论朝鲜战争前美国从南朝鲜撤军的过程及影响

冯东兴,刘 沛

(1.河南大学 国际问题研究所，河南 开封 475001；2.河南大学 远程与继续教育学院，河南 开封 475001)

1949年6月，美国从南朝鲜撤军。但从南朝鲜撤军的决定，并不意味着美国真正放弃了具有重要战略地位的朝鲜半岛。相反为了能够在撤军后继续维持其在该地区的战略利益，美国的撤军决策经过了复杂的军事、政治考虑，并作出了颇具心思的制度性安排。国内外学界关于朝鲜战争前美国撤军决策的研究，往往立足于撤军本身，对于美国撤军所做的各项准备工作，尤其是美国为撤军而推动朝鲜问题国际化的政策研究相对不足(1)关于朝鲜战争前美国从朝鲜撤军问题，国内外最具代表性的研究成果有：陈波的《国家安全委员会第8号系列文件与朝鲜战争前美国对朝政策》，《史林》2015年第3期；唐志昂的《论战后朝鲜问题国际化和美国的撤军方案》，《韩国研究论丛》1998年第4辑；Kim Chull Baum, “U.S. Policy on the Eve of the Korean War: Abandonment or Safeguard?”, 载Kim Chull Baum与James I. Matray编辑的Korea and the Cold War: Division, Destruction, and Disarmament，Claremont： Regina Books, 1993。这三篇文章均以NSC8号国家安全文件为中心，考察了朝鲜战争前美国的朝鲜半岛政策，但侧重点不同。两位中国学者侧重分析NSC8号文本及产生背景和实施状况；后者则借助详细的资料，集中分析美国政府内部围绕NSC8号文件的决策过程。另外，一些关于朝鲜战争与美韩同盟关系的著作，在战争及美国对韩政策的背景中，也论及美国撤军问题。比如，Martin Hart-Landsberg, “Korea: Division, Reunification, and U.S. Foreign Policy”, Monthly Review Press, 1998; Macdonald与Donald Stone, U.S.-Korean Relations from Liberation to Self-Reliance: The Twenty-Year Record, Boulder: Westview Press, 1992; 陈波的《冷战同盟及其困境》，上海人民出版社，2008年版；梁志的《冷战与“民族国家建构”——韩国政治经济发展中的美国因素(1945—1987)》，社会科学文献出版社，2011年版。。笔者利用《美国外交文件集》及相关研究成果，以美国撤军政策的缘起、出台及执行为主线，综合考察美国撤军行动的各种考虑和为撤军所做的各种政策准备，以便深入理解美国为什么撤军、美国撤军决策的特点以及朝鲜战争爆发后美国的政策特点。

一、美国围绕撤退驻南朝鲜美军的初步争论

对朝鲜半岛战略重要性的认知从本质上决定了美国政府的朝鲜半岛政策，而美国认知的倾向性则很大程度上取决于国务院和军方的博弈。对撤退驻扎朝鲜半岛的美国军队问题，美国国务院和军方考虑的角度自一开始就存在分歧。

美国很早就认识到朝鲜半岛战略地位的重要性。1905年7月，当美国的势力还没有扩展到这一区域时，美国战争部长威廉·塔夫脱(Willam H. Taft)就和日本做过秘密交易(2)1905年7月29日，时任美国战争部长塔夫脱和日本首相桂太郎达成了《塔夫脱-桂太郎密约》，彼此在菲律宾、朝鲜问题上达成默契。美国不反对日本殖民朝鲜，而日本承认美国占领菲律宾。。鉴于朝鲜半岛长期以来就是大国竞争的牺牲品，在参加二战不久后，美国就开始考虑在二战结束后如何避免朝鲜半岛可能的军事冲突，同时保持美国在该地区的战略利益和影响。1942年夏，美国国务院设计出了国际托管朝鲜的计划，并得到罗斯福总统的认可。1943年3月，罗斯福公开向重要盟国英国、中国表达了这种意图，并推动盟国共同促使斯大林接受托管朝鲜的办法。1944年2月的雅尔塔会议上，斯大林接受了罗斯福提出的四国托管朝鲜的原则[1]38-41。然而，罗斯福和斯大林并未来得及详细讨论具体的托管办法。1945年8月，苏联军队在朝鲜半岛进军迅速，面对这种态势，美国很快要求沿三八线分区占领朝鲜半岛，而这却成为朝鲜长期分裂的前奏。朝鲜南北被分区占领后，美苏双方虽然自1945年12月中旬开始围绕如何托管朝鲜展开了一系列的谈判，但到1947年夏，谈判逐渐陷入僵局，美苏双方在如何建立统一的朝鲜临时政府问题上没有任何进展[2]32-33。

