国有企业视阈下中国特色党企关系的制度构建*

■王金柱 蒋福东

【提 要】构建中国特色党企关系的制度，探索党企关系的特点和规律，既是加强党对国有企业全面领导的关键一环，也是实现国有企业治理现代化的重要内容。构建中国特色党企关系的制度，首要问题是准确定位企业党组织，明确党组织的地位和功能；核心内容是完善中国特色现代企业制度，实现党组织和现代企业制度的完全结合；推进重点是要有效破解党组织与公司治理融合的“中梗阻”问题。

党的十九届四中全会强调，要健全党的全面领导制度，确保党在人大、政府、人民团体、企事业单位等各种组织中发挥领导作用。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，健全党对国有企业的全面领导制度，必须把握我国党企关系的特点和规律，从党企关系的视角把握企业党组织的地位和功能，探索党组织与公司治理有效融合的制度和机制，进而构建中国特色党企关系的制度体系，这对于坚持党对国有企业的全面领导、完善中国特色现代企业制度、提高国有企业治理效能，发挥国有企业“六个力量”的作用具有深远的意义。

一、问题缘起

中国特色党企关系是影响国有企业改革发展的重大理论问题，也是加强国有企业党的建设需要探讨的难点问题。改革开放以来，伴随着多种所有制形式的出现和发展，我国企业改革逐步推进和深化，从公有制企业到非公有制企业再到混合所有制企业，企业作为经济组织都要与作为政治组织的执政党进行有效的结合，形成某种形式的“党企关系”。在市场经济条件下，企业是经济组织，政党是政治组织，二者的基本属性存在较大差异，由此导致企业和政党的目标、组织形态、遵循的规律和运行规则等都存在较大区别。[1]倘若仅从经济组织与政治组织的一般关系出发，难以理解二者之间的融合，更不要说构建独具特色的党企关系制度。但由于中国共产党是长期执政并实现全面领导的马克思主义政党，哪里有群众，哪里就要有党的领导和党的工作、就要发展党员和党的组织、就要有党的活动和党的影响，企业当然不能例外，这是其一。其二，中国共产党与企业具有深厚的历史渊源和“特殊关系”，企业始终是党开展工作、争取群众的重要场所；党是“两个先锋队”，企业中的工人阶级也是党最为坚实的阶级基础。其三，具体到国有企业而言，国有产权关系的特点决定了党对企业具有不可或缺的作用。国有经济产权关系比较特殊，产权主体是通过层层委托代理关系实现权益，在这种制度安排下，企业内部容易出现“无人负责”或“内部人控制”两种极端情况，这就需要党组织理直气壮地站出来，代表全体人民对企业进行指导和监督，以确保企业在正确的方向上健康发展。以上这些原因决定了中国共产党必须有效领导企业并且“组织化”进入企业各层面发挥作用，并在此基础上形成了独具中国特色的党企关系。而且，这种党企关系在其他国家是比较少见的，是“中国之治”的具体体现。完善和创新党企关系，是我国国有企业实现治理现代化和完善现代企业制度的关键环节。但是从目前来看，中国特色党企关系在制度化、规范化方面仍有待完善，制度构建和治理完善等方面还处于探索过程中。

进入新时代，构建中国特色党企关系着力于加强党对企业的全面领导和实现企业治理现代化。党的十九大强调，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。[2]党的十九届四中全会进一步明确，要健全总揽全局、协调各方的党的全面领导制度，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。习近平在全国国有企业党建工作会议上明确提出，要处理好党组织与其他治理主体的关系，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。[3]这为明确新时代党企关系提供了基本原则和重要遵循。在这些思想和原则的指导下，结合推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，需要在明确党组织的法定地位、完善领导体制和决策机制等方面的基础上，从宏观的制度层面对中国特色党企关系进行整体设计，构建中国特色党企关系的制度体系，破解其中的一些重点难点问题。

