乡村振兴背景下农村集体产权制度改革研究——基于山东省乐陵市的调研

张 乾

乡村振兴战略是基于中国国情，以及社会经济发展情况，在城乡经济发展不平衡的条件下提出来的。一直以来，各地均在寻求不同的路径，致力于实现乡村振兴。实践发现，现有的农村集体产权制度，已经不能适应新时代新的发展要求，为真正实现乡村振兴，深化农村集体经济改革是必经之路。农村集体产权制度改革主要是针对农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等日益突出的问题，通过农村集体资产清产核资、确认成员身份、资产折股量化和股份合作制改革，建立“归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度和适应市场经济体制新要求的农村集体经济运行新机制，激活农村各类生产要素潜能，发展壮大集体经济，保障农民收益分配权和民主管理权。

一、农村集体产权制度改革综述

20世纪80年代以来，上海、广东、北京、浙江、江苏等地区随着经济的快速发展，农村社区居民结构日趋复杂，集体资产的管理和收益矛盾突出，群众为了维护自身权益，主动适应形势变化，开展了各具特色的探索与实践。各地各级政府相继开始制定出台指导农村集体产权制度改革的政策性文件。2016年，中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度的意见》，提出按照先行试点、分类实施、先易后难的原则，稳慎开展、有序推进改革。由于全国各地农村差异较大，集体经济发展不平衡，改革采取了先易后难、试点推进的方式，兼顾东中西不同区域，先在有条件的地区探索，再逐步推广至全国各地。目前，全国已经开展共包含28个省、89个地市、442个县的5批次的改革试点。截至2020年8月，全国共完成43.8万个村的改革，确认集体成员6亿多人，共核实资产6.5万亿多元，资源性资产总面积65亿多亩，累计分红3800亿多元。

二、乐陵市深化集体产权制度改革的实践

2017年5月，乐陵市被列为改革试点县，是山东省最早开展改革的县市之一，在清产核资、成员确认、股权量化、成员管理、权能拓展等方面进行了积极探索，当年圆满完成了54个村的试点任务。在此基础上，2018年，该市农村集体产权制度改革全面推开，通过“三个三”工作法，于2018年12月底全面完成改革任务，成立股份经济合作社1069个，真正实现了资源变资产、资产变股份、农民变股东，农民群众充分享受到了改革发展成果。

（一）三个机制抓落实

一是组织领导机制。各级党组织书记是改革第一责任人，市、乡镇、部门、村均成立了由党组织主要负责人任组长的领导小组，制定出台各种配套文件13个，把改革工作纳入乡村振兴重点和全市综合考核，定期通报调度。二是指导把关机制。抓住清产核资和成员认定两个关键，实行“三加十二”工作法，为乡村两级制定包括流程图在内的39项工作模板。成立业务指导小组，指导业务开展。三是民主公开机制。工作中，实行“四会、三公示、一确保”，“四会”即动员会，第一、第二次村民代表大会和股份经济合作社成立大会，对改革办法及清产核资、成员认定、股份量化结果等进行民主表决；“三公示”即对改革事项、结果等进行初榜、再榜、终榜三榜公示；“一确保”即确保群众表决率不低于2/3。股份经济合作社设立理事会、监事会、成员大会、成员代表会议，统一印制了账本，实行专户存储、独立核算。