与此同时，伴随着美苏冷战的逐渐展开，美国开始基于对苏全球战略布局的视角，调整美国的朝鲜半岛政策。1947年3月，杜鲁门主义出台，这标志着美国开始强化对苏遏制，而远东的朝鲜半岛如何定位并进行政策调整，成为美国政府内部争论的重点。由于美苏在如何托管朝鲜问题上的分歧与僵持，加之朝鲜本土爆发了强烈的反托管运动，驻南朝鲜美军萌生了尽快撤军的思想，这影响了美国军方的立场。

对此，美国国务院非常谨慎，一开始就反对匆忙的撤军政策，主张必须在撤军之前作出相应的经济、军事与政治方面的安排。1947年3月28日，代理国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)致信战争部长罗伯特·帕特森(Robert P. Patterson)，指出国务院对朝政策的基本理念就是要建立一个统一的民主朝鲜，而这需要美国提供相应的经济、军事援助。艾奇逊认为驻南朝鲜美军当前的责任在于与苏联谈判达成建立统一临时政府的协议，然后逐渐由国务院文职官员接管朝鲜的政治管理工作。艾奇逊建议，在国会对南朝鲜的援助数额确定和国务院有关的政治安排明晰之前，军方不应匆忙撤军[3]622-623。

与艾奇逊相对复杂的各项考虑不同，战争部长帕特森主要立足于全球军事布局和南朝鲜反托管的不利形势，认为美军应该加快撤军的步伐，因为他不相信任何开明的方案能够满足朝鲜人强烈的独立愿望，从安全角度而言，他也看不出美国会从中获得长远的利益[3]625-626。帕特森的观点反映出美国军方急于甩掉南朝鲜这个包袱、尽快从南朝鲜撤军的意图。随后美国参谋长联席会议提交分析报告，也认为朝鲜半岛的军事战略价值不如日本、中国、菲律宾，鉴于欧洲国家是美国的战略中心，美国应该给予南朝鲜必要的援助后，只把它视为与苏联对抗的象征，以便增强美国在欧洲的防务力量[3]737-739。

为了安抚军方，国务卿马歇尔致信帕特森，建议国务院和战争部互派代表加强沟通，尽快把有关朝鲜问题非军事方面的行政责任从战争部移交到国务院。但是，从1947年4月到7月，美苏双方虽然经过多方交流，始终未能就如何建立统一的朝鲜临时政府问题达成一致[3]627-628。在这种背景下，美国国务院-战争部-海军部组成的部际协调委员会(State-War-Navy Coordinating Committee)讨论制订了SWNCC第176/30号文件。该文件认为美国不能撤军太快，因为共产党会趁机控制整个朝鲜半岛，由此产生的政治影响将严重损害美国在远东和世界各地的威望，会令那些正依靠美国支持抵抗内部或外部共产党压力的小国失望。然而，在避免苏联主宰整个朝鲜半岛的前提下，应该尽一切努力尽快减少美国在朝鲜半岛的人力和资金支持。文件接着安排了随后的政策计划。如果接下来的美苏谈判依然难以打破僵局，文件计划把国际托管朝鲜问题重新交给美、苏、中、英四国讨论，如果苏联拒绝，美国则打算在9月份直接把朝鲜问题提交到联合国[3]739-741。

该文件表明，美国国务院暂时未同意军方提出的尽快从南朝鲜撤军主张，但在美国军方的撤军压力下，为了弱化未来的撤军对美国安全造成的潜在不利影响，国务院计划把朝鲜问题提交联合国，以避免美国撤军后苏联控制整个半岛。为了执行第176/30号文件设定的把朝鲜问题提交联合国的计划，美国国务院成立专门工作组，考虑在苏联拒绝美国的四国建议后，根据《联合国宪章》第10款，要求联大指派朝鲜选举观察员，由美国配合首先派驻南朝鲜观察选举[3]756。

1947年8月26日，美国代理国务卿罗伯特·罗维特(Robert A. Lovett)向苏联外长莫洛托夫提议，召开四国会议，讨论《莫斯科协定》的修订和执行问题[3]771-773。苏联很快拒绝了美国的建议，坚持认为美苏联合委员会应在既有的《莫斯科协定》框架下讨论解决朝鲜问题[3]779-781。9月16日，罗维特以一种无奈的口吻通知苏联，“鉴于美苏双边谈判无助于朝鲜的独立，而且苏联政府不同意在遵守《莫斯科协定》的大国之间进行讨论，只有一条路要走。因此，我国政府打算将朝鲜独立问题提交联合国大会”[3]790。随后，美国开始甩开美苏联合委员会，单方面把朝鲜问题提交联合国。