二、在党企关系视域下科学界定国有企业党组织的地位和功能

准确定位国有企业党组织、明确党组织的地位和功能，是探索中国特色党企关系的首要问题，是构建中国特色党企关系制度的基本前提。

（一）让党组织成为企业架构的有机组成部分

构建科学的党企关系，关键是如何让党组织成为企业架构中的有机部分，实现党的优势和现代企业制度优势相结合，既增强企业核心竞争力，又巩固党的执政地位和执政基础。党组织并不能自然而然地成为企业组织架构的有机部分，党组织和企业内部组织的边界和职责也不是顺理成章地做到泾渭分明、各行其道。从法律界定的产权主体角度看，公司法人治理结构中的党组织，既不是公司主要的权力机构，也不是公司运行的主要监督机构，更不是纯粹的职工群众的代表机构。要让党组织成为企业架构中的有机部分，至少需要解决三个核心问题：一是党组织成为现代企业制度的有机组成部分，不能成为多余的“嵌入”部分；二是党组织的活动与现代企业管理融为一体，不能产生“两张皮”问题；三是党的思想政治工作引领企业文化建设并且相互结合。解决这三个问题，需要探索党组织究竟应当在哪些领域发挥独特性作用？从目前来看，有三个领域可以发挥党组织的独特作用：一是党要进入企业的法人治理结构中发挥作用。既要在企业建立党组织，又要以组织或代表的形式进入到企业的决策层、经营管理层和监督层。进去之后，既不是以党组织取代其他治理主体，也不是让党组织置于法人治理结构之上或之外，而是在法定边界内行使职权，既不妨碍和干预其他主体依法依规行使职权，也不事无巨细介入生产经营活动，也不侵占“所有者主导权”。二是党要进入企业的群众组织中发挥作用。这是马克思主义政党的“天职”。需要注意的问题是，党在企业中不同于政府，要善于发扬党的独特优势，更多通过权威（尽量少依赖行政权力）发挥作用，要善于离开行政权力做好群众工作，善于把党的政治优势、组织优势和群众工作优势，转化为企业的竞争优势、创新优势和科学发展优势。三是党要进入企业的教育和培训机构中发挥作用。党要做的工作主要是思想政治教育、理想信念教育、党员先进性教育等。既要针对普通员工、普通党员，也要针对企业领导人员、经营管理者、技术骨干以及党员干部等。[4]

（二）廓清党组织与企业所有者的权力边界

在社会主义市场经济条件下，现代企业制度和公司制企业的运作，是以产权关系为基础，按照财产权逻辑运作的。财产所有者对企业拥有主导权，形成这种主导权的基础是受宪法保护的财产权制度，其运行机制主要是利益驱动机制。发挥约束和制衡作用的组织形式就是法人治理结构，这是现代企业制度的核心。财产所有者对企业的主导权一旦受到限制和侵害，现代企业制度的优势就难以充分发挥。那么，执政党“组织化”进入企业并发挥领导作用，就会涉及到财产权和执政权力的边界和关系问题。围绕廓清党组织和企业所有者权力边界这一难点，要把握以下原则和边界：一是党组织通过“组织化”进入企业并发挥作用，是在严格遵守国家法律和党章党规的前提下发挥领导作用，即把方向，管大局，保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。二是党组织绝不侵犯企业财产所有者的财产权，而是积极维护所有者对企业的主导权，支持所有者依法行使职权。三是党组织绝不限制法人治理结构有效发挥作用，而是通过与法人治理结构有机结合，充分发挥法人治理结构的优势。四是党组织绝不影响现代企业管理的有效性，而是把党的日常运行、党务工作与企业管理融为一体。五是党组织绝不脱离已有的企业文化，而是通过加强思想政治工作和精神文明建设，既引领企业文化建设，又扎根企业发挥“柔性领导”作用。六是党组织发挥作用的同时，要始终注重自身的先进性和纯洁性建设，弘扬党的优良传统，筑牢企业的“根”和“魂”。

