教育质量的重要手段，一直受到政府、学校和社会的重视。高等教育第三方评估是指由独立于政府和高校等组织之外的中介机构对高校进行评估的活动，对于保障和提高高等教育质量具有重要意义。相较于西方发达国家比较完善的第三方评估机制，我国高等教育第三方评估起步较晚，其发展的环境和道路也不太成熟和畅通。我国高等教育第三方评估存在哪些问题？其他国家有哪些成功经验可供借鉴？我国高等教育第三方评估又该如何发展完善？只有解决了这些问题，才能真正促进高等教育第三方评估的发展与成熟，达到高等教育追求质量提升的内涵式发展要求，从而最终实现高等教育强国梦。

一、我国高等教育第三方评估的发展现状与问题

我国的高等教育第三方评估起步较晚且发展缓慢，但随着政府、学校、社会的重视和运用，还是取得了一定的发展成绩。由于教育领域的第三方评估在我国兴起和发展的时间并不长，真正意义上的第三方评估机构并不多见，第三方评估体制机制并不成熟，目前的高等教育第三方评估仍然存在内部专业性较弱和外部保障性不足等的问题。

（一）高等教育第三方评估的内部专业性较弱

高等教育第三方评估的内部专业性问题集中表现为两个方面，一是评估机构的规范性问题，二是评估指标的科学性问题。规范性主要是指评估机构的社会信誉和管理水平以及评估人员的专业素质和技术能力等。具备规范性是评估机构作为第三方进行高等教育评估的前提和基础，然而，很多第三方评估机构是在商业利益的驱动下自发组成的，自身定位不够清晰，价值导向纷乱复杂，没有统一引导与规定。此外，目前的法律政策并没有明确规定第三方评估机构的性质、任务和职能等，没有从制度上对第三方评估机构的规范性做出要求和约束。

评估指标的科学性不足指的是在测量不同类型高校发展程度的价值标准上存在模糊性和复杂性。从源头上讲，任何评估指标都存在一定的缺陷和不足，不能完全涵盖所有方面；从过程中看，由于评估人员和非人格化评估事物存在一定的误差和偏差，评估工作会出现失误；就结果而言，因为精神气质、文化内涵、历史底蕴等事物的复杂模糊性，往往会与评估结果中数字化特征明显的衡量标准的清晰准确性相背离，从而被忽略，导致评估结果失真。

（二）高等教育第三方评估的外部保障性不足

高等教育第三方评估的外部保障性问题主要指的是法律建设与保障不足，表现为自主性较差和竞争力较弱两方面。自主性较差是阻碍我国高等教育第三方评估快速发展的重要原因。首先，第三方评估机构的定位不清晰，独立性与自主性没有得到法律确认和制度保证。第三方评估机构能否做到独立、自主和无偏见？学术机构和新闻媒体都同政府部门有着千丝万缕的勾连，“体制内”的约束无法回避[1]。其次，因为没有得到法律赋予的权力，第三方评估机构往往存在收集数据难的情况。

整体而言，我国现有的评估机构大概可分为三大类：第一类是在政府主导下建立的评估机构，第二类是高校自行建立的教育评估机构，第三类是纯民办的教育评估机构[2]。第一类和第二类主要对应官方评估和半官方评估，本质上由政府主导，第三类才是由社会力量主导的第三方评估。受社会关系、竞争环境、经费来源和政策支持等方面相对弱势的影响，我国绝大多数的第三方评估并无多少竞争力，并不能与政府主导的官方和半官方评估相比，只能在一定范围内存在。

二、发达国家高等教育第三方评估的实践特征

20世纪以来特别是二战之后，以美、英、法、日等为代表的发达国家的高等教育第三方评估已经发展得较为完善和成熟，那么，这些国家的高等教育第三方评估有哪些特征？又有哪些经验可供借鉴与学习呢？

（一）法律法规和运行经费的双向保障

英国高等教育质量保证署（QAA）自1997年成立至今20多年的时间里，英国政府陆续出台相关政策文件以保证其法律地位并支持其评估工作。其中，以《迪尔英报告》（1997年）和《高等教育质量保证署章程》（2017年）较为典型。QAA的合并成立从1997年的《迪尔英报告》中萌芽，它确认和保证了QAA对英国高等教育质量的合法评估地位，并且认可QAA的评估工作及其他质量认证监督管理工作。2017年《高等教育质量保证署章程》又主要对成员工作准则、机构服务对象、机构工作权限、收入和财产运用作了规定。