二、美国操纵下的联合国托管与朝鲜正式分裂

上面的论述似乎表明，美国把朝鲜问题提交联合国起因于美苏联合托管合作的失败及美国急于从半岛撤军，实际上，关于把朝鲜问题提交联合国的设想，美国国务院在联合国尚未成立时已经考虑过。1945年4月罗斯福去世后，鉴于苏联在东欧地区势力的不断扩展，继任的杜鲁门政府就怀疑苏联在托管朝鲜问题上合作的诚意，并考虑过国际托管失败后美国的应对办法。在杜鲁门出席波茨坦会议前，美国国务院仔细评估了国际托管的利弊，指出必须回避苏联借对日作战向美国提出主导朝鲜事务的可能要求，如果苏联提出此类要求，美国就应建议由联合国托管朝鲜[4]313。这反映出杜鲁门政府事先就对国际托管朝鲜的前景不报太大希望，提前考虑到了抵制苏联在朝鲜半岛势力扩张的国际办法。

1947年9月17日，在苏联拒绝美国提议重开四国会议建议不久，美国单方面把朝鲜问题提交联合国。马歇尔当天在联合国大会发表演说，把两年来国际托管朝鲜失败的责任归咎于苏联，强调为了推动朝鲜的统一和独立，美国不得不把朝鲜问题提交联合国[2]41-42。但是，美国把朝鲜问题推向联合国的行动很快遭到了苏联抵制。苏联代表葛罗米柯反对美国把朝鲜问题提交联合国，并根据《联合国宪章》第32款和第107款关于大会职权的规定，指出美国将朝鲜问题提交联合国大会是非法的，根据这两款规定，在朝鲜问题已有《莫斯科协定》存在的情况下，大会不能再行审议[5]171。然而，大会委员会仍以12票赞成、2票反对、11票弃权的投票结果，否决了苏联的建议，把朝鲜问题列入联大议程。9月26日，苏联代表团提议，美苏双方立即同时撤军，美苏双方都不参与朝鲜独立建国问题，邀请朝鲜南北双方代表到联合国发表意见，让朝鲜人自行选择或者组织他们自己的政府。与苏联提出的立即撤军方案相对，美国则在10月17日向联合国秘书长提出自己的方案，建议在美苏占领军的管制下和联合国委员会观察下，按照人口比例确定代表名额，分别在各自的区域组织选举。选举代表产生后组建议会，建立统一的政府，并由该政府组建安全部队，能够在保障自身独立后，与占领部队达成协议，所有外国部队才可以撤离[3]827-828,849-851。美国提出的朝鲜独立方案显然复杂得多，其复杂程序的背后，隐含着美国希望利用南方的人口优势，借助驻南朝鲜美军控制和影响朝鲜政府的组建进程，同时利用联合国帮助美国实现这个目标。

在美苏代表辩论过程中，尽管加拿大、印度、法国、菲律宾等国的代表对美苏的方案提出了不同的修订意见，印度甚至也质疑联合国介入朝鲜问题的合法性，但在美国的操纵下，1947年11月14日，联合国大会基本按照美国的方案，通过了组建“联合国朝鲜问题临时委员会”(UNTCOK, United Nations Temporary Commission on Korea)的决议。该委员会由加拿大、澳大利亚、菲律宾、法国、印度、萨尔瓦多、叙利亚、中国等八国代表组成，并确定由该机构派出代表，观察未来的朝鲜南北双方的代表选举[3]853-854,857-859。

在美苏围绕联合国是否介入朝鲜问题展开辩论时，苏联提出的美苏立即共同撤军并让朝鲜人独立组建政府的建议，“显然为所有朝鲜人所理解”，这一点连驻南朝鲜美军司令霍奇都不得不承认。因为苏联的建议提出后，南朝鲜各界要求所有外国军队的撤军呼声甚高。受这种氛围的影响，李承晚也向霍奇表明：“如果大国撤军，他相信整个朝鲜人可以处理自己的事务。”南朝鲜的局势令霍奇感到压力很大，霍奇甚至建议，如果美国无法推动联合国介入朝鲜问题，干脆不要联合国，直接在美国管控下推动南朝鲜单独选举[3]852-853。