（三）确保党组织与企业运行规则有效兼容

前面提到，作为经济组织的企业和作为政治组织的政党，二者的基本属性存在较大差异，这些差异也集中体现在运行规则方面。这里仅就“决策规则”“用人规则”以及“思想教育和精神激励方面的规则”加以分析。

关于决策规则。党组织按照民主集中制原则决策，实质是“一人一票”制，特点是：集体决策，集体负责。企业按照所有者主导的原则决策，实质是“一股一票”制，特点是：决策的权重与出资权重成正比，谁出资多，谁的决策权重就高，承担的风险也大。由于党组织不是出资人代表，所以党组织不能代替所有者决策，不能越位。因为从经济角度看，假如党组织代替了所有者进行决策，她的责、权、利是不对称的，一旦决策失误，无法承担经济责任，即难以按照经济法则厘清相关人的责任。党组织参与国有企业决策的程度，应当与国有股在企业中所占的比例成正相关。党组织参与企业决策通常不是做决定，而主要是行使建议权和监督权，是把关和审核。

关于用人规则。党组织按照党管干部、党管人才原则选人用人，组织下管一级，干部对上级组织负责；企业按照市场化选择经营者和各种人力资源，企业所有职工在所有者（出资者）看来都是“经济性”资源，按照成本收益原则优化配置，人力资源只有“贵”“贱”之分，没有“高”“低”之别。另外，按照一般市场规则，企业用人全都是企业内部的事情，是所有者（出资者）的事情。但是，党管干部和党管人才必然会把人事权延伸到企业外的上级组织，特别是企业最高层的高管人员，按照组织“下管一级”的原则，只能上级组织进行选任。这实际上是组织权力代替了所有者（出资者）的权力，从而也导致了一些企业选人用人制度方面的“双轨制”（即一部分市场化选任，一部分行政任命），这样极易出现责权不匹配和责、权、利不对称的问题。关于这方面的问题国有企业需要根据自身的实际情况以科学的态度进行深入分析和研究。

关于思想教育和精神激励方面的规则。党组织在国有企业进行的理想信念教育、党员先进性教育等，所依据的价值取向和原则是集体主义，是崇尚奉献和利他，是强调精神激励，在一定程度上排斥物质利益的激励。企业文化建设的价值取向和原则其核心是利益导向，虽然也讲求精神方面的作用，但主要是突出当下或远期利益激励，以物质利益、职位升迁、个人愿景等内容激励和提升员工。处理好物质和精神激励的关系，对提高企业“软实力”和调动职工积极性至关重要，在实践中需要把握两点原则：一是思想理论教育与企业文化不能完全排斥物质利益的激励作用。二是思想政治教育既要对企业文化建设发挥指导和引领作用，又要看作是企业文化建设的一个组成部分，都是着眼于提高企业精神方面的竞争力，提高“软实力”。

三、以坚持党的领导为核心完善中国特色现代企业制度

党的十九届五中全会强调，要加快完善中国特色现代企业制度。完善中国特色现代企业制度、实现党组织和现代企业制度的完美结合，这也是中国特色党企关系制度设计的核心内容。制度设计最突出的一点就是要体现党的领导这一最大的“中国特色”，要把党的领导嵌入到公司法人治理结构之中，使党组织成为企业治理主体的重要组成部分，使党组织在企业当中开展活动有法律支撑和法定保障。

（一）把党组织合理内嵌到公司治理结构中

在中国特色现代企业制度框架内，党组织发挥作用与公司治理结构的各治理主体依法履行职权这二者并不是对立矛盾的，也不是相互割裂的。企业党组织和法人治理结构下的治理团队都是公司的治理主体。既然都是公司治理主体，那么在推进公司治理的过程中，就要使党组织与股东会、董事会、经理层、监事会等一样发挥各自应有的作用。实际上，把党组织嵌入到公司治理结构中也并不突兀，这个嵌入是在遵循企业运作规律前提下的嵌入，是在遵循党组织活动规律前提下的嵌入，不是硬生生让党组织从董事会、经理层等治理主体中分割权力。党组织嵌入到公司治理结构中之所以具有可行性，主要是因为党组织在企业中的目标与董事会等治理主体具有根本一致性，党组织的功能和作用与董事会等治理主体具有互补性。

