论民事诉讼违法行为的检察监督

金 石

(甘肃省人民检察院 研究室，甘肃 兰州 730040)

民事诉讼违法行为检察监督是人民检察院对法院在民事诉讼活动中违反法律规定的情形进行的法律监督，监督范围是法院诉讼活动的全过程，即从立案到执行终结的全部审判、执行活动。人民法院和人民检察院作为国家司法力量的两个重要组成部分，为了一个共同的目标——维护社会公平正义，承担着不同的职责，形成了相互配合、相互制约的关系。“检察制度在权力制衡的理念中孕育而生，并随着权力制衡理论的发展而获得新生和蓬勃发展。”[1]我国的检察制度不同于西方国家检察制度，制度设立之初就定位于法律监督，检察权作为一种法律监督权在我国已经是根深蒂固[2]。“作为一项独立的国家权能，法律监督权就是中国的检察权。”法律监督机关的设置，是分权制衡理论在人民代表大会制度下的具体运用，是根据国家最高权力机关的授权，对行政权、审判权的制衡[3]。由检察机关对民事诉讼活动进行监督，符合中国检察制度设立的初衷，也不会影响到法院对案件进行最终裁判的实体权利。检察机关对民事诉讼活动的法律监督是我国检察机关法律监督职能的有机组成部分，而多年来民事检察监督的重点一直侧重于诉讼活动结果即已生效错误的裁判，对诉讼违法行为的检察监督并未深入涉及。在一系列法律规定出台的背景下，对民事诉讼违法行为的检察监督得到进一步强化，这是民事检察监督方向的理性回归。

一、民事诉讼违法行为检察监督的原则

(一)监督权行使的谦抑性原则

权力行使的谦抑性原则是现代法治理念中重要的执法原则，是指国家公权力机关，特别是司法机关，在行使权力时要保持克制，尽量避免与其他机关的冲突以及对于公民生活的过度干预。权力谦抑原则包含两个层面：一是国家公权力针对公民权利的谦抑；二是在国家公权力机关行使职权时相对于其他国家公权力机关职权的谦抑。权力谦抑原则在诉讼监督领域则体现为检察机关作为国家的法律监督机关，在行使诉讼监督权力时，要保持谦抑的姿态，不能超越法定监督权的范围干涉当事人、诉讼参与人的正当权利行使以及其他机关的职权行使，更不能越俎代庖进入其他机关的职权领域。民事诉讼违法行为的检察监督作为检察机关诉讼监督领域的重要内容，其权力行使同样应遵循谦抑性原则：即在拓展对诉讼行为违法的检察监督范围及监督方式的同时，不能任意延伸民事检察职权的触角，自我放大检察职能，任意介入应当由其他权力机关及公民自由处分的领域，甚至将越权当作创新[4]，尤其是要注意对法院审判权的谦抑。对法院审判权的谦抑表现为：检察机关对违法诉讼行为进行监督时，应当遵循严格的程序，运用适当的监督方式，不能随意干扰法院审判权的独立行使，动摇审判权威。当然，保持违法诉讼行为检察监督的谦抑，绝不意味着审判机关可以以维持审判独立和生效裁判的既判力为由，抵制检察机关的监督；更不意味着审判机关可以通过司法解释等方式，将抵制检察机关法律监督的措施合法化，自行划定检察监督的范围[5]。应当明确，在法院的诉讼活动及当事人的处分权违反法律规定侵害了国家利益和社会公共利益时，检察机关应当主动进行监督。

(二)事中监督与事后监督相结合原则

检察机关监督违法诉讼行为的谦抑性并不意味着检察监督权力的缩减，而是旨在强调监督权的理性回归和准确定位，避免由于权力的过度膨胀而干涉其他权力和公民权利的行使。司法实践中，一些法院确实存在着违法久审不决、违法进行调解、违法采取财产保全和先予执行措施的违法行为。为防止“国家公权力失去权力救济的本性，变成侵犯和牺牲公民权益的手段”[6]，对这些行为进行检察监督完全是必要的。应当以违法行为发生时人民法院诉讼活动是否结束并做出裁判为界限，变事后的监督为事中与事后监督相结合的全面参与[7]，以扫除民事检察监督中的空白。事中监督作为检察机关监督诉讼行为违法的重要环节，需要做到以下几点：一是监督的及时性。即违法诉讼行为发生后，在违法状态尚在持续、人民法院审结案件之前，检察机关应当及时介入监督，防止案件审结后陷入无法纠错的僵局，或造成结案后提出抗诉或再审检察建议重复审理、浪费司法资源的情形。二是监督方法的针对性。检察机关进行监督时要认真查找诉讼行为违法的原因，坚持对人监督与对事监督相结合，有针对性地提出监督意见，例如提出更换办案人、要求停止审判违法行为的检察建议等。为保证事后监督的有效性，需要明确以下几点：一是事后监督的对象仍然是“审判机关案件受理、立案、审理以及裁判阶段的违法行为”，排除了对审判结果即“生效裁判”进行“抗诉”监督的内容。二是为了维护法院生效裁判的既判力和审判权的独立性，对于裁判后违法诉讼行为的监督应当以当事人或利害关系人的申请为主，一般情形下检察机关应严格遵循“私权自治”原则，不得主动上门揽案，须保持谦抑性。