联合国通过向朝鲜本土派驻临时委员会的决议后，李承晚极右势力逐渐与美国合流，而朝鲜本土反对联合国介入朝鲜事务的呼声更高。一些朝鲜领导人认为，这样的选举意味着朝鲜的正式分裂，他们组织成立了“民族独立联合会”，呼吁召开“南北会议”，希望通过本土力量的联合，实现朝鲜人的自主统一。朝鲜北方领导人也欢迎这样的提议，并计划1948年4月份在平壤组织南北政治领导人联合会议。这次会议得到了全朝鲜人的广泛认可，来自朝鲜半岛南北方的540名代表参加了会议，其中360名来自南朝鲜。会议要求美苏立即同时从朝鲜半岛撤军，反对分裂、垄断、独裁选举[6]85-86。

除了朝鲜人本身反对联合国介入朝鲜问题外，执行联合国决议的“联合国朝鲜问题临时委员会”成员也犹豫不决，对联合国行动的正当性表示怀疑。1948年1月，“联合国朝鲜问题临时委员会”代表进驻汉城(首尔)，按照联合国决议组织观察全朝鲜的议会选举。但是，苏联坚持联合国无权干预朝鲜问题的观点，不承认该委员会的合法性，并拒绝其代表们进入北部[7]183。这意味着该委员会将无法观察全朝鲜选举。对此，该临时委员会代表在是否继续观察选举问题上发生动摇。与此同时，临时委员会在南朝鲜的调研中认识到，除了美国军政府及李承晚右翼分子支持联合国介入朝鲜问题外，朝鲜本土的温和派和左翼政党均反对单独在南朝鲜举行选举。因此，多数代表认为此时的南朝鲜并不具备自由选举的气氛[8]43-45。临时委员会主席克里希纳·梅农(Krishna Menon)向“联合国大会临时委员会”(Interim Committee)(3)为便于区分，后文简称“小型联大”，该机构是美国推进其朝鲜半岛政策的产物。在联合国大会闭幕期间，为继续推动“联合国朝鲜问题临时委员会”参与朝鲜选举问题，美国提议设立“联合国大会临时委员会”。报告称：“我觉得如果让朝鲜人自己——不是在名义上，而是在实际上——进行自我救赎，他们会建立自己的民主政府”。他还进一步指出：“在南朝鲜单独建立政府，将不利于实现联大决议第五段确定的双重目标，即实现朝鲜民族独立和撤退占领军。在南朝鲜推行任何选举计划都是不现实的，即使这样的计划在理论上可能适用于整个朝鲜。”[6]85

“联合国朝鲜问题临时委员会”报告的观点虽然符合实际，但本质上却与苏联提出的朝鲜问题本土化建议一致。接到临时委员会的报告后，“小型联大”中的代表展开了激烈的争论，挪威、丹麦、加拿大等国代表对联合国行为的合法性提出了质疑，怀疑在没有朝鲜代表在场的情况下直接作出决议是否正当。但是，在美国的压力下，1948年2月26日，“小型联大”最终以31票赞成，2票反对，11票弃权，通过了联合国应坚持观察南朝鲜单独选举的决议。“小型联大”主席墨西哥人路易斯·尼尔沃(Luis Padilla Nervo)专门致信“联合国朝鲜问题临时委员会”，督促其继续执行联合国决议。针对这个命令，“联合国朝鲜问题临时委员会”代表也陷入分裂。最终，在委员会主席和加拿大代表缺席的情况下，其余的临时委员会代表们召开非正式会议，决定继续观察南朝鲜的单独选举[9]1134-1136。

随后南朝鲜选举的情况表明，“联合国朝鲜问题临时委员会”在南朝鲜选举中简直是个摆设。当“联合国朝鲜问题临时委员会”在监督南朝鲜选举问题上表现得犹豫不决时，南朝鲜本土人开始怀疑该机构监督其选举的能力和威望。这令霍奇感到担忧，害怕这种状态被苏联和南朝鲜左翼人士利用，由此酿成类似“反托管”的“反选举”运动。因此，霍奇强烈敦促美国政府推动其尽快观察南朝鲜选举[9]1155-1157。此后，美国政府加强了对临时委员会活动的关注，美国驻南朝鲜政治事务官员一直密切关注朝鲜本土左翼和临时委员会的接触及动向，以防止他们延宕南朝鲜选举，进而影响美国的撤军计划[9]1180,1182-1183。在美国的推动下，1948年5月13日，临时委员会发表公告，基本上配合了美国军政府的政策，以模糊的语言表达了南朝鲜选举中存在的派别分歧，但认可选举是在自由的气氛下进行的。尽管如此，美国依然对其中存在的有关朝鲜左翼人士立场的描述感到不满，怀疑临时委员会中存在亲共分子[9]1195-1198。