以国有控股型混合所有制企业为例，从目标一致性的角度来看，企业党组织存在的价值与发挥作用的目的就是为了更好的实现企业高质量发展，实现企业资产保值增值，从而间接维护和实现人民群众的利益，巩固党的执政基础。而公司治理结构中的股东会、董事会、经理层和监事会同样是为了使企业在市场竞争中处于不败之地，通过统筹谋划来更好推动企业发展，维护股东权利，提高企业效率。从功能互补的角度看，党组织的优势不在企业具体的生产经营和管理等工作，而在把关定向、保证监督、凝聚人心、推动发展等方面。股东会、董事会、经理层和监事会的优势不在贯彻落实和保障监督等方面，而在应对市场竞争、组织生产经营和加强管理等方面。实践证明，只有通过党组织与企业其他治理主体之间的优势互补和双向互动，才能既确保企业在正确的轨道上健康运行、又高标准实现企业的经营发展目标。

（二）构建党组织发挥作用的制度和机制

完善中国特色现代企业制度，把党组织嵌入到公司法人治理结构之中，把党的领导融入公司治理各环节，达到这样的目的，关键的一点就是在界定党组织与企业其他治理主体关系的基础上，构建党组织发挥作用的制度和机制。一般而言，在公司内部设立党的组织没有什么难度，按照法律法规和公司章程规定就可以设置。但是设了党组织之后，如何确保其有效发挥作用？如何避免党组织成为一个“摆设”？经过改革开放以来尤其是十八大以来的实践探索，重点要围绕法定地位、决策机制、领导体制等方面不断取得突破。在法定地位方面，要通过在公司章程中明确党组织的地位和党建工作要求，使党组织在企业当中开展工作有据可循、有法可依，为党组织发挥作用提供强法理支撑；在决策机制方面，要严格把党组织讨论前置作为国有企业董事会、经理层决策重大问题的程序要求，为企业党组织发挥领导作用提供实施路径；在领导体制方面，要不断完善“双向进入、交叉任职”的领导体制，实现人员的相互交叉、职能的相互融合，为党组织更好参与企业重大事项决策、更好发挥“总揽全局、协调各方”作用提供了组织保障。要根据企业发展实际情况，一方面依据企业股权结构，提高交叉任职比例，另一方面要强化党组织对董事会提名、薪酬与考核、审计等专门委员会的领导与指导作用，除此之外，还要做好党委成员与董事会、经理层成员的分工对接等。

（三）科学设置党的各级组织和完善组织体系

要科学设置党的各级组织，通过进一步完善企业中党组织的组织体系，使党组织有完备的组织形态，使党员有具体的组织归属，使党组织功能发挥有稳定的依托载体。具体操作过程中需要注意的是，党组织的设置应该尽量的把党组织同公司治理结构结合起来，避免人为的形成党组织和企业的隔阂，让党组织通过融入企业中心工作来展开工作，通过进入企业管理工作来发挥作用。在企业中设置党的组织和完善组织体系，应当遵循符合规定、符合实际、灵活便宜、精简高效等原则。所谓符合规定，就是党组织的设置一定要符合党章以及有关法律法规的规定，应该建立的党组织一定要建立，不能以任何借口不建或者降格组建。除此之外，党组织开展活动也应该按照一定的程序和要求严格进行，不能为了图省事和方便走了过场、敷衍了事。所谓符合实际，就是党组织的设置要结合企业自身的特点来合理设置，比如有些建筑类的国有企业，党员工作地点不固定，组织成员也不固定，有的甚至在海外，对于这种类型的组织设置及开展活动要在遵循有关规定的基础上，结合党员实际情况和工作的实际情况加以创新。所谓灵活便宜，就是在把握好原则的前提下不拘泥于一些固定的模式和套路，比如在一些混合所有制企业中，由于国有资本占股比例不同，有的占股多，有的占股少，党组织开展活动的方式、时间、内容不能都套用国有绝对控股企业的做法，而要在充分尊重各个出资方的前提下，通过灵活多样的方式开展党的活动。所谓精简高效，就是要突出党组织作用发挥和提升企业核心竞争力这一根本，比如有的国有企业中一些党务工作机构和生产经营管理机构，两者的工作性质和工作内容基本相近，可以考虑合署办公，一套人马、双重职能，降低运营成本，提高工作效率。