英国高等教育质量保证署作为一个独立的中介组织和评估机构，其另一个显著保障性特征是它基本稳定的经费来源，主要包括：高校缴纳的入会年费；英国高等教育资助委员会的拨款；高校为留学项目申请评估监督而缴纳的交付项目考察与维护费用；国立大学的评估费用；国内外的私人合同、咨询和业务费用。

（二）服务于政府的独立自主性

自20世纪60年代到1997年的近40年时间里，英国高等教育评估一直是以政府和专门机构组成的二元制模式为主。直到1997年，英国才将高等教育基金委员会和高等教育质量委员会合二为一，成立了高等教育质量保证署。它是独立于政府而存在的中介组织，标志着英国高等教育评估中政府和专门机构主导的二元制模式的终结。高等教育质量保证署不受政府直接管辖，但要符合并贯彻政府关于高等教育的政策精神，支持制定高等教育政策，发挥政府通过第三方评估间接引导高等教育发展的作用。

1985年，法国成立了专门的高等教育第三方评估机构即国家评估委员会（CNE），并以立法赋予和保障国家评估委员会的合法地位与合法权利，使其在评估活动中享有相对独立性和完全自主性。CNE由总统直接领导，是一个相对独立的政府机构，具有行政自主权和权威性。政府对高等教育评估工作的整个体系和具体环节控制，都通过CNE统一完成[3]。

（三）对第三方评估机构资质的元评估

美国建立了政府、民间、媒体和公众等认证和监督机制，以确保高等教育第三方评估机构的专业性和权威性。政府认证是指评估机构需得到美国教育部（USDE）的认可，民间认证是指评估机构需得到美国高等教育认证委员会（CHEA）的认可。政府认证和民间认证的程序基本类似，首先需要提交认可申请并完成自评（政府认证不要求进行自评），然后对机构展开实地调查（政府认证是由教育部局官员决定，民间认证是同行评议），最后是资格决定（四种情况：取消评估资格；暂缓评估资格；有条件的认可；认可合格）。

作为英国高等教育质量保障的主要机构，高等教育质量保证署的公信力受到高校、政府和公众的普遍认可，它也一直处于政府、高校和社会的有效监督之下。首先，QAA在成立之初，就为政府的教育决策而服务。其次，QAA董事会成员中有三分之一人数是来自大学拨款委员会。最后，QAA为高校和社会公众所服务。

（四）机构认证与大学排行的社会自主模式

美国和日本两国的高等教育第三方评估是典型的以机构认证与大学排行为主的社会自主模式。美国高等教育第三方评估认证机构主要有三种，分别是区域评估委员会、全国评估委员会和专业评估委员会，分别负责对非营利性高校、专业性较强或具有特殊性质的院校、特定学科专业进行认证。日本的高等教育第三方评估机制以美国为发展榜样和参考模式，也是以机构认证和大学排行等模式为主。日本政府于2002年修订了《学校教育法》，规定第三方评估机构经过认可之后可以对高等教育和高校发展展开评估。

大学排行之所以能在美国兴起并逐渐兴盛进而影响全球高等教育发展，一是因为国家和社会对高等教育质量问题给予普遍关注，二是由于学生和家长对择校信息具有消费需求。同样的发展现实和市场需求也使得日本的大学排行成为另一种主要的评估模式。大学排行对于国家、社会、公众所产生的参考价值和意义已使其成为高等教育第三方评估的重要模式。

三、我国高等教育第三方评估的发展路径

尽管我国对高等教育第三方评估的重视程度在不断加深，但是依然存在较为明显的内部专业性较弱和外部保障性不足等问题，借鉴美、英、法、日等发达国家的实践经验，我国高等教育第三方评估可从以下方面着手并达到发展完善的目的。