最终，在美国军政府的管制下，1948年5月31日，南朝鲜议会举行首次会议，选举李承晚担任会议主席。7月17日，议会又制定了新宪法并选举李承晚为首任韩国总统。8月15日，韩国宣布建国。美国随即承认并强调韩国政府是联合国监督下建立的唯一合法政府。至此，美国初步把联合国与朝鲜问题捆在一起，让联合国逐渐负起了保卫韩国的道义责任。韩国建国后，为了继续把联合国捆绑在朝鲜问题上，美国又推动“联合国韩国问题临时委员会”(4)在韩国成立之前，本文翻译“UN Temporary Commission on Korea”时，把“Korea”译为“朝鲜”；韩国建国之后，“Korea”译为“韩国”。为与本文标题保持一致，关于美军撤军地点的表述一律使用“南朝鲜”。继续驻留韩国，并在1949年12月操纵联合国通过决议，正式成立“联合国韩国问题委员会”，取代了这个临时机构。

三、NSC8号文件的修订与美国撤军

在促成联合国介入朝鲜半岛事务并力压“联合国朝鲜问题临时委员会”监督南朝鲜单独选举的进程中，美国政府内部要求从南朝鲜撤军的压力不断增强，并以NSC8号文件为中心，围绕撤军政策实施问题展开了激烈的辩论。

撤军的压力主要来自军方，另外，国会缩减军事预算也无形中支持了美国尽快从南朝鲜撤军的主张。国会拒绝批准国务院提出的对南朝鲜援助预算，并且加强了对希腊、土耳其的经济和军事援助[10]17。 鉴于撤军问题的复杂性，杜鲁门总统也改变了支持国务院的倾向，保持不介入各部门争论的姿态，以便在充分的辩论中权衡撤军决策[11]325。

1948年3月，乔治·凯南支持道格拉斯·麦克阿瑟(Douglas MacArthur)提出的对日和平条约建议，并进一步提出了外围岛屿遏制战略[9]700-702。该战略否认了美国在亚洲大陆驻军的必要性，增强了军方迅速从南朝鲜撤军主张的合理性。国务院虽然同意军方的撤军主张，认同1948年8月15日和11月15日这两个撤军时间节点，但撤军必须避免这样的结果，即南朝鲜被苏联主宰[10]18。沿着能否避免南朝鲜被苏联控制这个主题，美国参谋长联席会议又专门拟写了国务院-陆军-海军-空军协调委员会SANACC176/35号文件。该文件否认苏联控制整个半岛的可能性，并且结论认为，无论联合国在朝鲜的计划推进如何，都要在1948年底实现撤军；对南朝鲜的军事装备和训练应该维持在最低水平，对南朝鲜未来的军事援助也应在必要水平[9]1163-1170。

SANACC176/35号文件充分显示了军方坚决撤军的主张占据主导地位。经过简单的修订后，该文件成为NSC8号文件。杜鲁门随即于4月2日签署实施。不过，该文件显然是妥协的产物，同时也渗透了国务院的主张。为了尽可能减少撤军造成的不利影响，应考虑推动联合国介入朝鲜问题，不惜分裂朝鲜半岛，把南朝鲜置于联合国集体安全机制保障之下；另外，增强对未来南朝鲜政府的援助，使其能够保持独立。NSC8号文件体现了美国减轻自身防卫负担，同时避免苏联控制和影响整个半岛的复杂政策设计，暴露了美国竭力推动联合国介入朝鲜问题的政策本质。

但是，伴随着朝鲜本土状况及“联合国朝鲜问题临时委员会”工作推进状况的影响，美国政府内部围绕何时从南朝鲜撤军问题展开了广泛的争论。美国军方希望尽快从南朝鲜撤军，而国务院则不主张匆忙撤军，希望通过援助实现南朝鲜政权稳定，逐渐撤退美军。1948年5月3日，在给副国务卿罗维特的信中，美国陆军部副部长威廉·德雷伯(William Draper)表达了对“联合国朝鲜问题临时委员会”的不满，认为他们未能充分理解美国分裂朝鲜而创建韩国的本质意图，在推动南朝鲜选举方面犹豫不决，进而阻滞了美军的撤离进程[9]1187-1188。德雷伯的抱怨反映了美国军方急于撤军的心情。罗维特却并不认可德雷伯的看法，认为“联合国朝鲜问题临时委员会”是撤军计划的一部分，应该鼓励该机构发挥作用，以便增强联合国在朝鲜问题上的权威，而借助联合国集体安全权威，可以尽可能减少美军撤离造成的不利影响[9]1200-1201。显然，双方在撤军问题上本质上是一致的，分歧只是形式。为了弥合分歧，罗维特最后特地强调，一些行动都是为了创造条件，努力在军方提出的1948年12月31日实现撤军。