(三)多元监督协调并用原则

源于“权力制约权力”的权力制衡理论，针对违法诉讼行为，检察机关可以采取以下监督方法：1.抗诉或者再审检察建议。抗诉与再审检察建议是并行的检察监督手段。具体而言，都可以针对人民法院民事诉讼活动中的违法行为，启动再审程序。两者区别在于抗诉是上级检察机关对下级法院的生效判决提出，再审检察建议则是同级监督的一种。2.检察建议。检察建议是指人民检察院针对人民法院民事诉讼活动中的违法行为，通过提出停止违法行为、要求说明理由、更换办案人或者给予处分的检察建议的方式进行法律监督的情形。检察建议可以广泛运用于审判过程中及审判裁决后各阶段对违法诉讼行为的监督。审判过程中的监督多体现为要求说明理由、建议更换办案人等个案监督方式，而审判裁决后的监督多体现为建议停止审判人员职务、建议给予处分等类案监督和对人监督方式。3.纠正违法意见。纠正违法意见的监督方式，是指检察机关在民事诉讼监督过程中，针对人民法院诉讼活动中的违法行为，通过向其提出纠正违法意见，要求其纠正违法审判行为，从而保障裁判活动的正确进行。区别于检察建议的监督方式，纠正违法意见在实施中更具有强制性与及时性。而且，其在不同诉讼阶段可以灵活采用口头或书面的不同形式。例如，在抗诉再审程序中，当再审法院出现违法行为时，出庭抗诉的检察人员经检察长批准，可通过口头方式及时提出纠正违法意见，要求审判机关依法履行职责；而在裁判生效之后，检察机关可以通过向审判机关发出书面的纠正违法意见，要求审判机关纠正诉讼违法行为。

(四)“在办案中监督、在办案中监督”原则

这一原则要求检察机关履行诉讼违法行为检察监督中必须正确认识检察办案与法律监督的辩证关系。在办案中监督，就是要求检察机关围绕服务中心大局，立足检察办案，充分顺应人民群众对法律监督工作的期待，满足党委、政府中心工作的要求和经济社会发展的内在需要，在办案中发现执法司法中的违法线索和问题，发现社会治理的顽瘴痼疾，有效延伸办案效果。比如，检察机关在民事诉讼违法行为中发现虚假诉讼的线索，进一步调研延伸出企业破产、小额贷款等涉及营商环境领域的突出问题，向法院、金融机构提出社会治理类的检察建议。在监督中办案，就是检察机关落实法律监督，必须要体现在检察办案中，要通过司法办案，努力实现办案“三个效果”的统一，达到监督者与被监督者良性互动的效果。比如，针对法院超范围查封、执行不及时等群众反映强烈的问题，检察机关通过法律监督，有效促进法院提升执行质效。

此外，检察机关推进民事诉讼违法行为的监督，还应当充分利用党委、人大、政府和其他司法部门的支持配合，借力而动，提升工作效果。在推进法律监督工作的发展中，检察机关不能唱独角戏，要善于借力。要借人大常委会专题调研之力，以工作实效充分反映法律监督工作的重要性和不可替代性，积极反映法律监督工作亟须解决的制约性问题，争取人大常委会继续关注和推动解决这些问题；要借党委政府推进社会治理法治化之力，要借有关政法机关重视支持检察机关法律监督工作之力，主动与有关单位加强沟通配合，本着共同促进司法公正的立场和态度，合力推动重点问题的监督纠正。