四、有效破解党组织与公司治理结构融合的“中梗阻”问题

目前，在推进党组织与公司治理结构融合过程中，仍然存在一些“中梗阻”问题亟待破解，这也是构建中国特色党企关系制度的难点所在。

（一）完善党建工作进章程的立法保障和实施细则

将党建工作纳入企业章程，是“落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”的基本内容[5]。公司章程是公司内部的法律文件，企业在章程中明确党建工作总体要求，才能使党组织成为公司法人治理结构的有机组成部分，使党组织发挥领导作用组织化、制度化、具体化。无疑，这是我国在企业尤其是国有企业治理方面的一大特色和创新。对此，国务院国资委早在2017年1月出台的《关于加快推进中央企业党建工作总体要求纳入公司章程有关事项的通知》中就提出了一些具体要求，如在“董事会的职权和义务”方面增加了“董事会决定公司重大问题，应事先听取公司党委（党组）的意见”“董事长、党委（党组）书记原则上由一人担任”等内容。2019年12 月中央发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》做了更加细致的规定，要求在公司章程中“写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”[6]。尽管如此，中央就党建工作纳入公司章程只能作原则性、框架性的规定，具体落实还有许多问题需要解决，有的需要结合企业的具体特点在实践中细化，有的需要结合企业改革和发展的新情况不断创新，比如部分国有企业的二三级企业没有公司章程，可以通过制定文件的形式加以保障。从深层次看，就是要结合构建党企关系的一些热点难点问题进行探讨，寻求解决的途径和办法。

（二）兼顾“双向进入、交叉任职”的制衡与效率

国有企业实行“双向进入、交叉任职”领导体制，即“符合条件的党委（党组）成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子”[7]。“双向进入、交叉任职”，也是党组织和企业法人治理结构相互融合的一种制度安排，是党组织进入企业法人治理结构的基本方式。这种制度和方式看似简单，实际上牵涉了很多问题。《中华人民共和国公司法》规定，“法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任”[8]，还规定，“董事、高级管理人员不得兼任监事”[9]。在考虑这些情况的前提下，仅分析“董事长、监事长、总经理、党委书记”四个职务和“法定代表人”这一角色的交叉任职，其共有十种可能形式。[10]如果再考虑董事会其它成员、经营层副职和党委委员的交叉任职，任职形式将更多、更为复杂。究竟采取哪种交叉方式，对每个企业而言，没有最好的，只有最为合适的，应根据企业实际而确定。

交叉任职的“交叉度”过高会出现问题。一是出现“决策低效”的问题。会出现几乎同样的“一拨人”、以不同的“角色”、对同一事项进行讨论和决策，形成“一事两议”甚至“一事多议”的局面，长此以往，开会的形式大于内容，法人治理结构中“有效制衡”的作用也会削弱。二是出现“角色虚浮”的问题。交叉度过高还会使党委会、董事会、监事会、经理层（统称为“三会一层”）等各个组织的成员的本兼职过多，由于每个人精力有限，可能会顾此失彼、疲于应付，难以把每个角色都履行到位。同时，企业“三会一层”的管理者本兼职过多，也有可能带来“角色纠缠”的问题，对某些事项在管理者心理上有时会出现“这么看可行，那么看又不可行”的矛盾心态，这对于管理者管理水平的发挥造成不利的影响。交叉任职的“交叉度”过低也会出现问题。“交叉度”低的时候，较宜于实现相互监督和有效制衡。但太低了也有一些弊端，尤其是经理层成员与党委委员都是企业内部人员组成，“交叉度”太低可能出现“一般化”的前置审查妨碍“专业化”的后续决策，甚至出现“低水平”的前置审查影响“高水平”的后续决策，从而导致企业的运营效率有所降低。