（一）建立健全法律法规，赋予高等教育第三方评估合法性

高等教育第三方评估机构是介于政府和高校之间的缓冲器，是通过评估联结政府部门、社会大众与高校的纽带和桥梁，也是保障高等教育质量的重要抓手。英国的《迪尔英报告》和《高等教育质量保障署章程》使高等教育质量保证署能够真正发挥第三方评估保证高等教育质量的作用，日本2002年《学校教育法》的修订也促进了高等教育第三方评估机构的建立和发展，这些都表明建立健全法律法规以确立合法地位对发展高等教育第三方评估的重要性。但是，我国高等教育质量保障体系建设的法律法规滞后以及不健全是整个教育第三方评估所共同面临的问题[4]。因此，我国在培育成立高等教育第三方评估机构的过程中，必须建立健全法律法规，赋予和保证高等教育第三方评估的合法性。建立健全法律法规可从两大方面入手，一是支持性，二是约束性。支持性是指出台具体的法律法规明确高等教育第三方评估机构的法律身份和地位，确立第三方评估机构的性质、权利、经营运转等内容，保护第三方评估机构的合法权益。约束性是指明确第三方评估机构的职能、责任和义务等，建立相应的监督惩罚机制，保障被评估高校的合法权益，遏制和打击评估机构的不法行为。

（二）做好“管办评分离”，保障高等教育第三方评估的独立自主性

推进教育领域管办评分离是世界高等教育质量保障工作的重要趋势之一。[5]英法两国的第三方评估机构都具有独立性、自主性、公信力和权威性。英国的高等教育质量保证署和美日两国的民间认证都是有着独立稳定资金来源的社会机构。从发展的眼光和动态的视角看，第三方评估机构良性发展的唯一途径，是使其真正成为具有独立性和自主性的社会实体。但是，我国政府的“放权”与社会的“用权”还存在结构性矛盾，社会团体自我建设的局限性和政府“大揽全局”的官本位思想使得第三方评估机构的行政依附性强而独立性弱[6]。因此，必须深入做好教育领域的“管办评分离”工作，转变政府职能，保证高等教育第三方评估机构的独立地位和自主权利。一方面，政府需要从原先的高等教育评估活动中“撤离”出来，把评估活动分担给专门的评估机构，引导和支持第三方评估机构真正有效参与到高等教育质量管理和保障中；另一方面，政府需要将工作重心转移至制定与建立高等教育第三方评估的政策和监督机制，根据评估结果督促高校和高等教育保障提高内涵式发展质量，真正发挥政府监管、高校办学和第三方机构评估的作用。

（三）建立资格认证机制，打造高等教育第三方评估的专业性

专业性不仅是高等教育第三方评估机构公信力的有力保障，还是第三方评估机构开展评估工作、获得社会认可、生存于竞争市场中的前提条件。英美两国的高等教育第三方评估机构之所以能够被政府、高校和社会所认可，就在于评估机构的专业性。而专业性的前提是它们通过了资格审核和认证监督，即加强了对第三方评估机构资质的“元评估”。第三方评估机构专业性的形成，一是需要外部的资格认证，二是需要自身的发展成长。外部的资格认证需要对评估机构做出相应评价，对第三方评估机构进行资格认证，无论是资质、人员、标准，还是具体的评估工作，都可以进行“元评估”。只有做到全方位严格化的认证监督，才能从外部保障评估机构的专业性和公信力。自身的发展成长牵涉到专业力量的组成和科学水准的提高。在专业力量方面，需要培育、引进、增加专业评估人员，打造专业评估团队，最终形成专业化评估共同体。提高科学水准，不仅需要强化评估人员素质，吸收多学科背景人员和专家参与评估，还需要设立科学的评估指标和标准体系。

（四）结合我国发展实际，形成高等教育第三方评估的特色性

高等教育第三方评估到底应该怎样发展完善，关系到国家特定的政治、经济和文化。美、英、法、日四国高等教育第三方评估的形成与发展就正是因为结合了本国实际，如英国改变二元制模式合并成立高等教育质量保证署、法国由总统直接领导国家评估委员会、美国结合官方认证与民间认证监督认证评估机构资质等，特别是日本在以美国为榜样的同时也从本国发展情形出发采取机构认证与大学排行模式，才保证了第三方评估机构的完善与成熟。因此，我国高等教育第三方评估的发展与完善需要考虑到我国具体的政治、经济、文化、社会发展等因素，同时可以借鉴这些发达国家成熟有益的实践发展经验，但绝对不能照抄照搬任何一种现成实践和发展模式。建设“双一流”高校需要以中国特色、世界一流为核心，而评估正是推进“双一流”建设的重要抓手，这就需要我们合理认识和借鉴发达国家的实践经验，形成中国特色性高等教育第三方评估，加大政府的政策引导与经济支持，培育评估人员与机构，建设形成政府、高校和评估机构的互助互信共同体，共同致力于提升我国高等教育质量，从而实现高等教育强国梦。