二、民事诉讼违法行为检察监督的具体完善措施

民事诉讼违法行为检察监督的范围和内容相对明确，既包括违反实体法的违法情形，也包括违反程序法的违法情形；既包括审判过程中发生的违法情形，也包括执行活动中发生的违法情形；既包括作为的违法情形，也包括不作为的违法情形。然而，在具体的监督方式上，相关立法却相对较少，导致民事检察监督职能难以充分发挥。故此实践中应当从以下方面予以完善：

(一)以违法事由类型化为切入点区分监督方式

1.抗诉与再审检察建议相结合启动再审程序。抗诉是民事检察监督的重要方式，它是启动再审程序的刚性监督方式，对于法院生效裁判的监督具有强制力。同时，再审检察建议作为同级监督的一种方式，也在民事诉讼违法行为中发挥着重要作用。基于民事诉讼法的规定和民事检察监督的实践，对于诸如法官应当回避而未回避、未经传票传唤导致缺席判决等违反法定程序影响实体判决的情形，检察机关更加倾向于采取再审检察建议方式进行监督。涉及适用法律错误、司法渎职行为以及审判人员枉法裁判行为的，则采用抗诉形式启动再审程序的方式对案件进行监督。区分监督方式，不但更加有利于纠正错误裁判，而且能够合理保护当事人的合法权益，不使程序空耗，浪费司法资源。

2.检察建议与纠正违法相结合实施诉中监督。检察机关对生效裁判的监督是通过启动再审程序来实现的，而对诉讼活动的监督可以采取多种方式，如检察建议、纠正违法通知等。检察建议这种监督方式，主要针对的是“两高”会签文件第9条规定的情形，具体而言：一是那些不符合抗诉标准的诉讼行为中的违法情形，这包括从案件受理到审结到执行完毕整个过程中的违法情形。二是案件审理过程中违法调解的情形，如违反当事人意愿强行调解的。对于损害国家利益、社会公共利益的调解，可以通过抗诉的方式进行监督，但是对于其他不涉及国家利益、社会公共利益的调解，如果存在违法情形的，并不应该成为监督空白，应当适用检察建议的方式予以监督。三是特别程序中的违法情形，如宣告失踪程序、督促程序、公示催告程序、破产程序中的违法情形。法院审判程序中出现这些违法情形时，不能启动再审程序，但不意味着对其听之任之，可以通过检察建议的方式对其进行监督。“两高三部”文件中规定了纠正违法通知的监督方式，它也是对审判程序中的违法情形进行的监督。与检察建议相比，纠正违法通知的监督方式主要是针对那些违法情形较为严重的事项，其监督力度更强、程序更为严格。

3.纠正诉讼违法行为与查办职务犯罪相结合延伸监督链条。对于审判程序中一般的违法行为，通过提出检察建议、纠正违法通知、甚至是启动再审程序的方式，可以在很大程度上纠正审判程序的违法情形，实现案件的程序正义和实体正义。但有些案件涉及审判人员贪污受贿、枉法裁判等情形，上述方式仅仅是从民事检察案件的角度进行的监督，而这些行为触犯刑法时还需要移送到监察机关进行处理。

(二)对人监督和对事监督相结合

将监督事项做类型化分析，根据监督对象、违法程度的不同选择与之相适应的监督方式，这样才有利于多元化监督方式的有效衔接。在适用这些监督手段的同时，应注意对人监督和对事监督的衔接，而不是孤立地运用这些监督手段。这就意味着在监督过程中，很可能会涉及对违法行为、违法人员、生效裁判的监督，只有将这三者有机结合，才能够实现监督的综合性效果。现行的监督更多地侧重于对事的监督，如对生效裁判的抗诉监督、对诉讼活动违法的纠正意见或检察建议。即使出现审判人员在审理案件时贪污受贿、枉法裁判的情形，检察机关一般只将其作为一个抗诉的案件予以监督。“两高三部”规定的出台增强了对人监督的力度，即对于构成犯罪的移送相关部门处理追究其刑事责任、不构成犯罪的移交人事部门追究行政责任、以及做出更换承办人建议以保障案件得到公正审理。虽然最高人民法院出台了一系列文件，规范法官的行为，强化其责任意识，但这只是一种内部责任追究制度。检察机关外在的监督方式也非常必要，错误的生效裁判往往与诉讼活动中的违法行为交织在一起，因此对人监督和对事监督应当并重，不能有所偏颇，在对生效裁判进行监督的同时，也应当加强对诉讼活动中审判人员违法情形的监督。