因此，设计好“双向进入、交叉任职”这一制度，需要从党企关系的特点出发，基于完善现代企业制度和提高公司治理水平，根据实际情况合理安排交叉任职，交叉任职的“交叉度”取决于企业的治理制衡和决策效率。

（三）坐实“三会一层”交叉任职的责任主体

“三会一层”成员交叉任职，尤其是党委委员与董事会成员、经理层成员的交叉任职，由于所遵循的组织原则和议事规则不同，会在责任承担与责任追究方面带来问题。党遵循的组织原则是民主集中制，按照“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”[11]的原则做出决策。党委研究讨论事项时，党委委员可以发表个人意见，一旦党委做出决定，则所有委员必须遵照执行，对外不能再发表不同意见。而在董事会内，实行的是一人一票的“票决制”[12]。董事会成员和经理层人员要对公司负有忠实义务和勤勉义务[13]，在履职中给公司造成损失要承担赔偿责任[14]，出现重大责任甚至会被以“渎职罪”追究刑事责任。但是，如果在决策时，董事会成员或经理层人员提出不同意见，并且被记录在案，则不会被追责。问题来了，在“三会一层”成员交叉任职的情况下，作为党员的董事会成员或经理层人员，在党委前置讨论已形成“肯定”的组织意见，按照党的组织原则，就不允许在董事会或经理办公会上发表个人的否定意见，这样的话，在决策失误时也无法实现免责。对这种规则层面的矛盾和问题，有必要制订新的法律法规予以调整和规范，或者在相关的规范性文件、部门规章中作出明确规定。

（四）明晰党委会前置讨论重大事项的具体范围

按照《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定，国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括六个方面，通常称之为“三重一大”事项。一直以来，所谓的“重大事项”，其实是个模糊的概念。对一些企业而言，涉及一百万元的资金额也许是重大事项；而对另一些企业而言，一亿元的资金额未必属于重大事项。在现实中，多数国有企业对“三重一大”事项的界定简单化处理，要么“凡需经董事会讨论的事项就属重大事项”，要么“凡需经总经理办公会讨论的事项就属重大事项”。其实，以前者界定的“重大事项”，标准未免“太疏”，可能使本应严格把控的重大事项“漏网”，使治理和制衡难以达到预期的效果，给企业带来不可预料的风险。而以后者界定的“重大事项”，标准又显“过密”，不能突显真正需要重点把握的事项，还会影响企业效率，增加管理成本。由此，企业重大事项应多于董事会审议的事项、少于需经总经理办公会审议的事项。应当遵循中国特色党企关系和企业制度的特点和规律，结合各企业的实际情况，制定研究讨论的事项清单，厘清党委（党组）和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责。

注释

[1]王金柱：《中国特色党企关系难点探析》，《领导科学》2010年第17期。

[2]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第7页。

[3]《坚持党对国有企业的领导不动摇开创国有企业党的建设新局面》，《人民日报》2016年10月12日。

[4]王金柱: 《如何在深化国企改革中加强党的领导和党的建设》,《中国党政干部论坛》2015年第11期。

[5][6]《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，《党建研究》2020年第1期。

[7]《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，《人民日报》2015年9月14日。

[8][9][12][13][14]参见《中华人民共和国公司法》，中国人大网，2018年11月5日。>http://www.npc.gov.cn/npc/c124 35/201811/68a85058b4c843d1a938420a77da14b4.shtml<[10]例如：（1）董事长+总经理+法定代表人、党委书记、监事长；（2）董事长+总经理+法定代表人、党委书记+监事长；（3）董事长+党委书记+法定代表人、总经理、监事长（4）董事长、总经理+法定代表人+党委书记、监事长……余此类推。

[11]《中国共产党章程》，人民出版社2017年版，第31页。