随着南朝鲜选举形势的变化，1948年6月下旬，国务院和陆军部逐步围绕撤军的具体时间计划展开辩论，双方均以NSC8号文件为参考，宣称自身的主导地位。国务卿马歇尔强调，具体的撤军行动应由国务院协调，视南朝鲜情势的发展灵活确定撤军时间，反对陆军部提出的8月15日开始撤军12月31日撤军完毕的时间表。陆军部长肯尼斯·罗亚尔(Kenneth Royall)的答复也不客气，认为应该由他来协调执行NSC8号文件，尽快实现美国军队的撤离。罗亚尔还借助NSC8的具体文句和杜鲁门总统的批示，驳斥马歇尔的观点，强调军方才是撤军及有关辅助计划的协调者。罗亚尔进一步向马歇尔挑明了陆军部的有关安排，计划在8月15日开始撤军，9月2日开始把非军事性事务转交给美国驻南朝鲜外交团(U.S. Diplomatic Mission in Korea)，要求国务院根据陆军部的计划，采取相关行动[9]1224-1226。但是，在7月8日的答复中，副国务卿罗维特坚持马歇尔的观点，主张灵活撤军。

随后的情势发展表明，美国无法严格按照陆军部的时间表实施撤军。这主要受制于两个层面的因素。一是韩国的本土因素。美国一手扶植的李承晚右翼保守派政府并不得民心，这不得不促使美国继续保留相当的驻军力量，帮助其稳定政局。由于许多朝鲜人反对民族分裂，当美国单方面把朝鲜问题提交联合国后，朝鲜人开始了一系列反分裂斗争。1948年10月，南朝鲜港口城市丽水发生了大规模起义，并且很快波及到周边多个城市，造成了很大的影响。美国军队在镇压丽水起义中发挥了重要作用。尽管丽水起义被镇压，但各种反李承晚政府的游击活动依然不断。南朝鲜的混乱局面，加上李承晚强烈反对美军撤离，促使美国政府不得不推迟撤军[6]87-88。二是更高层面的国际因素。韩国建国是否引起朝鲜北方的进攻，联合国是否能够保障韩国的安全。国务院官员雅各布斯、沃顿·巴特沃斯(Walton Butterworth)就分别从不同的层面考虑，主张推迟撤军，并根据情况灵活确定撤军进程，且不宜过早公开美国的撤军意图，应该等到即将到来的联合国讨论朝鲜问题之后再做决定[9]1272,1276-1279。陆军部最终答应了国务院的推迟撤军要求。

1948年12月12日，在美国操纵下，当联合国大会决定通过决议，正式授予韩国唯一合法政府的法律地位时，美国撤军的重要障碍消除。伴随着12月31日的苏联撤军及韩国得到更多国家的承认，军方再次提出撤军要求。1949年1月25日，曾提出1949年3月31日全面撤军的陆军部长罗亚尔向新任国务卿艾奇逊提议，最晚把5月10日作为最后全面撤军的日期，罗亚尔还附录了麦克阿瑟的声明。该声明公开指出，朝鲜半岛的战略地位并不重要，必要时美国可以放弃南朝鲜[12]944-945。

不过，国务院官员又基于新的形势变化，提出了新的反对全面撤军的要求。1948年12月17日，东北亚事务科长马克斯·毕晓普(Max Bishop)向远东事务办公室主任沃顿·巴特沃斯提交了他和助手奈尔斯·邦德(Niles Bond)拟写的备忘录草案。其中强调韩国安全对于抵抗共产主义扩张、保卫日本的重要意义，要求重新考虑韩国的战略重要性，审视美军的撤离是否能够把最坏的影响降到最低，并建议召开国家安全会议，仔细评估NSC8号国家安全文件[9]1337-1340。其观点得到了国务院的认可。艾奇逊在答复罗亚尔的信中表示，同意后者的观点，撤军确实是个紧迫的问题，但是需要全方位考察朝鲜问题[12]945-946。