（二）三种路径推改革

一是确员定股东。制定《乐陵市农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见》，创新人员确认方式方法，制定细则，确定了“四取得、四保留、八丧失、一表决”的界定办法，共确认集体经济组织成员617803人。二是确权定股份。主要采取三种股份量化方式。第一种是对城中村、城郊村有经营性资产的村将经营性资产按认定的成员数折算成股份量化给集体经济组织成员，按股份分配收益。第二种是纯农业村和经济薄弱村，将非经营性资产或可产生收益的资源性资产折算成股份量化给集体经济组织成员，按股份分配收益。第三种是对没有经营性资产和可产生收益的资源性资产的村，采取“确股不确额”的方式，按认定的成员数设置股份，每人一股，不量化份额，待有条件时成员按股分红。全市量化经营性资产近415万元、非经营性资产1.8亿元、资源性资产65.6万亩。三是确股定归属。根据资产资源性质设置成员股和扶贫股，其中经营性资产、非经营性资产按一人一股平均量化，以户为单位核发股权证，大部分村实行增人不增股的静态模式，个别村根据群众意愿实行股份总额控制、成员定期减增的动静结合模式。如市中街道小许村，确认成员531人，保持总成员数不变，每年根据人口增减变化，将新增人口递补为成员。对于各级扶贫资金形成的可持续利用且具有收益的资产，设置为扶贫股，所产生收益优先用于帮扶贫困人口，剩余用于村级公益事业。

（三）三个举措保效果

一是购买服务借智。招标聘请测绘公司、档案管理公司、会计师事务所、法律顾问开展工作。共清查登记集体资产5.72亿元、集体土地150.2万亩，核定集体资源41万亩，增加16万亩、64%。二是用好政策借势。结合扫黑除恶专项斗争，出台《清理规范农村集体“三资”合同实施方案》，将“三资”问题合同分为程序违法、标的过低、期限过长、改变用途、拖欠租金、要件不全等6种情况，通过协商、发出律师函、法院起诉、移交立案等方式，对问题合同依法进行协商重签和废止，对收回的集体资产资源通过招投标重新发包。据统计，通过规范清理问题合同，预计可增加集体经济收入3000万元。积极与农商银行对接，对村集体现有账户存款开通定期存款、协定存款、通知存款业务，让村集体资金在不改变账户、资金性质和用途，不影响日常使用，并且无任何风险的前提下，存款利息收入比原来增加3～10倍。经济开发区由8个村出资入股成立经开投资公司，将2000万元闲置资金投资240省道改线项目建设，半年时间增加收入70多万元。三是整合资源借力。实施村级增收、节支、权能拓展三项行动。制定三年计划，多种方式发展集体经济，设立每年1000万元的专项资金，由市财政拨付，扶持薄弱村发展增收项目，291个集体经济薄弱村收入全部超过3万元。乐陵市铁营镇南营村通过清产核资、股份改革，将盐碱土地、道边地沿、沟渠道路全部清理出来，并量化为股份，引进中广核集团和中硕农业公司，建设光伏发电项目和农光互补蘑菇种植大棚，村集体经济每年增加收入18万元。花园镇房家村采取成员以土地、资金入股，村集体以房屋、土地、农业基础设施入股的方式，成立土地股份合作社，整合资金、资源、信息、技术等要素，发展留兰香种植，村股份经济合作社年收入达58万元。启动建设了“银农直联”网络支付系统，将所有村级银行账户纳入平台，通过平台对村级银行账户及资金支付进行调度和管理，实现了零现金支付和大额支出风险的有效控制。制定出台了《农村集体资产股份质押担保管理办法》，探索开展股权质押贷款。

三、基于乐陵市集体产权制度改革的经验总结

一是完善组织保障。改革的推进实施有赖于各级组织及制度的保障，农村集体产权制度改革的深化需要各级党委、政府在思想上、行动上给予高度重视。建议成立专门的领导小组，在人员机制组织上进行保障。根据乡村实情，各级党委、政府明确职责，出台推进农村产权制度改革的具体操作规范。

二是充分尊重农民意愿。农民意愿是改革的关键，把改革决策权不折不扣地交给农民，凡是涉及农民切身利益的事项都严格履行民主程序，做到取信于民、还权于民。对各项不确定的问题，必须讨论通过后方能实施。

三是发挥好试点先行、典型带动作用，鼓励基层大胆探索、创新创造，最大限度调动地方、基层及各方面的积极性，激发乡村发展的内生动力。