(三)加强内外合作，提升监督合力

1.增强各部门之间的合作。纠正诉讼违法行为不仅是民事检察监督的重要内容，同时也需要负责职务犯罪侦查工作的部门的参与和配合；只有各部门间加强沟通、形成合力、共同监督诉讼违法行为，才能从根本上实现诉讼活动的公平公正。例如在发送纠正违法通知前，民事检察部门可以会同检察机关内部负责职务犯罪侦查的部门对涉嫌渎职行为一起开展调查；在案件审查过程中，发现有职务犯罪行为的，应当移交相关部门(或单位)进行处理。为促进各部门(或单位)的良好合作，检察机关应明确各部门(或单位)的分工和职责、以及各自的办案规则和程序，在移送案件线索、调查渎职行为等方面建立办案协作机制。

2.健全检法沟通协作的保障机制。近年来，各地法院和检察院展开一系列沟通与协调工作，例如就民事检察工作有关问题联合发文，这些会签文件切实促进了检察院民事检察监督工作的顺利开展，各地也积极探索实践，将监督工作的效果落到了实处。此外，检法机关还可以通过联席会议等制度、人员互访、会议互邀、文件互传、活动互评、个案互调等多种方式加强沟通和了解，减少在法律适用、证据采纳、监督方式等方面的分歧，促进民事检察监督工作和审判工作的良性互动。

三、民事诉讼违法行为检察监督中应当处理好的关系

(一)检察机关与法院之间的关系

民事诉讼中，检察权与审判权之间相互制衡又相互统一。“法院审判权的独立行使止于检察机关的法律监督权，但检察机关的法律监督权最后仍然要接受审判机关的确定才能生效，这也就是双方既对立又协助关系的具体体现。”[8]检察机关既不是一方当事人，也不是当事人的代理人，而是法律监督者，承担着自己独特的诉讼职能。检察官并不参与具体的审判工作，法庭上行使审判权的主体依然是法官，检察官的主要任务是对审判机关的裁判是否正确以及审判人员是否存在诉讼违法犯罪行为进行监督。有一种观点总是担心检察机关的介入会影响甚至伤害审判权的独立性，这种观点认为“如果检察机关作为常规的诉讼主体而参与诉讼的话，必将使检察监督权与独立的审判权发生冲突的机率和频率大大增加，甚至有可能在实质上改变审判权由法院依法独立行使这一基本命题。”[9]其实，检察机关的介入监督是有助于保障审判独立的。司法实践中出现了越来越多的虚假诉讼案件，民事案件的当事人之间的这种恶意串通行为常常严重妨碍了司法的独立性，而检察机关对于这种案件的介入监督，往往能够更加有效的保障法院及时查明案件事实，确保司法公正[10]。在检察监督过程中应当坚持“公正优先，兼顾效率”的监督理念，即对于人民法院显失公正的诉讼违法行为，检察机关应当敢于监督，坚决予以纠偏，保持审判活动的公正性；对于审判活动中存在的一般性问题、尚未动摇裁判正当性基础的，应当兼顾诉讼活动的安定、秩序等价值，维护生效裁决的既判力及法院审判的权威[11]。

(二)检察机关与当事人之间的关系

民事检察监督的对象为民事诉讼行为。据此，民事检察监督本质上是公权(检察权)对公权(审判权)的监督，而不是对诉讼参与人私权活动的监督，更不是以监督为名干涉诉讼参与人权利的行使。民事诉讼中，平等主体之间对民事纠纷的解决具有意思自治及自由处分的权利。由于民事诉讼中当事人具有实体处分权，加之人民法院审判独立，以故检察机关开展民事诉讼行为监督应当遵循不告不理、被动监督原则。检察机关不应成为任何一方当事人的代言人，对待诉讼行为的监督切忌先入为主，将一方当事人的诉求当成检察机关对案件审查的最后结果，或者先对结果有了判断，然后再从诉讼活动中寻找有利于结果的瑕疵，这些都是检察监督存在的误区[12]。当然，民事纠纷虽然是私权纠纷，坚持当事人处分权是必须的，但是任何自由都不是绝对的。民事诉讼主体对其权利的处分须以不损害国家利益、社会公共利益为前提，否则作为国家法律监督机关的检察机关就不能不干预[13]。综上，检察机关监督违法诉讼活动时须坚持“尊重私权、兼顾公共利益”的理念：一方面应当贯彻当事人意思自治及诉讼权利平等原则，以当事人申诉为启动监督程序的主要途径；另一方面对于仅涉及私权利的案件，当事人没有申诉的，检察机关不得依职权启动监督程序。