NSC8号文件的修订一直推迟到1949年3月份，综合驻韩大使约翰·穆乔(John J. Muccio)和陆军部有关韩国的报告和调研信息以及国务院和军方的事前沟通[12]956-958，国务卿艾奇逊提交了一份报告。该报告是NSC8/1号文件的最初版本，融合了国务院和军方联合国战略评估委员会(the Joint Strategic Survey Committee)的观点。3月22日，国家安全委员会采用了NSC8/1号文件，并拿到会议上讨论，修订形成了NSC8/2号文件。该文件综合吸纳了军方和国务院的观点，相对NSC8/1而言，没有质的变动，表明军方和国务院在撤军问题上的立场基本达成一致[1]84。

实际上，NSC8/2号文件并没有改变NSC8号文件设定的朝鲜半岛政策目标与实施框架，只是集中围绕国务院和陆军部存在分歧的细节做了调整，更加明确了撤军与加强对韩援助的关系，希望在撤军之后加强对韩政治、经济、军事援助，增强韩国自身的稳定与自卫能力，以便尽可能降低美军从韩国撤离造成的不利影响。文件结论确定在1949年6月30日前全面撤军，但对于撤军后的对韩援助，文件也作出了相对具体的规定：撤离的美军装备留给韩国安全部队，并继续向接防的韩国部队提供6个月的供给；成立美国军事顾问团，负责训练韩国陆海军部队，负责使用美国对韩军事援助。文件还进一步打算要争取国会批准1950财年的对韩援助计划，并设计了比较具体的经费使用办法。这些经费的使用涵盖韩国军事、经济、文化等多个方面。结论的最后两点还专门强调运用联合国机制的作用，指出美国撤军后要推动联合国对韩国的持续支持，促进1949年12月12日联合国决议批准成立的“联合国韩国问题委员会”继续发挥作用，执行先前通过的有关朝鲜问题的联合国决议；美军的撤离，并不意味着美国对韩国的支持的减少，而是为了执行联合国决议，在联合国框架下与韩国建立正常的国家关系[12]970-977。NSC8/2号文件充分体现了美国为了把美军撤离的不利影响降到最低，设计了复杂的制度框架和配套的具体政策。

不过，在随后的NSC8/2号文件的执行中，杜鲁门政府虽然在文件规定的时间实现了全面撤军，但在争取国会批准并加强对韩援助上并不顺利。1949年7月，杜鲁门政府批准了《共同防御援助法》，计划援助韩国1 097万美元，但分三年支付，其中1950年只打算给韩国108万美元[11]46-47。由于李承晚政府追求扩充军备，不断增加国防开支，导致通货膨胀，而在推动政权稳定方面政策乏力。美国不得不向韩国施加压力，并以中断对韩援助要挟[13]28-29。美国撤军后对韩援助政策的态度表明，美国希望在撤军后维持稳定的韩国，借助稳定的韩国保障美国在半岛的战略利益，然后可以把驻韩美军放心地部署到欧洲等其他重要地区[14]188。

综合来看，美国以国务院和军方为代表的部门之间关于撤军问题的决策分歧，反映了美国政府在撤出驻南朝鲜美军问题上的谨慎态度。为尽可能减少撤军可能造成的不利影响，美国政府作了非常具体的经济、军事等善后安排。

四、美国撤军的影响

尽管美国为撤退军队作了谨慎的安排，但美国的撤军只是立足美苏冷战的战略布局，以维护美国对苏冷战的霸权地位为宗旨，无视朝鲜民族追求统一的普遍愿望，是以分裂朝鲜南北为代价的。美国为从朝鲜半岛撤军，把朝鲜问题推向联合国，促成了朝鲜半岛正式分裂。而随后朝鲜战争的大规模爆发，恰恰是沿着南北双方追求民族统一的内战逻辑展开的。伴随着美国撤军后朝鲜南北冲突的升级，最终酿成了大规模战争。

首先，美国的撤军决定及政策执行，直接加速了朝鲜问题的国际化和半岛的分裂。朝鲜战争前，美国虽然不把朝鲜半岛作为对苏冷战战略的重点，但是并不愿意放弃具有战略意义的朝鲜半岛。国务院和军方在撤军问题上的分歧充分体现了这种矛盾的心态。为了把撤军的不利影响降到最低，在国务院的主导下，美国作出了有利自身战略利益的政治安排，把朝鲜问题推向联合国，希望借助联合国平台，压迫苏联做出实质性让步，进而借助联合国集体安全机制，维护美国在朝鲜半岛的战略利益。当遭到苏联的批判和抵制后，美国则借助在联合国的优势，推动盟国支持美国的提案，组建“联合国朝鲜问题临时委员会”，弹压朝鲜本土左翼反对分裂选举的力量，片面让联合国监督朝鲜半岛选举，率先在南朝鲜建立了右翼保守力量为主体的韩国，并让联合国集体安全组织负起了保卫韩国的国际责任。联合国监督下的南朝鲜选举，是朝鲜半岛正式分裂的开始，而这正是美国实现撤军的一种先期安排所致。而朝鲜问题的“联合国”化，则进一步使朝鲜问题失去了本土化解决的可能性，成为持续至今的国际性问题。

其次，美国以朝鲜半岛分裂为代价实现撤军，为朝鲜南北双方爆发大规模内战埋下了隐患。美国虽然注意到了朝鲜南北双方发生大规模战争的可能性，但在撤军思维惯性的影响下，最终没有采取有效的行动。1949年6月11日，在美军尚未完全撤离时，美国参谋长联席会议主席奥马尔·布莱德利(Omar Bradley)就提交了陆军联合参谋人员的研究报告，题为《美国从南朝鲜撤军后北朝鲜发动全面进攻的可能性》[12]1046-1057。该报告提请国家安全委员会考虑美军撤离后如何应付北朝鲜的大规模进攻。但是，围绕该文件主题的讨论并不是为了如何避免大规模战争，而是美国应该如何应对。军方联合参谋们讨论后的基本立场依然是：朝鲜半岛对美国的战略价值不大，不主张对南朝鲜承担军事义务；从军事来说，任何单方面或多边的对南朝鲜军事援助，都是不合理的[12]1056-1057。美国国务院最终接受了军方的主张。虽然朝鲜南北双方分裂后军事冲突数量的急剧增加，引起了美国驻韩军事顾问团等一线情报人员的关注，但均没能够警醒杜鲁门政府[15]118-119。1950年1月12日，艾奇逊在公开发表的演说中，则把韩国排除在美国太平洋防卫圈之外。尽管他同时表明，韩国可以得到联合国的安全支持，但对于不承认联合国决议合法性的苏联、北朝鲜方面而言，不影响他们形成对美国朝鲜半岛战略意图的误判[16]110-111。

伴随着朝鲜半岛正式分裂和美军的撤离，朝鲜南北双方实际上都在为民族统一做武力准备，双方沿三八线的军事冲突逐步升级。李承晚政府则把民族统一放在第一位，并把大量的美援用于扩军，而且不断增加军费开支，叫嚣武力北上统一。1949年春夏之际，朝鲜南北双方的武力冲突不断攀升，其中不少是韩国方面的主动进攻[15]138-139。为应对李承晚政府武力统一的意图和挑衅，金日成也在积极组织力量，努力实现南下武力统一，并且暗中寻求苏联等方面的国际支持。1950年1月12日，艾奇逊在公开发表的演说中，把韩国排除在美国太平洋防卫圈之外。虽然他同时表明，韩国可以得到联合国的安全支持，但对于不承认联合国决议合法性的苏联、北朝鲜方面而言，不影响它们形成对美国朝鲜半岛战略意图的误判(5)关于中、苏对金日成朝鲜战争决策的影响，沈志华、陈兼等人已经做了深入研究，其中代表性著作有：沈志华的《毛泽东、斯大林与朝鲜战争》，广东人民出版社，2013年版；Chen Jian, China’s Road to the Korean War, New York: Columbia University Press, 1994.。从这个角度而言，朝鲜半岛大规模战争的爆发，并非偶然。

朝鲜半岛大规模战争爆发后，面对曾经精心扶植的韩国政权很可能覆没的情势，美国更不愿意看到整个朝鲜半岛由北方的共产主义政权统一，因而迅速派军队介入战争，并重新定位朝鲜半岛的战略价值。但是，美国先前“忽视”朝鲜半岛战略价值，后又大规模介入其中，这种前后看似矛盾的政策行为，实际上却具有明显的逻辑连贯性，即美国对苏冷战的战略考虑，遏制所谓的共产主义扩张。无论如何，朝鲜南北大规模冲突前美国推动联合国介入朝鲜问题，使联合国成为美国朝鲜半岛政策的工具。美国不仅打着联合国的旗号介入朝鲜民族的内战，而且在朝鲜停战后继续以联合国名义驻军，沿着继续保持朝鲜半岛分裂状态的基本路径，维持美国在朝鲜半岛的战略利益[17]36-37。